Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы (регистрационный номер АП-36954/2021, 13АП-37774/2021 ) Министерства Финансов Российской Федерации; Управления Федерального казначейства по Новосибирской области на решение Арбитражного суда Мурманской области от 03.10.2021 по делу № А42-10884/2020 (судья Варфоломеев С.Б.), принятое

по заявлению Министерства энергетики и жилищно-коммунального хозяйства Мурманской области

к Управлению Федерального казначейства по Новосибирской области

3-е лицо: Министерство финансов Российской Федерации;

Федеральное казначейство;

Комитет по тарифному регулированию Мурманской области;

муниципальное унитарное предприятие жилищно-коммунального хозяйства «Вымпел»;

муниципальное унитарное предприятие «Дорожно-транспортное хозяйство» ЗАТО город Заозерск;

муниципальное унитарное предприятие «Мурманская управляющая компания»;

публичное акционерное общество «Территориальная генерирующая компания № 1» в лице филиала «Кольский»;

акционерное общество «Апатит»;

акционерное общество «Мончегорская теплосеть»;

акционерное общество «Мурманэнергосбыт»;

акционерное общество «Оленегорские тепловые сети»;

общество с ограниченной ответственностью «ПромВоенСтрой»;

общество с ограниченной ответственностью «Тепло людям. Умба»;

общество с ограниченной ответственностью «Теплонорд»;

общество с ограниченной ответственностью «Теплострой плюс»;

Министерство финансов Мурманской области;

акционерное общество «Мурманская ТЭЦ»;

о признании незаконными акта б/н от 26.12.2019 и представления от 25.02.2020 № 51-20- 11/10-2984,

установил:

Министерство энергетики и жилищно-коммунального хозяйства Мурманской области (далее - Министерство ЖКХ, истец) обратилось в Арбитражный суд Новосибирской области с заявлением к Управлению Федерального казначейства по Новосибирской области (далее - УФК НО, ответчик) о признании незаконными акта б/н от 26.12.2019 и представления от 25.02.2020 № 51-20-11/10-2984 о возмещении в федеральный бюджет неправомерно израсходованных дотаций на сумму 3 054 269 300 рублей по соглашению №01-01-06/06-145 от 12.07.2019 и 90 283 670 рублей по соглашению №01-01-06/06-501 от 21.12.2018, заключенным между Министерством финансов РФ и Правительством Мурманской области.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора привлечены:

Федеральное казначейство, (ОГРН 1047797019830, адрес: пер. Большой Златоустинский, д. 6, стр. 1, г. Москва, 101000);

Министерство финансов РФ (ОГРН 1037739085636, адрес: строение 1 дом 9 ул.Ильинка, город Москва, 109097 (далее – Минфин РФ));

Министерство финансов Мурманской области (ОГРН 1025100863160, адрес: пр.Кольский, д.1, город Мурманск, 183032 – далее Минфин МО);

Комитет по тарифному регулированию Мурманской области ( ОГРН 1045100171511 дом 75 пр-т Ленина город Мурманск 183006 – далее КТР МО);

акционерное общество «Мурманэнергосбыт» (ОГРН 1095190009111, адрес: ул.Свердлова, д. 39, корп. 1, г. Мурманск, 183034 – далее АО «МЭС»); акционерное общество «Мурманская ТЭЦ» (ОГРН 1055100064524, адрес: ул. Шмидта, д. 14, г.Мурманск, 183038 – далее АО «Мурманская ТЭЦ»);

публичное акционерное общество «Территориальная генерирующая компания №1» (ОГРН 1057810153400, пр.Добролюбова, д. 16, корп. 2А, пом. 54Н, г. Санкт-Петербург, 197198 в лице филиала «Кольский» (адрес: ул.Советская, д. 2, п.Мурмаши, Кольский район, Мурманская область, 184355 – ПАО ТГК №1 филиал Кольский);

акционерное общество «Апатит» (ОГРН 1025100561012, адрес: ш. Северное, д. 75, г.Череповец, Вологодская область, 162622 – далее АО «Апатит»);

акционерное общество «Мончегорская теплосеть» (ОГРН 1055100082025, адрес: ул.Строительная, д. 15, г.Мончегорск, Мурманская область, 184511 – далее АО «Мончегорская теплосеть»);

общество с ограниченной ответственностью «Теплонорд» (ОГРН 1147847165861, адрес: ул. Орловская, д. 1, лит. А, пом. 55Н, г. Санкт-Петербург, 191124 – далее ООО «Теплонорд»);

общество с ограниченной ответственностью «Тепло людям. Умба» (ОГРН 1175190005275, адрес: пр. Ленина, д. 82, оф. 712, г. Мурманск, 183038 – далее ООО «Тепло людям.Умба»);

общество с ограниченной ответственностью «Теплострой плюс» (ОГРН 1057812667395, адрес: ул. Орловская, д.1, лит. А, пом. 55Н, г. Санкт-Петербург, 191124 - далее ООО «Теплострой плюс»);

общество с ограниченной ответственностью «ПромВоенСтрой» (ОГРН 1097847172367, адрес: ул. Орловская, д.1, лит. А, пом. 55Н, г. Санкт-Петербург, 191124 - далее ООО «ПромВоенСтрой»);

муниципальное унитарное предприятие «Дорожно-транспортное хозяйство» ЗАТО город Заозерск (ОГРН 1025100803848, адрес: ул. Генерала Чумаченко, д. 8, пом. 1, г. Заозерск, Мурманская область, 184310 - далее - МУП «ДТХ» ЗАТО г. Заозерск);

муниципальное унитарное предприятие «Мурманская управляющая компания» (ОГРН 1115190008230, адрес: ул.Шмидта, д. 17, г. Мурманск, 183038 - далее - МУП «МУК»); акционерное общество «Оленегорские тепловые сети» (ОГРН 1205100003680, адрес: ул. Бардина, д. 25А, г. Оленегорск, Мурманская обл., 184536 - далее АО «ОТС»);

муниципальное унитарное предприятие жилищно-коммунального хозяйства «Вымпел» (ОГРН 1155190013923, адрес: ул.Магистральная, д. 25, пгт. Зеленоборский, Кандалакшский р-н, Мурманская обл., 184020 - далее МУП ЖКХ «Вымпел»).

Решением от 03.10.2021 Арбитражный суд Мурманской области признал незаконными пункты 1, 2, 3, 4, 5 представления УФК НО от 25.02.2020 № 51-20-11/10-2984 как несоответствующие Бюджетному кодексу Российской Федерации, Постановлению Правительства Мурманской области от 16.07.2019 №325-ПП «О Правилах предоставления субсидии теплоснабжающим организациям на компенсацию выпадающих доходов, связанных с ростом цен на топливо (мазут и (или) уголь)», Постановлению Правительства Мурманской области от 24.12.2018 № 615-ПП «О Правилах предоставления субсидии на возмещение недополученных доходов, связанных с ростом цен на топливо (мазут и (или) уголь), теплоснабжающим организациям, предоставляющим услуги теплоснабжения по регулируемым тарифам»;

обязал Управление Федерального казначейства по Новосибирской области устранить нарушения прав и законных интересов Министерства ЖКХ;

в части признания незаконным пункта 6 представления Управления Федерального казначейства Новосибирской области в удовлетворении заявления отказал;

в части требования Министерства ЖКХ о признании незаконным акта Управления Федерального казначейства Новосибирской области производство по делу прекратил.

Не согласившись с решением суда, Управления Федерального казначейства Новосибирской области и Министерство Финансов РФ обратились в Тринадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционными жалобами, в которых просят отменить решение суда в части признания незаконными пунктов 1, 2, 3, 4, 5 представления Управления Федерального казначейства Новосибирской области от 25.02.2020 № 51-20-11/10-2984 и принять новое решение об отказе в удовлетворении требований Министерства ЖКХ (заявителя).

Управление Федерального казначейства Новосибирской области и Министерство Финансов РФ полагают, что судом первой инстанции принято незаконное и необоснованное решение, суд не полно установил обстоятельства дела, не применил нормы материального права, подлежащие применению, в связи, с чем имеются основания для отмены судебного акта.

В обоснование своих апелляционных жалоб Управление Федерального казначейства Новосибирской области (далее УФК НО) и Министерство Финансов РФ (далее – Минфин РФ) указывают на следующее. Суд первой инстанции невернопризнал недействительным пункт 1 представления Управления Федерального казначейства Новосибирской области и Министерство Финансов РФ и сделал вывод о том, что несоблюдение положений нормативно-правового характера, содержащихся в приказе Минфина МО от 30.12.2016 № 166Н (далее – Приказ Минфина МО №166Н) Министерством ЖКХ при заключении в 2019 году 13 соглашений с теплоснабжающими организациями по их субсидированию на общую сумму 3 054 269 300 рублей (в части условия о предоставлении необходимых документов) нельзя квалифицировать как нарушение императивных требований законодателя, а равно требовать их соблюдения от участников бюджетного процесса, ввиду рекомендательного характера такой Типовой формы.

По мнению Минфина РФ, вывод суда о рекомендательном характере соблюдения требований нормативного правового акта субъекта носит ошибочный характер, поскольку условие о предоставлении документов, подтверждающих факт недополученных доходов, является существенным и исходит из самой цели предоставления субсидии в соответствии с Постановление Правительства Мурманской области от 16.07.2019 № 325-ПП «Об утверждении правил предоставления субсидий теплоснабжающим организациям на компенсацию выпадающих доходов, связанных с ростом цен на топливо (мазут и (или) уголь» (далее - Постановление ПМО № 325-ПП).

