Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу контрольно-счетной палаты муниципального района «Вилюйский улус (район) Республики Саха (Якутия)» на решение Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 27 марта 2019 года по делу № А58-900/2019 по заявлению Администрации муниципального района «Вилюйский улус (район)» Республики Саха (Якутия) (ОГРН <***>, ИНН <***>) к Контрольно-счетной палате муниципального района «Вилюйский улус (район) Республики Саха (Якутия)» (ОГРН <***>, ИНН <***>) о признании недействительным предписания № 04-16/02/19 от 11.01.2019,

(суд первой инстанции: судья Андреев В.А.),

в отсутствие в судебном заседании представителей участвующих в деле лиц,

установил:

Администрация муниципального района «Вилюйский улус (район)» Республики Саха (Якутия) (далее – заявитель или Администрация) обратилась в Арбитражный суд Республики Саха (Якутия) Контрольно-счетной палате муниципального района «Вилюйский улус (район) Республики Саха (Якутия)» (далее – Контрольно-счётная палата или КСП МР) с заявлением о признании недействительным предписания № 04-16/02/19 от 11.01.2019.

Решением Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 27 марта 2019 года в принятии уточнения исковых требований от 01.02.2019 № 140 отказано.

Требование Администрации удовлетворено.

Признано недействительным предписание Контрольно-счётной палаты № 04- 16/02/19 от 11.01.2019.

Не согласившись с указанным решением, Контрольно-счётная палата обжаловала его в апелляционном порядке.

Администрация представила отзывы на апелляционную жалобу и дополнение к ней, в которых выражает свое согласие с решением суда первой инстанции.

О месте и времени рассмотрения апелляционной жалобы, лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом в порядке, предусмотренном главой 12 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), что подтверждается почтовыми уведомлениями, а также отчетом о публикации на официальном сайте Арбитражного суда Российской Федерации в сети «Интернет» (www.arbitr.ru) определения о принятии апелляционной жалобы к производству.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 АПК РФ, проанализировав доводы апелляционной жалобы, дополнения к ней и отзывов на них, изучив материалы дела, проверив правильность применения судом первой инстанции норм процессуального и материального права, пришел к следующим выводам.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, руководителем счетной палаты была утверждена программа проведения внепланового контрольного мероприятия «Проверка достоверности объема фактически выполненных за счет средств бюджета MP «Вилюйский район» строительно-монтажных работ по строительству объекта «Дворец культуры в г. Вилюйске Республики Саха (Якутия) и по устройству термостабилизации грунтов на этом же объекте, отраженных в актах приемки выполненных работ» за период 2015- 2018 годы. Срок проведения проверки установлен с 13.012.2018 по 25.12.2018. Руководителем контрольного мероприятия назначен ведущий специалист ФИО1.

По результатам контрольного мероприятия были выявлены факты нарушения бюджетного законодательства, которые отражены в оспариваемом Предписании.

В частности:

– в нарушение требований статей 38, 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации, Администрацией допущено нецелевое использование бюджетных средств, а именно произведена оплата фактически невыполненных работ по муниципальному контракту обществу «Легион ГРК» на 27 248 184,88 рублей, обществу «Саха Дом строй» произведена оплата фактически невыполненных работ на сумму 1 672534,08 рублей и 755 955, 00 рублей;

– в нарушение пункта 2 статьи 167 Гражданского кодекса Российской Федерации не возвращены в бюджет MP «Вилюйский район» сумма неотработанного аванса по муниципальному контракту № 011630004145000162-ЗП1 от 25.12.2015 в размере 766 351,70 рублей, а также проценты за пользование чужими средствами в размере 188 432,91 рублей (по состоянию на 11.01.2019);

– в нарушение требований статьи 720 Гражданского кодекса Российской Федерации Администрация не обеспечила надлежащее исполнение функций заказчика при приемке строительно-монтажных работ по строительству объекта «Дворец культуры в г. Влюйске» и по устройству термостабилизации грунтов на этом же объекте, а именно приняты работы, выполненные в ненадлежащем качестве.

