Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер АП-7488/2014 ) Управления Федеральной антимонопольной службы по Тюменской области на решение Арбитражного суда Тюменской области от 03.06.2014 по делу № А70-2466/2014 (судья Минеев О.А.), принятое по заявлению Администрации г.Тюмени к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Тюменской области о признании незаконными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Тюменской области от 16.12.2014 по делу №К13/117,

при участии в судебном заседании представителей:

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Тюменской области - представитель не явился, о времени и месте судебного заседания извещено надлежащим образом;

от Администрации г.Тюмени - ФИО1, предъявлено удостоверение; по доверенности 7/14 от 26.12.2013 сроком действия до 31.12.2014; ФИО2, предъявлено удостоверение, по доверенности № 46/14 от 27.12.2013 сроком действия по 31.12.2014;

установил:

Администрация г.Тюмени (далее по тексту - Администрация, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Тюменской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Тюменской области (далее по тексту - Тюменское УФАС России, антимонопольный орган, Управление) о признании незаконными решения и предписания от 16.12.2014 по делу № К13/117.

Решением Арбитражного суда Тюменской области от 03.06.2014 по делу № А70-2466/2014 требования заявителя удовлетворены ввиду отсутствия в действиях Администрации, выразившихся в утверждении постановления от 27.02.2012 № 18-пк «Об утверждении Положения о предоставлении муниципальным автономным и бюджетным учреждениям города Тюмени субсидий на цели, не связанные с возмещением нормативных затрат на оказание ими в соответствии с муниципальным заданием муниципальных услуг (выполнением работ)», нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

Не согласившись с указанным судебным актом, Тюменское УФАС России обратилось с апелляционной жалобой в Восьмой арбитражный апелляционный суд, в которой просит решение Арбитражного суда Тюменской области от 03.06.2014 по делу № А70-2466/2014 отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований Администрации.

В обоснование апелляционной жалобы Управление указало, что в действиях Администрации, выразившихся в утверждении постановления от 27.02.2012 № 18-пк «Об утверждении Положения о предоставлении муниципальным автономным и бюджетным учреждениям города Тюмени субсидий на цели, не связанные с возмещением нормативных затрат на оказание ими в соответствии с муниципальным заданием муниципальных услуг (выполнением работ)», имеется нарушение части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», поскольку указанное постановление позволяет заключать договоры на осуществление капитального ремонта объектов, переданных подведомственным Администрации автономным учреждениям, без соблюдения процедур, предусмотренных законодательством о размещении заказов, что ограничивает конкуренцию на соответствующем ранке.

Антимонопольный орган указал в жалобе, что осуществление капитального ремонта зданий образовательных учреждений есть нужда муниципального образования, в связи чем, должны были применяться положения Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

Представители Администрации в судебном заседании поддержали доводы отзыва на апелляционную жалобу, решение суда первой инстанции просили оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Управление, надлежащим образом извещенное о времени и месте судебного заседания, явку своего представителя в судебное заседание не обеспечило. Ходатайство об отложении судебного заседания не представлено.

В порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд апелляционной инстанции рассмотрел апелляционную жалобу, в отсутствие Управления, надлежащим образом извещенного о времени и месте судебного заседания.

Суд апелляционной инстанции, изучив материалы дела, апелляционную жалобу, отзыв, заслушав представителей заявителя, установил следующие обстоятельства.

Постановлением Администрации г. Тюмени от 27.02.2012 №18-пк утверждено Положение о предоставлении муниципальным автономным и бюджетным учреждениям города Тюмени субсидий на цели, не связанные с возмещением нормативных затрат на оказание ими в соответствии с муниципальным заданием муниципальных услуг (выполнением работ), в соответствии с пунктом 3 которого, субсидии на иные цели предоставляются на капитальный ремонт объектов муниципальной собственности г.Тюмени (в том числе, разработку проектной документации), за исключением объектов социального и культурного назначения, переданных в оперативное управление муниципальным бюджетным учреждениям.

По результатам рассмотрения материалов, поступивших из прокуратуры г. Тюмени, Управлением Федеральной антимонопольной службы по Тюменской области 16.12.2013 принято решение по делу №К 13/117 о признании в действиях Администрации нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 №135-Ф3 «О защите конкуренции», выразившегося в принятии постановления от 27.02.2012 №18-пк «Об утверждении Положения о предоставлении муниципальным автономным и бюджетным учреждениям города Тюмени субсидий на цели, не связанные с возмещением нормативных затрат на оказание ими в соответствии с муниципальным заданием муниципальных услуг (выполнением работ)», которое может привести к ограничению конкуренции.

В обоснование решения антимонопольный орган указал, что в результате утверждения Администрацией указанного постановления выбор подрядчиков для выполнения капитального ремонта осуществляется автономными учреждениями самостоятельно, без проведения процедур, предусмотренных Федеральным законом от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

16.12.2013 Управлением выдано Администрации предписание, в котором указало, что в срок до 30.04.2014 необходимо прекратить нарушение части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 №135-Ф3 «О защите конкуренции», путем приведения Положения о предоставлении муниципальным автономным и бюджетным учреждениям города Тюмени субсидий на цели, не связанные с возмещением нормативных затрат на оказание ими в соответствии с муниципальным заданием муниципальных услуг (выполнением работ), утвержденного постановлением Администрации города Тюмени от 27.02.2012 №18-пк, в соответствие с действующим законодательством.