Минфин РФ указывает на то, что Постановление ПМО № 325-ПП должно было соответствовать указанным выше требованиям (нормам) федерального законодательства.

Не соглашаясь с выводами суда первой инстанции, доказывая обязательность обозначенных выше требований приказа Минфина МО № 166Н, Минфин РФ приводит доводы, основанные на нормах Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (пункт 1 статьи 3), постановления Правительства РФ от 06.09.2016 № 887 «Об общих требованиях к нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг» (пункт 9 Общих требований), а также часть 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации.

Минфин РФ указывает также на то, что поскольку спорные субсидии теплоснабжающим организациям выделялись на возмещение недополученных доходов (затрат) теплоснабжающих организаций в связи с производством тепловой энергии ростом цен на уголь (мазут), то при заключении таких соглашений Министерству ЖКХ следовало руководствоваться Типовой формой соглашения (договора) о предоставлении из областного бюджета субсидии юридическому лицу (за исключением государственного учреждения), индивидуальному предпринимателю, физическому лицу - производителю товаров, работ, услуг на возмещение затрат (недополученных доходов) в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг, утвержденной приказом Минфина МО № 166Н, а не Типовой формой соглашения (договора) о предоставлении из областного бюджета субсидии юридическому лицу (за исключением государственного учреждения), индивидуальному предпринимателю, физическому лицу - производителю товаров, работ и услуг на финансовое обеспечение затрат в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг утвержденную тем же нормативным правовым актом Мурманской области.

УФК НО, основываясь на тех же, что и Минфин РФ нормативных актах (документах), приводит аналогичные вышеизложенным доводы о необоснованности выводов суда первой инстанции в части признания пункта 1 представления от 25.02.2020 № 51-20-11/10-2984 УФК НО незаконным.

Минфин РФ указывает также на то, суд неверно признал недействительным пункт 2, 3 представления УФК НО, согласно которому объекту контроля вменялось направление средств теплоснабжающим организациям в форме субсидии на компенсацию выпадающих доходов в связи с ростом цен на топливо без документального подтверждения фактически сложившихся выпадающих доходов.

По мнению Минфина РФ, такой вывод основан на неверном толковании Соглашения от 12.07.2019 № 01-01-06/06-145, без учета положения, закрепленного пунктом 3.2.2 такого соглашения, где установлена обязанность получателя обеспечить направление в 2019 году дотации на компенсацию выпадающих доходов теплоснабжающим организациям Мурманской области, связанных с ростом цен на топливо в 2019 году. Из содержания данного Соглашения не следует, что дотация выделена на компенсацию затрат организациям жилищно-коммунального хозяйства, основанных на росте цен на мазут и уголь в 2019 году в сравнении с 2017 годом. В указанной связи использование средств дотации должно было осуществляться при условии подтверждения роста исключительно в 2019 году цен на мазут и уголь, в результате которого у теплоснабжающих организаций возникли в 2019 году выпадающие доходы, на компенсацию которых была выделена дотация из федерального бюджета.

Также в своей жалобе Минфин РФ, анализируя пункт 3.1.2 соглашений о предоставлении субсидии за счет средств областного бюджета на возмещение недополученных доходов, связанных с ростом цен на топливо (мазут, и (или) уголь), теплоснабжающим организациям, предоставляющим услуги теплоснабжения по регулируемым тарифам, заключенным в соответствии с Правилами предоставления субсидии на возмещение недополученных доходов, связанных с ростом цен на топливо (мазут и (или) уголь), теплоснабжающим организациям, предоставляющим услуги теплоснабжения по регулируемым тарифам, утвержденными постановлением Правительства Мурманской области от 24.12.2018 № 615-ПП «О Правилах предоставления субсидии на возмещение недополученных доходов, связанных с ростом цен на топливо (мазут и (или) уголь), теплоснабжающим организациям, предоставляющим услуги теплоснабжения по регулируемым тарифам» (далее – Постановление ПМО № 615-ПП, Правила ПМО № 615-ПП), делает вывод о нарушении Министерством ЖКХ как уполномоченным органом на предоставление из областного бюджета субсидий, требований подпункта 13 пункта 1 статьи 158, пункта 1 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ), пунктов 1.2., 3.2.2 Соглашения от 21.12.2018 № 01-01-06/06-501 о предоставлении бюджету Мурманской области дополнительной финансовой помощи из федерального бюджета в виде дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации. По мнению Минфина РФ средства теплоснабжающим организациям в форме субсидии на компенсацию выпадающих доходов в связи с ростом цен на топливо были направлены без документального подтверждения фактически сложившихся выпадающих доходов, связанных с ростом цен на топливо, что не обеспечивает соблюдение цели выделения средств по Соглашению от 21.12.2018 № 01-01-06/06-501 - компенсация расходов организациям жилищно-коммунального хозяйства, связанных с ростом цен на мазут и уголь в 2018 году в сумме 90 283 670 рублей.

Не соглашаясь с выводами суда первой инстанции в части признания незаконным пункта 2 представления, УФК НО в апелляционной жалобе указывает, что суд ошибочно пришел к выводу об отсутствии какой-либо взаимосвязи временного возникновения затрат, исходя из целей дотации, закрепленных в пункте 1.2. Соглашения от 12.07.2019 № 01-01-06/06-145 и суд первой инстанции ошибочно пришел к выводу о том, что факт несения расходов, указанных в Соглашении от 12.07.2019 № 01-01-06/06-145, теплоснабжающими организациями является подтверждённым.

В обоснование своих доводов УФК НО ссылается на пункт 1.2., 3.2.2 Соглашения от 12.07.2019 № 01-01-06/06-145, распоряжение Правительства Российской Федерации от 02.07.2019 № 1422-р и поручение Председателя Правительства Российской Федерации Д.А.Медведева от 16.05.2019 № ДМ-П9-3953-р в целях обеспечения расходов бюджета Мурманской области на компенсацию затрат организациям жилищно-коммунального хозяйства, связанных с ростом цен на мазут и уголь.

УФК по НО указывает на то, что направление дотации должно было быть направлено на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации на компенсацию выпадающих доходов теплоснабжающим организациям Мурманской области, связанных с ростом цен па топливо в 2019 году.

При этом, условия договора должны, как установлено статьей 431 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ), а также пунктом 43 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 49 «О некоторых вопросах применения общих положений Гражданского кодекса Российской Федерации о заключении и толковании договора», должны толковаться и рассматриваться судом в их системной связи и с учетом того, что они являются согласованными частями одного договора (системное толкование).

Таким образом, указанным выше соглашением установлено обязательное соблюдение таких обстоятельств, как то, что выплаты должны носить компенсационный характер и, что рост цен на топливо должен произойти в 2019 году.

Ссылаясь на платежные поручения от 01.08.2019 № 30991 на сумму 7 498 990,96 руб., от 30.09.2019 № 39240 на сумму 29 081 894,31 руб., от 30.09.2019 № 39242 на сумму 58 233 847,39 руб. ПАО «ТГК-1» УФК НО делает вывод, что организация произвела частичную оплату поставки угля за счет субсидии, как и другие теплоснабжающие организации, что, по мнению подателя жалобы свидетельствует не о компенсации выпадающих доходов, под которой понимается возмещение доходов, которые теплоснабжающая организация могла получить, но не получила по причине незапланированного роста цен на топливо, а о покупке топлива за счет субсидии.

УФК НО считает, что судом первой инстанции при исследовании материалов дела данным обстоятельствам оценка не дана. Полагает, что Министерство ЖКХ направило субсидию теплоснабжающим организациям не на компенсацию выпадающих доходов, в соответствии с предоставленными документами о понесенных незапланированных расходах, а авансом на приобретение топлива. Таким образом, доводы суда, о том, что в конечном итоге субсидии направлены на приобретение топлива не имеют правового значения, поскольку в Соглашении от 12.07.2019 №01-01-06/06-145 установлены условия предоставления субсидии и данные условия Минэнерго не соблюдены.

Основываясь на тех же, что и Минфин РФ нормативных документах, не соглашаясь с выводами суда первой инстанции о незаконности пункта 3 Представления УФК НО, ответчик делает вывод о том, что Министерство ЖКХ не обеспечило соблюдение цели выделения средств по Соглашению от 21.12.2018 № 01-01-06/06-501 - компенсация расходов организациям жилищно-коммунального хозяйства, связанных с ростом цен на мазут и уголь в 2018 году в сумме 90 283 670,00 рублей.

Минфин РФ, не соглашаясь с решением Арбитражного суда Мурманской области, указывает в апелляционной жалобе на необоснованность содержащихся в указанном решении выводов в части признания не основанными на законе и фактических обстоятельствах дела пунктов 4, 5 оспариваемого представления УФК НО, согласно которым Министерству ЖКХ вменено отсутствие контроля за соблюдением целей субсидирования по выше рассмотренным соглашениям 2018-2019 годов.

Податель жалобы полагает, что органы казначейства вправе проверять реализацию контрольных полномочий участниками бюджетного процесса, в данном случае главного распорядителя бюджетных средств (дотаций) - Министерство ЖКХ, а вывод о том, что УФК НО не является надзорным органом по отношению к Министерству ЖКХ, а потому не вправе требовать реализации им властных полномочий, не основан на законе.