Оспариваемым предписанием на Администрацию возложена обязанность незамедлительно устранить выявленные нарушения, возместить нанесенный муниципальному образованию ущерб и привлечь к ответственности лиц виновных в нарушении законодательства. О результатах исполнения предписания и принятых мерах Администрации необходимо уведомить контрольно-счетную палату не позднее 15 февраля 2019 года.

Администрация, не согласившись с предписанием, обратилось с настоящим заявлением в Арбитражный суд Республики Саха (Якутия).

Суд апелляционной инстанции считает, что суд первой инстанции правильно установил фактические обстоятельства дела и дал им надлежащую правовую квалификацию, в связи с чем, у суда нет оснований к удовлетворению апелляционной жалобы. Выводы суда первой инстанции являются верными и соответствуют обстоятельствам дела.

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе и дополнении к ней, подлежат отклонению, поскольку заявлялись в суде первой инстанции, где им дана полная и надлежащая оценка.

Суд апелляционной инстанции находит выводы суда первой инстанции о незаконности обжалуемого в части предписания правильным, исходя из следующего.

Пределы судебного разбирательства при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов и должностных лиц, в том числе судебных приставов-исполнителей, установлены частью 4 статьи 200 АПК РФ, согласно которой арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными (часть 2 статьи 201 АПК РФ).

Согласно пункту 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 1 июля 1996 года № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением Гражданского кодекса Российской Федерации» основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

С учетом изложенного суд апелляционной инстанции полагает, что требования Администрации могут быть удовлетворены только в том случае, если будут установлены следующие обстоятельства:

1) несоответствие оспариваемого предписания закону или иному нормативному правовому акту;

2) нарушение прав и законных интересов заявителя этим предписанием.

При отсутствии хотя бы одного из данных обстоятельств, требования Администрации удовлетворению не подлежат.

Бюджетным кодексом Российской Федерации (далее – БК РФ) предусмотрено, что государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения. Государственный (муниципальный) финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий. Внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью соответственно Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (статья 265).

В соответствии со статьей 268.1 БК РФ к полномочиям органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внешнего государственного (муниципального) финансового контроля относятся контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в ходе исполнения бюджета; контроль за достоверностью, полнотой и соответствием нормативным требованиям составления и представления бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств, квартального и годового отчетов об исполнении бюджета; контроль в других сферах, установленных Федеральным законом от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» и Федеральным законом от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее – Федеральный закон № 6- ФЗ).

Правовые основы деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований установлены Федеральным законом № 6-ФЗ.

В соответствии с частью 2 статьи 9 Федерального закона № 6-ФЗ контрольно-счетный орган муниципального образования Российской Федерации осуществляет следующие основные полномочия:

1) контроль за исполнением местного бюджета;

2) экспертиза проектов местного бюджета;

3) внешняя проверка годового отчета об исполнении местного бюджета;

4) организация и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств местного бюджета, а также средств, получаемых местным бюджетом из иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

5) контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, в том числе охраняемыми результатами интеллектуальной деятельности и средствами индивидуализации, принадлежащими муниципальному образованию;

6) оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств местного бюджета, а также оценка законности предоставления муниципальных гарантий и поручительств или обеспечения исполнения обязательств другими способами по сделкам, совершаемым юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за счет средств местного бюджета и имущества, находящегося в муниципальной собственности;

7) финансово-экономическая экспертиза проектов муниципальных правовых актов (включая обоснованность финансово-экономических обоснований) в части, касающейся расходных обязательств муниципального образования, а также муниципальных программ;

8) анализ бюджетного процесса в муниципальном образовании и подготовка предложений, направленных на его совершенствование;

9) подготовка информации о ходе исполнения местного бюджета, о результатах проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и представление такой информации в представительный орган муниципального образования и главе муниципального образования;

10) участие в пределах полномочий в мероприятиях, направленных на противодействие коррупции;

11) иные полномочия в сфере внешнего муниципального финансового контроля, установленные федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом и нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

В соответствии со статьей 1 Положения «О Контрольно-счетной палате МР «Вилюйский улус (район)» PC (Я), утвержденного решением Районного Совета депутатов 20.07.2011 № 362 Контрольно-счетная палата МР «Вилюйский улус (район)» PC (Я) является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля, образуемого районным Советом в целях контроля за исполнением бюджета муниципального образования, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта бюджета муниципального образования, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

В соответствии со статьей 270.2 БК РФ в случаях установления нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, органами государственного (муниципального) финансового контроля составляются представления и (или) предписания.