Не согласившись с указанным решением и предписанием Управления, Администрация г.Тюмени обратилась в Арбитражный суд Тюменской области с настоящими требованиям.

Решением Арбитражного суда Тюменской области от 03.06.2014 по делу № А70-2466/2014 требования заявителя удовлетворены.

Означенное решение обжалуется антимонопольным органом в суд апелляционной инстанции.

Суд апелляционной инстанции, проверив в порядке статей 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации законность и обоснованность решения суда первой инстанции, не находит оснований для его отмены, а доводы апелляционной жалобы не принимает как необоснованные, исходя из следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц необходимо наличие двух обязательных условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Как было указано ранее, Администрация оспаривает решение и предписание Управления.

Исследовав в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации имеющиеся в деле доказательства, оценив доводы сторон, апелляционный суд пришел к выводу о том, что требования Администрации являются обоснованными и правомерно удовлетворены судом первой инстанции. При этом, апелляционный суд исходит из следующего.

Как следует из оспариваемого решения Управления, антимонопольный орган пришел к выводу о том, что в результате утверждения Администрацией постановления от 27.02.2012 № 18-пк нарушается часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 №135-Ф3 «О защите конкуренции», поскольку указанный нормативный акт позволяет заключать договоры на осуществление капитального ремонта объектов, переданных подведомственным Администрации автономным учреждениям, без соблюдения процедур, предусмотренных Федеральным законом от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», что ограничивает конкуренцию на соответствующем ранке.

Указанный вывод Тюменского УФАС России является неверным на основании следующего.

Согласно пункту 13 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (далее по тексту - Закон № 131-ФЗ) к вопросам местного значения городского округа относится организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации; организация предоставления дополнительного образования детям (за исключением предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения) и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории городского округа, а также организация отдыха детей в каникулярное время. При этом, полномочия органов местного самоуправления городского округа в области образования также регулируются Законом РФ от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании».

Подпунктами 1 и 2 пункта 1 статьи 31 Закона РФ от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании» предусмотрено, что к полномочиям органов местного самоуправления городского округа в сфере образования относится организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации и организация предоставления дополнительного образования детям (за исключением предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения) и общедоступного бесплатного дошкольного образования.

В соответствии с частью 1 статьи 2, частью 2 статьи 4 Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

В силу положений части 1 статьи 3 Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» имущество автономного учреждения закрепляется за ним на праве оперативного управления в соответствии с Гражданского кодекса Российской Федерации. Собственником имущества автономного учреждения является соответственно РФ, субъект РФ, муниципальное образование.

В силу пункта 3 части 1 статьи 17 Закона № 131-ФЗ в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают полномочиями по созданию муниципальных предприятий и учреждений, осуществление финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также формирование и размещение муниципального заказа.

Образовательные учреждения города Тюмени имеют организационно-правовую форму - автономные учреждения, учредителем которых выступает департамент образования Администрации города Тюмени.

Таким образом, из содержания процитированных норм права следует, что реализация вопросов местного значения Администрацией осуществляется, в том числе, в форме создания, обеспечения деятельности автономных учреждений и их содержания.

Следовательно, финансирование Администрацией капитального ремонта имущества, находящегося у автономных учреждений на праве оперативного управления, не противоречит требованиям действующего законодательства.

Апелляционный суд, с учетом процитированных норм права, пришел к выводу о том, что осуществление финансирования проведения капитального ремонта муниципального имущества, находящегося в оперативном управлении автономных учреждений, через предоставление субсидий указанным учреждениям на иные цели, осуществляется именно в рамках реализации полномочий по владению, пользованию и распоряжению муниципальным имуществом, находящемуся в оперативном управлении автономного учреждения.

Вопросы предоставления субсидий автономным учреждениям регулируются статьей 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Согласно пункту 1 статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации в бюджетах бюджетной системы Российской Федерации предусматриваются субсидии бюджетным и автономным учреждениям на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания, рассчитанные с учетом нормативных затрат на оказание ими государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам и нормативных затрат на содержание государственного (муниципального) имущества.

Из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации могут предоставляться субсидии бюджетным и автономным учреждениям на иные цели.

Порядок предоставления субсидий в соответствии с абзацем первым настоящего пункта из федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, местных бюджетов устанавливается соответственно нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальными правовыми актами местной администрации.

Порядок определения объема и условия предоставления субсидий в соответствии с абзацем вторым настоящего пункта из федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, местных бюджетов устанавливаются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией или уполномоченными ими органами государственной власти (государственными органами), органами местного самоуправления.

При этом перечень субсидий, направленных на иные цели, законодателем не определен.