Свои доводы Минфин РФ основывает на пункте 1 статьи 265, статье 266.1, статье 269.2 БК РФ, Положении о Федеральном казначействе, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 01.12.2004 № 703, которыми определяются цели государственного финансового контроля, объекты такого контроля и полномочия органов внутреннего государственного контроля и Федерального казначейства (Казначейство России).

Минфин РФ считает, что вывод УФК НО о том, что Министерством ЖКХ, как уполномоченным органом по предоставлению из областного бюджета субсидий юридическим лицам, в проверяемом периоде не осуществлялся контроль за соблюдением цели предоставления субсидий по 13 соглашениям, заключенным в 2019 году на сумму 3 054 269 300,0 рублей, в результате чего было произведено необоснованное субсидирование теплоснабжающих организаций как в части категории «население», так и в части не предусмотренной нормативными правовыми актами Мурманской области категории потребителей «прочие» (юридические лица), сделан с соответствии с полномочиями определенными БК РФ.

УФК НО, не согласилось с выводами суда о незаконности п.п.4 и 5 Представления УФК НО.

В обоснование своей позиции УФК НО ссылается на положения Федерального закона от 27.07.2010 № 190-ФЗ «О теплоснабжении», Закон Мурманской области от 13.12.2013 № 1697-01-ЗМО «О льготных тарифах на тепловую энергию (мощность), теплоноситель в Мурманской области», Правила регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 22.10.2012 № 1075.

По мнению УФК НО в нарушение статьи 78, подпункта 10 пункта 1 статьи 158 БК РФ, пункта 1 раздела IV Правил № 615-ПП, пункта 1 раздела IV Правил № 325-ПП, пунктов 4.1, 4.1.3 соглашений о предоставлении субсидии за счет средств областного бюджета теплоснабжающим организациям на компенсацию выпадающих доходов, связанных с ростом цен на топливо (мазут, и (или) уголь), Министерством ЖКХ, как уполномоченным органом по предоставлению из областного бюджета субсидий юридическим лицам, в проверяемом периоде не осуществлялся контроль за соблюдением цели предоставления субсидий по 13 соглашениям, заключенным в 2019 году на сумму 3 054 269 300,0 рублей и по 12 соглашениям, заключенным в 2018 году на сумму 1 932 842 600,00 рублей, в результате субсидирование теплоснабжающих организаций произведено как в части категории «население», так и в части не предусмотренной нормативными правовыми актами Мурманской области категории потребителей «прочие» (юридические лица).

Обжалуя решение Арбитражного суда первой инстанции и не соглашаясь с выводами о том, что Представление УФК НО не соответствует постановлению ПМО № 325-ПП и постановлению ПМО № 615-ПП, УФК НО указывает, что такой вывод не основан на бюджетном или ином законодательстве, поскольку такими нормативными правовыми актами не установлено, что Представление органа Федерального казначейства должно соответствовать нормативным правовым актам субъекта Российской Федерации.

Кроме указанных выше обоснований своей позиции УФК НО, в дополнениях к апелляционной жалобе, приводит доводы об отсутствии в период с 01.01.2019 по 31.10.2019 роста цен на топливо (мазута и угля) на примере двух встречных проверок в ПАО «Территориальная генерирующая компания № 1» в части филиала «Кольский» и в АО «МЭС».

Указанные доводы обосновываются апеллянтом данными самих АО «МЭС» и ПАО «ТГК-1», а также общедоступной независимой от объектов контроля и их поставщиков информации о рыночных ценах на топливо в период с 01.01.2019 по 30.10.2019.

УФК НО приводит ссылку на организатора торговли нефтепродуктами: Акционерное общество «Санкт-Петербургская Международная Товарно-сырьевая Биржа». (официальный сайт: URL: http://spimex.coiTi) (далее - АО «СПбМТСБ»).

По информации АО «СПбМТСБ» в периоде 01.01.2019 по 30.10.2019 произошло снижение цены на мазут с 12288,0 рублей в январе 2019 года до 5 277,0 рублей в декабре 2019 года.

В судебном заседании представителями Минфина РФ и УФК НО, в качестве обоснования своей позиции, изложенной в апелляционных жалобах, привели дополнительные доводы, суть которых сводилась к тому, что средства субсидии были направлены Министерством ЖКХ 13-ти теплоснабжающим организациям не на компенсацию выпадающих доходов, связанных с ростом стоимости топлива, а на закупку топлива, либо погашение кредиторской задолженности, связанной с закупкой топлива (мазута и (или) угля).

В судебном заседании представители Министерства ЖКХ, КТР МО и Минфина МО возражали против удовлетворения апелляционных жалоб УФК НО и Минфина РФ по мотивам, изложенным в отзывах.

Третьи лица со стороны истца возражали против удовлетворения апелляционных жалоб УФК НО и Минфина РФ по мотивам, изложенным в отзывах.

Представитель Минфина РФ доводы, изложенные в апелляционной жалобе, поддержал.

Представитель УФК НО доводы, изложенные в апелляционной жалобе, дополнениях к апелляционным жалобам поддержал.

Представитель Федерального казначейства доводы, изложенные в апелляционных жалобах (дополнениях к апелляционной жалобе) Минфина РФ и УФК НО поддержал, письменно позицию не представил.

Третьи лица со стороны истца, извещенные надлежащим образом о дате, времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, своих представителей в суд не направили, в связи с чем, дело рассмотрено в их отсутствие в порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены в апелляционном порядке.

Материалами дела установлено, что УФК НО на основании приказа от 29.11.2019 № 1153 в Министерстве ЖКХ в период со 02.12.2019 по 26.12.2019 проведена внеплановая выездная проверка исполнения Мурманской областью обязательств по Соглашению от 12.07.2019 № 01-01-06/06-145 о предоставлении бюджету Мурманской области дополнительной финансовой помощи из федерального бюджета в виде дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации в сумме 3.054,0 млн.руб. (в том числе целевое использование средств), обоснованности объёма потребности, необходимой для компенсации выпадающих доходов теплоснабжающих организаций в 2018-2019 годах, а также обоснованности расчёта и образования межтарифной разницы при предоставлении субсидий теплоснабжающим организациям на возмещение недополученных доходов в связи с оказанием услуг населению, соответствующей просроченной кредиторской задолженности за период с 01.01.2018 по 01.11.2019.

Результаты проверки оформлены актом от 26.12.2019, на основании которого 25.02.2020 Министерству ЖКХ вынесено Представление № 51-20-11/10-2984 по устранению причин и условий бюджетных нарушений.

В названном Представлении отражено, что в ходе проверки выявлены следующие бюджетные нарушения:

1) В нарушение подпункта 13 статьи 158, пункта 3 статьи 78 БК РФ, пункта 9 Общих требований к нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам-производителям товаров, работ, услуг, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 06.09.2016 №887, пункта 2 Приказа Минфина МО № 166Н, пункта 3.1.2. раздела III Типовой формы соглашения (договора) о предоставлении из областного бюджета субсидии юридическому лицу (за исключением государственного учреждения), индивидуальному предпринимателю, физическому лицу – производителю товаров, работ, услуг на возмещение затрат (недополученных доходов) в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг, утвержденной Приказа Минфина МО № 166Н, Министерством ЖКХ как уполномоченным органом по предоставлению из областного бюджета субсидий юридическим лицам в 2019 году заключено 13 соглашений на общую сумму 3 054 269 300,0 рублей, не соответствующих типовой форме соглашения, утвержденной Минфином МО - без предусмотренного Типовой формой соглашения условия о предоставлении документов, подтверждающих факт произведенных недополученных доходов (при заключении соглашений с получателями субсидий).

2) В нарушение подпункта 13 статьи 158 БК РФ, пункта 4 постановления Правительства Российской Федерации от 13.04.2010 №231 «О порядке распределения и предоставления дотаций бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации, пункта 3.2.2. Соглашения от 12.07.2019 № 01-01-06/06-145 Министерством ЖКХ за счет средств дотации, полученной Мурманской областью по указанному соглашению, направлены средства теплоснабжающим организациям в форме субсидии на компенсацию выпадающих доходов связи с ростом цен на топливо без документального подтверждения фактически сложившихся выпадающих доходов, связанных с ростом цен на топливо, что не обеспечивает соблюдения цели выделения средств по данному соглашению – компенсация выпадающих доходов, связанных с ростом цен на топливо в 2019 году в сумме 3054269300,00 рублей.

3) В нарушение подпункта 13 пункта 1 статьи 158, пункта 1 статьи 78 БК РФ, пунктов 1.2., 3.2.2 Соглашения от 21.12.2018 № 01-01-06/06-501 о предоставлении бюджету Мурманской области дополнительной финансовой помощи из федерального бюджета в виде дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации, пункта 3.1.2 Соглашений о предоставлении субсидии за счет средств областного бюджета на возмещение недополученных доходов, связанных с ростом цен на топливо (мазут и (или) уголь), теплоснабжающим организациям, предоставляющим услуги теплоснабжения по регулируемым тарифам, Министерством ЖКХ как уполномоченным органом по предоставлению из областного бюджета субсидий юридическим лицам, по соглашениям, заключенным в соответствии с Правилами ПМО № 615-ПП, направлены средства теплоснабжающим организациям в форме субсидии на компенсацию выпадающих доходов в связи с ростом цен на топливо без документального подтверждения фактически сложившихся выпадающих доходов, связанных с ростом цен на топливо, что не обеспечивает соблюдения цели выделения средств по Соглашению от 21.12.2018 № 01-01-06/06-501 – компенсация расходов организациям жилищно-коммунального хозяйства, связанных с ростом цен на мазут и уголь в 2018 году в сумме 90283670,00 рублей.