Из части 4 статьи 16 Федерального закона № 6-ФЗ следует, что в случае выявления нарушений, требующих безотлагательных мер по их пресечению и предупреждению, а также в случае воспрепятствования проведению должностными лицами контрольно-счетных органов контрольных мероприятий контрольно-счетные органы направляют в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам предписание.

Предписание контрольно-счетного органа должно содержать указание на конкретные допущенные нарушения и конкретные основания вынесения предписания (часть 5).

Под представлением в целях настоящего Кодекса понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать обязательную для рассмотрения в установленные в нем сроки или, если срок не указан, в течение 30 дней со дня его получения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений.

В соответствии со статьей 2 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете, федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах, иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, регулирующих правоотношения, указанные в статье 1 настоящего Кодекса.

Под иными нормативными правовыми актами бюджетного законодательства статья 3 Бюджетного кодекса Российской Федерации понимает указы Президента Российской Федерации, нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, акты федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, регулирующие бюджетные правоотношения.

Согласно статье 1 Бюджетного кодекса Российской Федерации к бюджетным правоотношениям относятся: отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга; отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.

В соответствии со статьей 10 Федерального закона № 6-ФЗ внешний государственный и муниципальный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами в форме контрольных или экспертно-аналитических мероприятий (часть 1). При проведении контрольного мероприятия контрольно-счетным органом составляется соответствующий акт (акты), который доводится до сведения руководителей проверяемых органов и организаций. На основании акта (актов) контрольно-счетным органом составляется отчет (часть 2).

Аналогичные положения содержаться в статье 18 Положения «О Контрольно-счетной палате МР «Вилюйский улус (район)» PC (Я), которая определяет, что результаты контрольных мероприятий оформляются актом, за достоверность которого должностные лица Контрольно-счетной палаты, осуществляющие контрольное мероприятие, несут персональную ответственность.

В последствии, на основании актов руководителем контрольного мероприятия составляется отчет о результатах проведенного контрольного мероприятия. Отчет рассматривается председателем Контрольно-счетной палаты и по нему принимается соответствующее решение.

По результатам проведенного контрольного мероприятия Контрольно-счетная палата направляет руководителям проверяемых предприятий, учреждений и организаций представление для принятия мер по устранению выявленных в ходе контрольного мероприятия нарушений, возмещению причиненного (муниципальному образованию) ущерба, которое подписывается председателем Контрольно-счетной палаты.

Указанное Представление Контрольно-счетной палаты должно быть рассмотрено не позднее чем в месячный срок со дня его получения. О принятых в результате рассмотрения представления решениях и мерах по их реализации Контрольно-счетная палата уведомляется незамедлительно. Неисполнение или ненадлежащее исполнение требований Контрольно-счетной палаты, изложенных в представлении, а равно нарушение установленного срока сообщения о результатах рассмотрения представления влечет за собой ответственность, предусмотренную действующим законодательством.

Экспертно-аналитические мероприятия включают в себя проведение экспертизы и подготовку заключения по вопросам, входящим в компетенцию Контрольно-счетной палаты. Экспертизой является проведение исследования, включающего в себя комплексный анализ и оценку документов (проектов документов) или вопроса (вопросов), результатом которого является выработка предложений и рекомендаций.

Необходимость составления акта контрольного мероприятия следует также из содержания Регламента Контрольно-счетной палаты муниципального района «Вилюйский улус (район)» PC (Я), утвержденного решением районного Совета II созыва муниципального района «Вилюйский улус (район)» PC (Я) от 14 июля 2010 года № 253, определяющего, что в отчете должны содержаться сведения об ознакомлении и подписании актов руководителем проверяемой организации, а также на наличие письменных замечаний и возражений, либо сведения об отказе руководителя от подписи со ссылкой на соответствующие записи в актах.