В соответствии со статьей 3 Бюджетным кодексом Российской Федерации органы местного самоуправления принимают муниципальные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Таким образом, органу местного самоуправления предоставлена возможность нормативно определять иные цели, на реализацию которых возможно предоставление субсидий бюджетным и автономным учреждениям из местного бюджета.

На основании указанной статьи Бюджетного кодекса Российской Федерации вопрос финансирования капитального ремонта муниципального имущества, закрепленного за автономными учреждениями на праве оперативного управления, в городе Тюмени был решен путем утверждения Администрацией постановления от 27.02.2012 № 18-пк «Об утверждении Положения о предоставлении муниципальным автономным и бюджетным учреждениям города Тюмени субсидий на цели, не связанные с возмещением нормативных затрат на оказание ими в соответствии с муниципальным заданием муниципальных услуг (выполнением работ)».

Таким образом, учитывая изложенное, суд апелляционной инстанции считает, что утверждая постановление № 18-пн от 27.02.2012, Администрация действовала в рамках предоставленных ей полномочий и данный порядок финансирования автономных учреждений не противоречит требованиям действующего законодательства.

Кроме того, как верно отметил суд первой инстанции, на федеральном уровне положения части 1 статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации аналогичным образом реализованы путем издания Приказа ФАНО России от 23.12.2013 № 5н, Приказа Минобрнауки России от 29.11.2013 № 1290, Приказа МИД России от 07.10.2013 № 18644, Приказа Росжелдора от 25.01.2012 № 19.

Таким образом, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что порядок предоставления субсидий автономным учреждениям, утвержденный постановлением № 18-пк от 27.02.2012, не противоречит действующему законодательству, следовательно, основания для вывода об ограничении в данном случае конкуренции на определенном рынке и, соответственно, о нарушении Администрацией части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-Ф3 «О защите конкуренции», отсутствуют.

При этом, необходимо указать, что Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» в данном конкретном случае не подлежит применению, поскольку автономные образовательные учреждения не относятся к числу государственных заказчиков, определенных в статьей 4 названного закона.

Таким образом, спорные правоотношения не входят в предмет правового регулирования Закона № 94-ФЗ.

При этом, как обоснованно указал суд первой инстанции, принцип бюджетного финансирования муниципального задания, предусмотренный статьей 4 Федерального закона «Об автономных учреждениях», не исключает необходимости применения процедур, предусмотренных Законом о размещении заказов.

Так, порядок закупки товаров, работ и услуг автономными учреждениями определен Федеральным законом от 18 июля 2011 года № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее - Закон № 223-ФЗ).

Однако, в соответствии с частью 8 статьи 8 данного Закона созданные муниципальными образованиями автономные учреждения применяют положения Закона № 223-ФЗ с 1 января 2014 года, если более ранний срок не предусмотрен представительным органом муниципального образования.

Следовательно, законодатель урегулировал вопрос о соблюдении автономными учрждениями принципа добросовестной конкуренции при осуществлении закупок с 01.01.2014.

Однако, поскольку спорные правоотношения возникли до начала действия указанного Закона, а порядок финансирования автономных учреждений, избранный Администрацией, не противоречил законодательству, выводы Тюменского УФАС России, содержащиеся в оспариваемом решении и предписании, об ограничении Администрацией конкуренции, являются необоснованными.

Кроме того, апелляционным судом установлено, что в деле имеется Приказ департамента образования Администрации города Тюмени от 27.05.2013 № 219 (л.д. 49), которым утверждены Методические рекомендации по размещению заказов на оказание услуг по разработке проектной документации, выполнение работ по капитальному ремонту объектов, закрепленных за муниципальными автономными образовательными учреждениями города Тюмени, согласно которым размещение заказа осуществляется путем запроса предложений (л.д. 51).

Указанное, по мнению апелляционного суда, также опровергает вывод антимонопольного органа о создании условий, при которых возможно ограничение конкуренции на определенном рынке.

При таких обстоятельствах, решение Управления от 16.12.2014 по делу №К13/117 и выданное на его основании предписание от 16.12.2013, правомерно признаны судом первой инстанции незаконными.

Суд апелляционной инстанции считает, что Управлением в данном случае не представлено в материалы дела надлежащих и бесспорных доказательств в обоснование своей позиции, доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебного акта, либо опровергали выводы суда первой инстанции, в связи с чем, признаются судом апелляционной инстанции несостоятельными и не могут служить основанием для отмены решения суда первой инстанции.

С учетом изложенного, решение суда первой инстанции является законным и обоснованным. Судом апелляционной инстанции не установлены нарушения норм материального или процессуального права, которые в силу статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации могли бы повлечь изменение или отмену решения суда первой инстанции.

Вопрос о распределении судебных расходов апелляционным судом не рассматривается, так как антимонопольный орган на основании подпункта 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации от уплаты государственной пошлины освобожден.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восьмой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Тюменской области оставить без удовлетворения, решение Арбитражного суда Тюменской области от 03.06.2014 по делу № А70-2466/2014 – без изменения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия, может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы в Арбитражный суд Западно-Cибирского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме.

Председательствующий

А.Н. Лотов

Судьи

Л.А. Золотова

Н.А. Шиндлер