4) В нарушении статьи 78, подпункта 10 пункта 1 статьи 158 БК РФ, пункта 1 раздела IV Правил ПМО № 325-ПП, пунктов 4.1, 4.1.3 Соглашения о предоставлении субсидии за счет средств областного бюджета теплоснабжающим организациям на компенсацию выпадающих доходов, связанных с ростом цен на топливо (мазут, и (или) уголь), Министерством ЖКХ как уполномоченным органом по предоставлению из областного бюджета субсидий юридическим лицам, не осуществлялся контроль за соблюдением цели предоставления субсидий по 13 соглашениям, заключенным в 2019 году на сумму 3 054 269 300,0 рублей, в результате субсидирование теплоснабжающих организаций произведено как в части категории потребителей «население», так и в части не предусмотренной нормативными правовыми актами Мурманской области категории потребителей «прочие» (юридические лица).

5) В нарушении статьи 78, подпункта 10 пункта 1 статьи 158 БК РФ, пункта 1 раздела IV Правил ПМО № 615-ПП, пунктов 4.1, 4.1.3 Соглашения о предоставлении субсидии за счет средств областного бюджета теплоснабжающим организациям на компенсацию выпадающих доходов, связанных с ростом цен на топливо (мазут, и (или) уголь), Министерством как уполномоченным органом по предоставлению из областного бюджета субсидий юридическим лицам, в проверяемом периоде не осуществлялся контроль за соблюдением цели предоставления субсидий по 12 соглашениям, заключенным в 2018 году на сумму 1 932 842 600,00 рублей, в результате субсидирование теплоснабжающих организаций произведено как в части категории потребителей «население», так и в части не предусмотренной нормативными правовыми актами Мурманской области категории потребителей «прочие» (юридические лица).

6) В нарушение подпункта 5 пункта 1 статьи 162, пунктов 1,2 статьи 264.1 БК РФ, части 3 статьи 9, части 1 статьи 13 Федерального закона от 06.12.2011 № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете», пунктов 3, 254 Инструкции по применению Единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений, утвержденной приказом Минфина России от 01.12.2010 № 157н, в результате неотражения в бюджетном учете отчетов 2 теплоснабжающих организаций на сумму 59 482 950,33 рублей (АО «Мончегорская теплосеть» на сумму 225 787,38 рублей; МУП «Оленегорские тепловые сети» МО город Оленегорск с подведомственной территорией Мурманской области (МУП «ОТС») на сумму 59 257 162,95 рублей) дебиторская задолженность по счету 020600000 «Расчеты по выданным авансам» завышена на сумму 59 482 950,33 рублей, что привело к искажению графы 9 «Сведения по дебиторской и кредиторской задолженности» (ф. по ОКУД 0503169) по состоянию на 01.10.2019 по счету 020600000 «Расчеты по выданным авансам».

На основании выявленных нарушений УФК НО потребовало от Министерства ЖКХ:

1) По пункту 2 Представления УФК НО средства, полученные по Соглашению от 12.07.2019 года № 01-01-06/06-145 в сумме 3 054 269 300,00 рублей, перечислить в доход федерального бюджета в срок не позднее 1 июля 2020 года.

2) По пункту 3 Представления УФК НО часть средств, полученные по Соглашению от 21.12.2018 года № 01-01-06/06-501 без документального подтверждения фактически сложившихся выпадающих доходов, связанных с ростом цен на топливо в сумме 90 283 670,00 рублей, перечислить в доход федерального бюджета в срок не позднее 1 июля 2020 года.

3) По пунктам 1, 4-6 Представления УФК НО принять меры по устранению причин и условий бюджетных нарушений в срок не позднее 30 календарных дней с даты получения Представления УФК НО. О результатах исполнения представления проинформировать УФК НО в письменной форме с приложением копий подтверждающих документов не позднее 10 дней с даты исполнения представления.

Считая указанные выводы УФК НО, изложенные в акте и представлении от 25.02.2020 № 51-20-11/10-2984 несоответствующими закону и фактическим обстоятельствам, Министерство ЖКХ обратилось в арбитражный суд с требованием признать их незаконными.

Суд первой инстанции в части требования о признании недействительным акта проверки от 26.12.2019 производство по делу прекратил, п.п.1, 2, 3, 4, 5 Представления УФК НО от 25.02.2020 № 51-20-11/10-2984 признал незаконными как несоответствующее БК РФ, постановлению ПМО № 325-ПП, постановлению ПМО № 615-ПП.

Исследовав материалы дела, доводы апелляционных жалоб Минфина РФ и УФК НО, дополнений к апелляционной жалобе УФК НО и отзывов на указанные апелляционные жалобы и дополнений к ним, выслушав представителей апеллянтов, Федерального Казначейства, Министерства ЖКХ, КТР Мурманской области и Минфина МО и других третьих лиц, суд апелляционной инстанции приходит к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения апелляционных жалоб и отмены решения суда в виду следующего.

В соответствии с пунктом 3 ст.78 БК РФ (в ред., действовавшей на момент проведения проверки), нормативные правовые акты, муниципальные правовые акты, регулирующие предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, должны соответствовать общим требованиям, установленным Правительством Российской Федерации, и, в том числе, определять:

цели, условия и порядок предоставления субсидий;

положения об обязательной проверке главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств, предоставляющим субсидию, и органом государственного (муниципального) финансового контроля соблюдения условий, целей и порядка предоставления субсидий их получателями.

В соответствии с пунктом 9 Общих требованиях к нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, утвержденных постановлением Правительства РФ от 06.09.2016 N 887 (в ред., действовавшей на момент проведения УФК НО проверки Министерства ЖКХ - от 12.09.2019), а также пунктами 4-6 указанных общих требований, правовой акт, регулирующий предоставление субсидий в порядке возмещения недополученных доходов и (или) возмещения затрат в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг, в части, касающейся условий и порядка предоставления субсидий, должен содержать положения:

о направлениях затрат (недополученных доходов), на возмещение которых предоставляется субсидия;

о перечне документов, подтверждающих фактически произведенные затраты (недополученные доходы), а также при необходимости о требованиях к таким документам.

Требования об осуществлении контроля за соблюдением условий, целей и порядка предоставления субсидий и ответственности за их нарушение включают:

требование об обязательной проверке главным распорядителем как получателем бюджетных средств и органом государственного (муниципального) финансового контроля соблюдения условий, целей и порядка предоставления субсидий получателями субсидий.

Пунктом 3 постановления Правительства РФ от 06.09.2016 N 887 (в ред., действовавшей на момент проведения УФК НО проверки Министерства ЖКХ - от 12.09.2019) было рекомендовано исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления привести в соответствие с указанным постановлением нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты, регулирующие предоставление из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, при первом внесении изменений в указанные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты, но не позднее 1 июня 2017 г.

Во исполнение Постановления Правительства РФ от 06.09.2016 N 887 был издан приказ Минфина МО N 166Н, которым была установлена Типовая форма соглашения (договора) о предоставлении из областного бюджета субсидии юридическому лицу (за исключением государственного учреждения), индивидуальному предпринимателю, физическому лицу - производителю товаров, работ, услуг на возмещение затрат (недополученных доходов) в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг.

Типовая форма содержит п.3.1.2 в соответствии с которым, при предоставлении субсидии, в соответствии с Правилами предоставления субсидии, получателем главному распорядителю средств областного бюджета, предоставляются документы, подтверждающих факт произведенных Получателем затрат/недополученных доходов на возмещение которых предоставляется Субсидия, а также иных документов, определенных в приложении N 1 к Соглашению (документы, подтверждающие осуществление затрат).

В 2019 году Министерством ЖКХ были заключены с 13-ю теплоснабжающими организациям соглашения о предоставлении субсидий на общую сумму 3 054 269 300,0 рублей. Указанные соглашения заключались на основании и в порядке, определяемом Правилами ПМО № 325-ПП и соответствуют требованиям, установленным в указанном нормативном правовом акте.

Так, разделами I, II, III и IV Правил ПМО № 325-ПП предоставления субсидии устанавливаются условия и порядок предоставления субсидии теплоснабжающим организациям на компенсацию выпадающих доходов, связанных с ростом цен на топливо (мазут и (или) уголь), требования к отчетности, требования об осуществлении контроля за соблюдением условий, целей и порядка предоставления cсубсидии и ответственность за их нарушение.

В частности, пунктами 4 и 8 раздела II Правил ПМО № 325-ПП предоставления субсидии определяется, что при условии соблюдения требования о полноте представленных получателем субсидии документов, в соответствии с пунктом 1 раздела II указанных Правил, и при наличии лимитов бюджетных ассигнований на предоставление субсидии, Министерством ЖКХ принимается решение (оформленное приказом) о предоставлении субсидии и заключается соответствующее соглашение.

Целью предоставления субсидии, как указано в пункте 3 раздела I Правил ПМО № 325-ППявляется компенсация выпадающих доходов теплоснабжающим организациям в 2019 году, связанных с ростом цен на топливо (мазут и (или) уголь), определенных КТР по МО.

Размер Субсидии установлен в пункте 2 раздела II Правил ПМО № 325-ПП и представляет собой, определенную КТР МО, в соответствии с действующим законодательством, конкретную сумму. Определенный Правилами ПМО № 325-ПП стоимостной объем субсидии для каждого получателя был фиксированным и не требовал дополнительного подтверждения факта произведенных недополученных доходов, связанных с ростом цен на мазут и уголь.