При этом, в приложении к отчету по результатам контрольного мероприятия указывается перечень всех документов (актов, справок и др.), содержащих исходную информацию, подтверждающую достоверность данных о результатах контрольного мероприятия.

Судом первой инстанции установлено, что из содержания представленных в дело документов не следует, что по результатам проведенного контрольного мероприятия счетной палатой был составлен соответствующий акт, с которым был ознакомлен заявитель.

Как правильно указал суд первой инстанции, использованный в качестве доказательств нарушения бюджетного законодательства со стороны Администрации технический отчет № 104/18, составленный экспертной организацией ООО НПО «Техэксперт» на основании заключенного договора от 04.12.2018, не может являться относимым и допустимым, поскольку данный документ был составлен вне рамок проведения контрольного мероприятия (дата начала контрольного мероприятия 13.12.2018). Более того, указанное доказательство содержит в себе недостоверные сведения, поскольку из содержания пункта 4.1 технического отчета №104/18 следует, что выводы экспертизы были сделаны по результатам выезда 02.11.2018 с целью визуально-инструментального обследования объекта экспертизы – Дворец культуры в г. Якутск Республики Саха (Якутия).

Таким образом, экспертами исследовался объект, который не был предметом контрольного мероприятия.

Факт ненадлежащего исследования проведенной экспертизой также подтвержден содержанием мотивированного представления руководителя контрольного мероприятия ФИО1 от 25.01.2019 о необходимости проведения повторной строительно-технической экспертизы.

В соответствии со статьей 11 Федерального закона № 6-ФЗ контрольно-счетные органы при осуществлении внешнего государственного и муниципального финансового контроля руководствуются Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами, а также стандартами внешнего государственного и муниципального финансового контроля.

Стандарты внешнего государственного и муниципального финансового контроля для проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий утверждаются контрольно-счетными органами.

Постановлением Председателя счетной палаты от 07.12.2015 № 03-03/10б был утвержден стандарт внешнего муниципального финансового контроля. Пунктом 3.7 указанного стандарта установлен запрет на привлечение к участию в контрольном мероприятии сотрудника, если он в проверяемом периоде был штатным сотрудником объекта контрольного мероприятия.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела (заявление ФИО1 от 25.01.2019, Распоряжения Председателя счетной палаты № 03-02/05-19 от 25.01.2019), руководителем контрольного мероприятия в отношении Администрации был назначен бывший штатный сотрудник Администрации, работавший в проверяемый период юристом Администрации.

Данное обстоятельство свидетельствует о недопустимости использования собранных указанным лицом доказательств при вынесении оспариваемого решения.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к правомерному и обоснованному выводу о том, что контрольно-счетной палатой MP «Вилюйский район» допущены грубые нарушения процедуры проведении контрольного мероприятия, а, следовательно, выводы счетной палаты, основанные на указанных доказательствах, не могут быть признаны обоснованными.

При таких обстоятельствах оспариваемое решение не соответствует требованиям закона и нарушает права Администрации, а следовательно заявление следует признать обоснованным и подлежащим удовлетворению.

При указанных фактических обстоятельствах и правовом регулировании суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы, доводы которой проверены в полном объеме, но не могут быть учтены как не влияющие на законность принятого по делу судебного акта. Оснований, предусмотренных статьей 270 АПК РФ, для отмены или изменения решения суда первой инстанции не имеется.

Приведенные в апелляционной жалобе доводы, свидетельствуют не о нарушении судом первой инстанции норм материального и процессуального права, а о несогласии заявителя жалобы с установленными по делу фактическими обстоятельствами и оценкой судом доказательств.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 27 марта 2019 года по делу № А58-900/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в кассационном порядке в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа путём подачи жалобы через принявший решение в первой инстанции арбитражный суд.

Председательствующий судья Сидоренко В.А.

Судьи Желтоухов Е.В.

Басаев Д.В.