Из материалов дела следует, что при определении указанного размера субсидий КТР МО использовал официальные данные федерального мониторинга ФГИС ЕИАС в формате шаблона SUMMARY.BALANCE.CALC.TARIFF.WARM.2019YEAR.

Размер субсидии на компенсацию выпадающих доходов теплоснабжающим организациям в 2019 году, связанных с ростом цен на топливо (мазут и (или) уголь), определенных КТР МО, обоснованный документацией теплоснабжающих организаций является правильным и полным.

Разделом IV Правил ПМО № 325-ПП устанавливаются условия и порядок предоставления субсидии теплоснабжающим организациям на компенсацию выпадающих доходов, связанных с ростом цен на топливо (мазут и (или) уголь, установлены требования к осуществлению контроля за соблюдением условий, целей и порядка предоставления cсубсидии и ответственность за их нарушение.

В соответствии с пунктом 1 Раздела IV Правил ПМО № 325-ПП, контроль соблюдения целей, условий и порядка предоставления субсидии получателям субсидии осуществляется Министерством ЖКХ и органом государственного финансового контроля Мурманской области посредством проведения ими обязательных проверок.

Пунктами 4 и 8 раздела II Правил ПМО № 325-ПП определяется, что при условии соблюдения требования о полноте представленных получателем субсидии документов, в соответствии с пунктом 1 раздела II указанных Правил, и при наличии лимитов бюджетных ассигнований на предоставление субсидии, Министерством ЖКХ принимается решение (оформленное приказом) о предоставлении субсидии и заключается соответствующее соглашение.

Пунктом 1 раздела II Правил ПМО № 325-ПП установлен исчерпывающий перечень документов, дающих право для получения субсидии получателем субсидии, который представляется в Министерство ЖКХ.

Такими документами являются:

1.Заявление о предоставлении субсидии за период по установленной форме;

2. Выписка из Единого государственного реестра юридических лиц (или копия), заверенная Получателем субсидии в установленном порядке;

3. Справка об отсутствии получения денежных средств из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации в соответствии с иными нормативными правовыми актами, муниципальными правовыми актами на цели, указанные в пункте 3 раздела I Правил, по установленной форме.

4. Наличие согласия получателя субсидии на осуществление Министерством и органами государственного финансового контроля проверок соблюдения условий, целей и порядка предоставления субсидии.

5. Документ, подтверждающий полномочия лица, подписавшего направляемые документы, заверенный получателем субсидии в установленном порядке.

6. Справка о том, что получатель субсидии не находится в процессе ликвидации, банкротства и ограничения на осуществление хозяйственной деятельности.

Министерством ЖКХ в соответствии с пунктом 4 раздела II Правил ПМО № 325-ПП осуществлено рассмотрение (контроль) на предмет полноты представленных теплоснабжающими организациями документов в соответствии с пунктом 1 раздела II указанных Правил. Учитывая отсутствие нарушений, Министерством ЖКХ принято решение в форме приказа о предоставлении субсидии теплоснабжающим организациям.

По всем 13-ти случаям предоставления субсидий в рамках заключенных соглашений документы, являющиеся основаниями для получения субсидии, были составлены и предоставлены в адрес Министерства ЖКХ в строгом соответствии с требованиями Правил ПМО № 325-ПП. В рамках проверки претензий к комплектности, либо достоверности указанных документов у УФК по НО не возникло.

Таким образом, Правила ПМО № 325-ПП содержат исчерпывающий перечень требований к получателям такой субсидии, документам, представляемым получателями такой субсидии, соглашению о предоставлении субсидии (в том числе и требований о предоставлении получателем субсидии документов о фактически сложившихся затратах, связанных с ростом цен на мазут и уголь, подтверждающих фактический объем недополученных доходов).

В соответствии с ст.38 БК РФ, принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Указанное правило, в том числе, обуславливает необходимость и обязательность контроля использования получателями (теплоснабжающими организациями) субсидии.

Имеющиеся в деле доказательства, представленные 13-ю теплоснабжающими организациями (первичные бухгалтерские документы, договоры с поставщиками и прочие, подтверждающие условия приобретения топлива (мазута и (или) угля), а также Министерством ЖКХ указывают на то, что принцип адресности и целевого характера траты средств субсидии был соблюден, а контроль за использованием субсидии со стороны Министерства ЖКХ проведен надлежащим способом, что не опровергнуто проверяющим органом.

Неправомерность квалификации формального несоответствия такой Типовой форме требований к контролю, установленных к соглашениям с 13-ю теплоснабжающими организациями постановлением ПМО № 325-ПП, как нарушение императивных требований законодателя как полагает суд апелляционной инстанции, не основан на бюджетном законодательстве РФ.

В связи с чем, вывод суда первой инстанции о рекомендательном характере Типовой формы соглашения, утвержденного Приказом Минфина МО N 166Н, является верным, соответствует требованиям материального и процессуального законодательства.

Судом первой инстанции правильно и обосновано указано на то, что требование точного соблюдения рекомендованной нормативным правовым актом Мурманской области Типовой формы соглашений от участников бюджетного процесса является неправомерным.

При этом на рекомендательный характер рассматриваемого условия соглашения указывает и назначение самой Типовой формы, то есть примерной формы, которой рекомендуется именно придерживаться, а не строго соблюдать ссылается и представитель Минфина РФ, пояснившая в судебном заседании, что требования Постановления Правительства РФ от 06.09.2016 N 887 "Об общих требованиях к нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг" носят рекомендательный характер.

Фактически УФК НО делает вывод о том, что Постановление ПМО N 325-ПП, обладая признаками нормативного правого акта, не соответствует требованиям федерального закона и иных нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу и является недействующим и не подлежащим применению.

Суд апелляционной инстанции, анализируя другие доводы апеллянтов на решение суда первой инстанции, а также позицию истца, третьих лиц, приходит к следующим выводам.

Как указано в п.п.1 и 2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", оспаривание нормативного правового акта, является самостоятельным способом защиты прав и свобод граждан и организаций и осуществляется в соответствии с правилами, предусмотренными главой 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), главой 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Такое оспаривание производится посредством подачи административного искового заявления, заявления о признании недействующим нормативного правового акта, как не соответствующего федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и в связи с этим не подлежащим применению для регулирования тех или иных общественных отношений.

Таким образом, нормативный правой акт является недействующим и не подлежит применению и в случае его несоответствия федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу и признания его таковым в судебном порядке.

До настоящего времени Постановление ПМО N 325-ПП в установленном законом порядке не кем не оспорено, несоответствие указанного нормативного правового акта федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, не установлено и недействующим Постановление не признано, следовательно, указанный нормативный правовой акт является действующим и подлежал применению.

Статьями 28, 38 БК РФ установлен принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, который предполагает выделение этих средств в распоряжение конкретных получателей с указанием цели их использования.

Согласно пункту 1 статьи 78 БК РФ субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам- производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров (за исключением подакцизных товаров, кроме автомобилей легковых и мотоциклов, алкогольной продукции, предназначенной для экспортных поставок, винограда, винодельческой продукции, произведенной из указанного винограда: вин, игристых вин (шампанских), ликёрных вин с защищённым географическим указанием, с защищённым наименованием места происхождения (специальных вин), виноматериалов, если иное не предусмотрено нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации), выполнением работ, оказанием услуг.

В силу подпункта 1 пункта 2 статьи 78 БК РФ субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям, а также субсидий, указанных в пунктах 6-8.1 названной статьи), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам- производителям товаров, работ, услуг предоставляются из федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законом о федеральном бюджете, федеральными законами о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации или актами уполномоченных им федеральных органов государственной власти (федеральных государственных органов).

В свою очередь, абзацами третьим, четвёртым пункта 1, пунктом 4 постановления Правительства Российской Федерации от 13.04.2010 № 231 «О порядке распределения и предоставления дотаций бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации» установлено, что дотации бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации, предусмотренные отдельными поручениями и указаниями Президента Российской Федерации и (или) поручениями Председателя Правительства Российской Федерации либо распоряжениями Правительства Российской Федерации, предоставляются в соответствии с соглашением, заключаемым Министерством финансов Российской Федерации и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

На основании распоряжений Правительства РФ от 02.07.2019 № 1422-р, от 01.12.2018 № 2654-р, поручений Председателя Правительства РФ от 16.05.2019 № ДМ-П9-3953р, от 15.11.2018 № ДМ-П9-7957р между Минфином РФ и Правительством Мурманской области заключены соглашения от 12.07.2019 № 01-01-06/06-145 и от 21.12.2018 №01-01-06/06-501 о предоставлении бюджету Мурманской области дополнительной финансовой помощи из федерального бюджета в виде дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов РФ соответственно в сумме 3.054.269.300 руб. и 1.932.842.600 руб.

Средства, полученные Мурманской областью в рамках данных дотаций, были направлены Министерством ЖКХ на выплату субсидий теплоснабжающим организациям по 13 соглашениям в 2019 году в полном соответствии с требованиями, установленными Постановлением ПМО № 325-ПП и по 12 соглашениям в 2018 году в соответствии с требованиями, установленными Постановлением ПМО № 615-ПП.

В соответствии с п. 1, п. 4 постановления Правительства РФ от 13.04.2010 № 231 «О порядке распределения и предоставления дотаций бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации», дотации бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации, в случаях, если они предоставляются на основании отдельных поручений и указаний Президента Российской Федерации и (или) поручений Председателя Правительства Российской Федерации, а также на основании распоряжений Правительства Российской Федерации, осуществляется в соответствии с соглашением, заключаемым Министерством финансов Российской Федерации и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Как установлено в п. 1.2 раздела Соглашения от 12.07.2019 № 01-01-06/06-145, оно было заключено на основании распоряжения Правительства Российской Федерации от 2 июля 2019 года № 1422-р и поручения Председателя Правительства Российской Федерации Д.А.Медведева от 16.05.2019 № ДМ-П9-3953 в целях обеспечения расходов бюджета Мурманской области на компенсацию затрат организациям жилищно-коммунального хозяйства, связанных с ростом цен на мазут и уголь.

Распоряжение Правительства Российской Федерации от 02.07.2019 № 1422-р, изданное в соответствии с ч. 4 ст. 10 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2019 год и плановый 2020 и 2021 годов» содержало поручение обеспечить предоставление в 2019 году из федерального бюджета бюджету Мурманской области дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации в размере 3054269,3 тыс. рублей.

Поручение Председателя Правительства Российской Федерации Д.А. Медведева от 16.05.2019 № ДМ-П9-3953 с резолюцией «Надо оказать региону необходимую поддержку» было оформлено по результатам рассмотрения ходатайства Губернатора Мурманской области от 15.05.2019 № 01/1460-АЧ.

Ходатайство Губернатора Мурманской области от 15.05.2019 № 01/1460-АЧ содержало просьбу оказать Мурманской области финансовую помощь на компенсацию выпадающих доходов теплоснабжающих организаций в 2018 и в 2019 годах, а также погашение задолженности организаций, ранее оказывающих коммунальные услуги Минобороны России перед ресурсоснабжающими организациями Мурманской области.

В соответствии с требованиями, установленными в п. 3 постановления Правительства РФ № 231 от 13 апреля 2010 года «О порядке распределения и предоставления дотаций бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов Российской Федерации» предложение о предоставлении финансовой помощи для Мурманской области было поддержано уполномоченными в указанной сфере федеральными органами исполнительной власти – Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ, предложения которого были направлены в адрес Правительства РФ письмом от 14.05.2019 года № 16967-МЕ/04, а также ФАС России, предложения которого были направлены в адрес Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ письмом от 08.05.2019 года № СП/38290-ПР/19 (с приложением копии поручения Председателя Правительства Российской Федерации Д.А. Медведева от 16.05.2019 № ДМ-П9-3953 с резолюцией «Надо оказать региону необходимую поддержку», ходатайства Губернатора Мурманской области от 15.05.2019 № 01/1460-АЧ содержащее просьбу оказать Мурманской области финансовую помощь на компенсацию выпадающих доходов теплоснабжающих организаций в 2018 и в 2019 годах, письма от 14.05.2019 № 16967-МЕ/04 Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ, письма от 08.05.2019 года № СП/38290-ПР/19 ФАС России).

Указанные письма Минстроя РФ и ФАС России были подписаны по результатам рассмотрения информации и обосновывающих расчетов сумм выпадающих доходов теплоснабжающих организаций за 2018 и 2019 годы, направленных в указанные ведомства (письма КТР МО от 08.05.2019 №06-02/1355-ВГ в адрес Минстроя РФ, от 19.04.2019 №06-02/1138-ВГ в ФАС России, от 23.04.2019 №06-02/1221-ВГ в адрес Минэкономразвития РФ и от 23.04.2019 №06-02/1163-АБ в адрес Минэнерго РФ).

Таким образом, ходатайство о предоставлении финансовой помощи Мурманской области было обусловлено резко возросшей в 2018 году по отношению к году, предшествующему (то есть 2017-му году) и сохраняющейся в 2019 году ценой топлива (мазута и угля), используемого теплоснабжающими организациями региона в целях бесперебойного теплоснабжения потребителей и невозможностью урегулировать сложившуюся ситуацию посредством учета издержек в тарифах на тепловую энергию для конечного потребителя. В связи с чем нельзя рассматривать рост цен (либо его отсутствие в какие то месяцы) на мазут исключительно только за 2019 год в отрыве от предыдущих годов 2017-2018 , когда теплоснабжающие организации не дополучали свои доходы в связи с ростом цен, что нашло свое подтверждение в ходе судебного разбирательства.

Ограниченное толкование со стороны Минфина РФ и УФК НО положений Соглашения от 12.07.2019 № 01-01-06/06-145 в части установления права расходования средств федерального бюджета только в случае наличия факта роста цены на топливо (уголь и мазут) в течении лишь периода 2019 года, безотносительно к предшествующему периоду – 2017 году, определяемому как «базовый» при принятии решений в сфере тарифного регулирования на территории Мурманской области, не может считаться правильным.

Такой подход нарушает логику принятых Правительством РФ и Председателем Правительства Д.А. Медведевым решений (распоряжения и поручения), основанных на ходатайстве Губернатора Мурманской области и обоснованных уполномоченным органом - Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ, тарифных решений и не соответствует цели заключения Соглашения от 12.07.2019 № 01-01-06/06-145. Именно рост цен на мазут (уголь) за предыдущие периоды и повлек за собой такое обращение губернатора Мурманской области к Правительству Российской Федерации, в связи с чем и была предоставленная спорная субсидия, а не для покрытия будущих расходов теплоснабжающих организаций, как полагают податели апелляционных жалоб, что в свою очередь в нарушение ст. 65 АПК РФ ими не доказано.

В соответствии с правилом, установленным в ст. 431 ГК РФ, при толковании условий договора судом принимается во внимание буквальное значение содержащихся в нем слов и выражений. Буквальное значение условия договора в случае его неясности устанавливается путем сопоставления с другими условиями и смыслом договора в целом.

Если указанные правила не позволяют определить содержание договора, должна быть выяснена действительная общая воля сторон с учетом цели договора. При этом принимаются во внимание все соответствующие обстоятельства, включая предшествующие договору переговоры и переписку, практику, установившуюся во взаимных отношениях сторон, обычаи, последующее поведение сторон.

Как установлено в Постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 14 марта 2014 № 16 «О свободе договора и ее пределах» от 4 апреля 2014 года, при рассмотрении споров о защите от несправедливых договорных условий суд должен оценивать спорные условия в совокупности со всеми условиями договора и с учетом всех обстоятельств дела.

Толкование судом условий договора должно осуществляться в пользу контрагента стороны, которая подготовила проект договора либо предложила формулировку соответствующего условия лишь в том случае, если невозможно установить действительную общую волю сторон с учетом цели договора, в том числе исходя из текста договора, предшествующих заключению договора переговоров, переписки сторон, практики, установившейся во взаимных отношениях сторон, обычаев, а также последующего поведения сторон договора.

На основании вышеизложенного составленные УФК НО на основе проверочного мероприятия Акт проверки и Представление УФК НО, в части установления факта предоставления субсидий на возмещение недополученных доходов и (или) финансовое обеспечение (возмещение) затрат, не соответствующих целям предоставления субсидий, определенным нормативными правовыми актами (Код нарушения 020603010201) и требования перечислить в доход федерального бюджета средства в объеме всей дотации – 3 054 269 300 рублей, не могут быть признаны обоснованными и законными, поскольку анализ деятельности и решений Министерства ЖКХ осуществлялся на основе неверного толкования проверяющим органом положений Соглашения от 12.07.2019 № 01-01-06/06-145.

Суд апелляционной инстанции полагает, что утверждение Минфина РФ и УФК НО об ограниченной временной направленности порядка расходования субсидии в 2019 году (рассматриваемые дотации выделялись для компенсации связанных с ростом цен на мазут и уголь затрат, возникших исключительно в 2019 году) не соответствует требованиям, изложенным в пункте 1.2 Соглашения от 12.07.2019 № 01-01-06/06-145. В соответствии с указанным положением Соглашения под целями дотации понимается обеспечение расходов бюджета Мурманской области на компенсацию затрат организациям жилищно-коммунального хозяйства, связанных с ростом цен на мазут и уголь, без какой-либо упоминания о невозможности ориентирования к предыдущему периоду при определении такого роста.

Идентичная формулировка целей дотации содержится также в пункте 1.2 Соглашения от 21.12.2018 № 01-01-06/06-501.

Кроме того, приведенные цели согласуются с вышеупомянутыми основополагающими актами спорного датирования - распоряжениями Правительства РФ от 02.07.2019 № 1422-р, от 01.12.2018 № 2654-р и поручениями Председателя Правительства Российской Федерации от 16.05.2019 № ДМ-П9-3953р, от 15.11.2018 № ДМ-П9-7957р.

Судом первой инстанции правильно дана оценка собранным по делу доказательствам в указанной части, определена законность действий Правительства Мурманской области в части издания нормативного правового акта – Постановления ПМО N 325-ПП, определяющего порядок направления субсидий 13-ти теплоснабжающим организациям и их расчет, а также действиям и Министерства ЖКХ в части заключения соглашений о направлении субсидий таким организациям.

УФК НО, в рамках проверки Министерства ЖКХ, провело встречные проверки в филиале «Кольский» ПАО «ТГК-1» и АО «МЭС».

На основании указанных встречных проверок был сделан вывод, что объем выпадающих доходов у теплоснабжающих организаций, связанных с ростом цены в 2019 году на уголь и мазут отсутствует.

Суд апелляционной инстанции считает указанные доводы УФК НО и Минфина РФ объективно не чем не подтвержденными.

Указанный вывод сделан без учета и анализа деятельности всех получателей субсидии.

В ходе проверки не проверялись 11 из 13 теплоснабжающих организаций. В ходе проверки не проверялись: Акционерное общество «Мурманская ТЭЦ», Акционерное общество «Апатит», Акционерное общество «Мончегорская теплосеть», Общество с ограниченной ответственностью «Теплонорд», Общество с ограниченной ответственностью «Тепло людям. Умба», Общество с ограниченной ответственностью «Теплострой плюс», Общество с ограниченной ответственностью «ПромВоенСтрой», Муниципальное унитарное предприятие «Дорожно-транспортное хозяйство» ЗАТО город Заозерск, Муниципальное унитарное предприятие «Мурманская управляющая компания», Муниципальное унитарное предприятие «Оленегорские тепловые сети» Муниципального образования город Оленегорск с подведомственной территорией Мурманской области, Муниципальное унитарное предприятие жилищно-коммунального хозяйства «Вымпел».

Выводы об отсутствии роста стоимости топлива без анализа деятельности всех получателей субсидии, без учета фактических затрат указанных выше получателей субсидии, не могут считаться объективно подтвержденными, так как каждая теплоснабжающая организация, действуя и исходя из складывающихся обстоятельств, требуемого количества и качества топливного ресурса, рачительно и в собственных интересах, заключают договора на поставку топлива с разными поставщиками и на разных условиях.

Кроме того, доводы УФК НО об отсутствии у проведенных в рамках выездной проверки ПАО «Территориальная генерирующая компания № 1» (филиал «Кольский») и АО «МЭС» документов, подтверждающих целевой характер и рост цены закупаемого ими топлива, опровергается собранными по делу доказательствами.

Как следует из данных, представленных ПАО «Территориальная генерирующая компания № 1» (филиал «Кольский») сравнительный анализ фактической средневзвешенной цены прихода угля (руб./тнт без НДС) наглядно показывает рост цены угля в 2019 году по сравнению с 2018 годом в среднем за год на 20%. Так, цена угля в январе 2019 года выросла по сравнению с аналогичным периодом 2018 года на 1 869,67 руб. (+ 77 %), в марте 2019 года по сравнению с аналогичным периодом 2018 года на 1 543,20 руб. (+ 55 %), в июне 2019 года по сравнению с аналогичным периодом 2018 года на 1 277,04 руб. (+ 52 %).

О росте цены на мазут свидетельствуют и данные, представленные АО «МЭС», основанные на анализе фактической средневзвешенной цены прихода мазута для АО "МЭС" от ПАО «НК» Роснефть, с доставкой и отсрочкой 90 дней, руб./тонн с НДС. Анализ показывает, что цена мазута за апрель 2019 г. увеличилась на 5079,82 руб./тонн (+ 27%) в сравнении с ценой за апрель 2018 г., а по сравнению с апрелем 2017 г. – на 11111,93 руб./тонн (+ 89%). А сравнительный помесячный анализ средневзвешенной рыночной цены на торговой площадке по предоплате, руб./тонн с НДС за тот же период показывает еще больший рост цен: цена мазута на торговой площадке за апрель 2019 г. увеличилась на 6502,86 руб./тонн (+ 58%) в сравнении с ценой за апрель 2018 г., а по сравнению с апрелем 2017 г. – на 10406,86 руб./тонн (+ 143%).

Кроме этого, наличие роста стоимости топлива подтверждается и ответчиком. Так, УФК НО в своих дополнительных пояснениях от 09.03.2022 № 51-17-19/10-3763, указывает «Из представленной информации видно, что в период с 01.01.2019 по 13.05.2019 года произошел рост топлива …», что еще раз доказывает наличие роста стоимости топлива в 2019 году.

По мимо этого, УФК НО приводятся и другие данные, свидетельствующие о росте стоимости топлива. Так, УФК НО указывает «Таким образом, в период предоставления субсидии в целях компенсации выпадающих доходов теплоснабжающим организациям в 2019 году, связанных с ростом цен на топливо (мазут и (или) уголь), цена топлива (угля) установлена дополнительными соглашениями: в период с 01.01.2019 по 28.02.2019 (включительно) 4390,00 рублей за тонну без учета НДС; в период с 01.01.2019 по 30.06.2020 – 4482,57 рублей за тонну без учета НДС …», что также наглядно указывает на рост стоимости топлива в 2019 году и доказывает несостоятельность доводов ответчика и Минфина РФ в указанной части.

При этом, УФК НО не приводит каких либо доказательств о том, что подтвержденного материалами дела факта роста цены на топливо в 2019 году в первом полугодии недостаточно для предоставления субсидий теплоснабжающим организациям.

Апелляционный суд отмечает, что УФК НО в ходе проверки Министерства ЖКХ не были также учтены следующие обстоятельства объективного порядка, имеющие значение для установления истины по делу.

Основным видом используемого топлива для Апатитской ТЭЦ ПАО «Территориальная генерирующая компания № 1» (филиал «Кольский») является уголь, который (с учетом необходимых качественных характеристик)не является объектом торговых операций АО «СПбМТСБ» или иных бирж.

В связи, с чем у ПАО «Территориальная генерирующая компания № 1» (филиал «Кольский») заключение договоров на поставку угля происходит посредством проведения конкурентных процедур без участия в торговых операциях на биржах.

При этом УФК НО, делая своё заключение об отсутствии роста стоимости угля, ссылается на данные АО «СПбМТСБ», на площадке, которой такой вид топлива как уголь не торгуется.

О невозможности приобретения мазута на АО «СПбМТСБ» заявляет и АО «МЭС». Объективными причинами указанного положения дел являются установленные АО «СПбМТСБ» требования (ограничения) о:

- внесении гарантийного обеспечения в размере 5% от суммы предполагаемой сделки (до момента сделки), что делает невозможным использование временно заблокированных денежных средств для оплаты поступивших в адрес общества товарно-материальных ценностей и услуг;

- оплате 100% стоимости мазута и транспортных расходов за доставку топлива до Мурманской области в течение 5 дней со дня совершения сделки (от момента заключения договора на поставку топлива, до момента выработки тепловой энергии и получения за нее денежных средств проходит не менее 60 дней). Указанное обстоятельство для многих организаций является не исполнимым, ввиду отсутствия достаточного объема собственных оборотных средств, а процесс привлечения заемных средств занимает длительное время;

- отгрузке мазута в течение 30 дней с момента заключения сделки, что может привести к неравномерности отгрузок, дефициту топлива или к сгущенному подходу вагонов;

Кроме того, существенным обстоятельством, которое не было учтено УФК НО, является недостаточный объем (малые объемы) продажи мазута топочного 100 производства группы Уфимских НПЗ (в 2020 г. на торговой площадке АО «СПбМТСБ» было реализовано 63 955 тонн мазута топочного марки М-100 производства Уфимской группы НПЗ, а потребность АО «МЭС» в мазуте топочном М-100 за аналогичный период составила 423 033 тонн, то есть в 6,6 раз больше реализуемого на торговой площадке). Количество проданного на бирже мазута не могло обеспечить потребность крупных теплоснабжающих компаний, таких как АО «МЭС» в полном объеме. Мазут, произведенный на заводах других НПЗ дороже мазута производства группы Уфимских НПЗ.

По смыслу п.п. 1.1, 1.2, 3.2.2. Соглашения от 12.07.2019 № 01-01-06/06-145 о предоставлении бюджету Мурманской области дополнительной финансовой помощи из федерального бюджета в виде дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации, компенсация затрат организациям жилищно-коммунального хозяйства, связанных с ростом цен на мазут и уголь, предполагает затраты в течении всего 2019-го года, а не ограниченного периода. Однако, проверочными мероприятиями не были охвачены ноябрь и декабрь месяцы 2019 года.

Суд апелляционной инстанция полагает, что УФК НО в своих дополнительных пояснениях неправомерно ссылается на акты встречных проверок, проведенных в филиале «Кольский» ПАО «ТГК-1» и АО «МЭС».

Указанные акты встречных проверок не были представлены надлежащим образом в судебных заседаниях первой и апелляционной инстанции, и судом не исследовались, правовая оценка им судом не давалась.

Согласно статье 65 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

При этом каждое лицо, участвующее в деле, должно раскрыть доказательства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений, перед другими лицами, участвующими в деле, до начала судебного заседания или в пределах срока, установленного судом, если иное не установлено АПК РФ.

При рассмотрении дела в порядке апелляционного производства суд по имеющимся в деле и дополнительно представленным доказательствам повторно рассматривает дело (часть 1 статьи 268 АПК РФ). Части 2 и 4 указанной статьи предусматривают ограничения по сбору и представлению доказательств в апелляционной инстанции. Дополнительные доказательства могут быть приняты апелляционным судом только при наличии определенных условий одновременно: объективной невозможности представления доказательств в суд первой инстанции и уважительности причин непредставления.

Таким образом, если лицо, участвующее в деле, не представляло в арбитражный суд первой инстанции доказательства в обоснование своих требований/возражений, апелляционный суд в силу своих полномочий по пересмотру решения суда первой инстанции и с учетом пределов рассмотрения дела на стадии апелляционного производства не вправе давать оценку новым доказательствам, которые не были исследованы при рассмотрении дела по существу.

УФК НО в обоснование своей позиции в апелляционной инстанции приводит информацию, ставшую ему известной в ходе проведения встречных проверок в АО «МЭС» и ПАО «Территориальная генерирующая компания № 1» (филиал «Кольский») задолго до начала судебного спора с Министерством ЖКХ.

Ответчиком не указано объективных причин, свидетельствующих о невозможности предоставления указанных выше доказательств на стадии судебного рассмотрения спора в суде первой инстанции. Акты указанных встречных проверок не были представлены в судебном разбирательстве, на что Министерство ЖКХ неоднократно обращало внимание.

Апелляционная инстанция делает вывод о том, что ссылка на документы, отсутствующие в материалах настоящего судебного дела (новые доказательства) на стадии апелляционного является недопустимой.

Указанные акты встречных проверок 2-ух теплоснабжающих организаций не могут быть признаны допустимым доказательством и судом не принимаются.

По смыслу Соглашения от 12.07.2019 № 01-01-06/06-145, компенсация затрат организациям жилищно-коммунального хозяйства, связанных с ростом цен на мазут и уголь, предполагает затраты в течении всего 2019-го года, а не ограниченного периода. Однако, проверочными мероприятиями не были охвачены ноябрь и декабрь месяцы 2019 года. Фактически ноябрь и декабрь месяцы 2019 года не проверялись УФК НО.

Деятельность теплоснабжающих организаций в указанный период не оценивалась в рамках проверки Министерства ЖКХ. Затраты организаций жилищно-коммунального хозяйства, связанных с ростом цен на мазут и уголь не анализировались, как и динамика цен на уголь и мазут, сложившихся на рынке.

В материалах дела имеется документация, подтверждающая целевое использование бюджетных средств (в том числе имевший место рост цен на топливо и предмет закупки), полученных на основании Постановления ПМО № 325-ПП, в рамках заключенных в 2019 году соглашений сМинистерством ЖКХ.

Все 13 получателей субсидии: АО «МЭС», ПАО «Территориальная генерирующая компания № 1» (филиал «Кольский»),АО «Мурманская ТЭЦ», АО «Апатит», АО «Мончегорская теплосеть», ООО «Теплонорд», ООО «Тепло людям. Умба», ООО «Теплострой плюс», ООО «ПромВоенСтрой», МУП «Дорожно-транспортное хозяйство» ЗАТО город Заозерск, МУП «Мурманская управляющая компания», МУП «Оленегорские тепловые сети» Муниципального образования город Оленегорск с подведомственной территорией Мурманской области, МУП жилищно-коммунального хозяйства «Вымпел» представили соответствующие документы, подтверждающие целевое расходование бюджетных средств.

Из указанной документации следует, что в рамках исполнения заключенных в 2019 году соглашений с Министерством ЖКХ, полученная субсидия была направлена теплоснабжающими организациями на цели, предусмотренные Постановлением ПМО № 325-ПП.

Кроме того, в материалах имеется расчет, подготовленный Министерством ЖКХ на основании указанных выше документов теплоснабжающих организаций, которым подтверждается использование средств субсидии на закупку топлива (мазут и (или) уголь), на погашение кредиторской задолженности, возникшей перед поставщиками в результате закупки топлива (мазут и (или) уголь), а также на погашение целевых кредитов, взятых на покупку топлива (мазут и (или) уголь). Указанный расчет произведен на основании отчетов об использовании полученных средств субсидии с приложением платежных документов, представленных теплоснабжающими организациями – получателями субсидии.

В пункте 1 статьи 306.4 БК РФ под нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определённым законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, лимитами бюджетных обязательств, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо правовым актом, являющимся основанием для предоставления указанных средств.

Поскольку Министерством ЖКХ субсидии были направлены в соответствии с целями и условиями, закрепленными п.п.1.2 и 3.2.2 соглашений от 12.07.2019 № 01-01-06/06-145 и от 21.12.2018 № 01-01-06/06-501, в соответствии с постановлениями ПМО №325-ПП и №615-ПП, а именно, на компенсацию (возмещение) затрат теплоснабжающим организациям Мурманской области, связанных с ростом цен на мазут и уголь, то правовых и фактических оснований считать, что истцом допущено нецелевое расходование бюджетных средств не имеется.

Не нашли своего подтверждения и выводы проверяющих об отсутствии документального подтверждения спорных затрат теплоснабжающими организациями.

В судебном заседании представителями Минфина РФ и УФК НО, в качестве обоснования своих позиций, изложенных в апелляционных жалобах, были приведены дополнительные доводы, суть которых сводилась к тому, что средства субсидии в 2019 году были направлены Министерством ЖКХ 13-ти теплоснабжающим организациям не на компенсацию выпадающих доходов, связанных с ростом стоимости топлива, а на закупку топлива, либо погашение кредиторской задолженности, связанной с закупкой топлива (мазута и (или) угля), что не соответствует целям предоставленной дотации по Соглашению от 12.07.2019 № 01-01-06/06-145.

Указанные доводы не могут быть приняты судом апелляционной инстанции во внимание в виду следующего.

В соответствии с пунктом 3 статьи 78 БК РФ нормативные правовые акты, регулирующие предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, должны соответствовать общим требованиям, установленным Правительством Российской Федерации, и определять в том числе цели, условия и порядок предоставления субсидий, а также результаты их предоставления.

Цель предоставления средств дотации из федерального бюджета установлена в пункте 1.2 Соглашения от 12.07.2019 № 01-01-06/06-145, а именно: «Дотация предоставляется на основании распоряжения Правительства Российской Федерации от 2 июля 2019 года № 1422-р и поручения Председателя Правительства Российской Федерации от 16 мая 2019 года № ДМ-П9-3953р в целях обеспечения расходов бюджета Мурманской области на компенсацию затрат организациям жилищно-коммунального хозяйства, связанных с ростом цен на мазут и уголь.».

С учетом указанных норм бюджетного законодательства и заключенного Соглашения от 12.07.2019 № 01-01-06/06-145, пунктом 3 раздела I Правил ПМО № 325-ПП, определено, что целью предоставления субсидии является компенсация выпадающих доходов теплоснабжающим организациям в 2019 году, связанных с ростом цен на топливо (мазут и (или) уголь), определенных Комитетом по тарифному регулированию Мурманской области.

В соответствии с пунктом 3 раздела I Правил ПМО № 325-ПП в пункте 2 раздела II данных Правил КТР МО определен размер субсидии в разрезе получателей.

Судом апелляционной инстанции также установлено, что пунктом 5 раздела I Правил ПМО № 325-ПП установлена не цель предоставления субсидии, как ошибочно считают Минфин РФ и УФК НО, а направления расходов, источником финансового обеспечения которых является субсидия.

Таким образом, доводы Минфина РФ и УФК НО о том, что средства субсидии были направлены Министерством ЖКХ 13-ти теплоснабжающим организациям не в целях компенсации выпадающих доходов связанных с ростом стоимости топлива, не основаны на правильном толковании закона.

Все представленные выше доказательства надлежащим образом были исследованы судом, были признаны относимыми и допустимыми, и не были опровергнуты УФК НО, Минфином РФ и третьими лицами на стороне ответчика.

Суд также считает не основанными на законе и фактических обстоятельствах дела доводы, изложенные в апелляционных жалобах Минфина РФ и УФК НО, относительно нарушения по пунктам 4, 5 Представления УФК НО, согласно которым Министерству ЖКХ вменено отсутствие контроля, за соблюдением целей субсидирования по вышерассмотренным соглашениям 2018-2019 годов, в результате чего субсидирование теплоснабжающих организаций произведено как части категории «населения», так и в части, не предусмотренной нормативными правовыми актами Мурманской области категории потребителей «прочие» (юридические лица).

Положением о Министерстве ЖКХ, утвержденным постановлением Правительства Мурманской области от 23.04.2014 № 210-ПП (далее – Положение о Министерстве), Министерство ЖКХ является исполнительным органом государственной власти Мурманской области, осуществляющим функции по формированию государственной политики Мурманской области и реализации государственной политики, а также нормативно-правовому регулированию в сферах энергетики, энергосбережения и повышения энергетической эффективности, жилищных отношений и жилищно-коммунального хозяйства, обращения с твердыми коммунальными отходами.

Положение о Министерстве включает в себя исчерпывающий перечень задач и функций Министерства ЖКХ, в соответствии с которым осуществление контроля в сфере государственного регулирования тарифов на территории региона не относится к полномочиям Министерства ЖКХ.

УФК НО при внесении представления не учтено, что в пункте 1 статьи 269.2 БК РФ закреплены полномочия органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля и которыми являются:

– контроль за соблюдением положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в том числе устанавливающих требования к бухгалтерскому учёту и составлению и представлению бухгалтерской (финансовой) отчётности государственных (муниципальных) учреждений;

– контроль за соблюдением положений правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы РФ, а также за соблюдением условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из соответствующего бюджета, государственных (муниципальных) контрактов;

– контроль за соблюдением условий договоров (соглашений), заключённых в целях исполнения договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, а также в случаях, предусмотренных БК РФ, условий договоров (соглашений), заключённых в целях исполнения государственных (муниципальных) контрактов;

– контроль за достоверностью отчётов о результатах предоставления и (или) использования бюджетных средств (средств, предоставленных из бюджета), в том числе отчётов о реализации государственных (муниципальных) программ, отчётов об исполнении государственных (муниципальных) заданий, отчётов о достижении значений показателей результативности предоставления средств из бюджета;

– контроль в сфере закупок, предусмотренный законодательством РФ о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Тем самым, органы казначейства не вправе были проверять реализацию контрольных полномочий участниками бюджетного процесса, в данном случае главным распорядителем бюджетных средств (дотаций) – Министерством ЖКХ, а равно на том основании, что УФК НО не является надзорным по отношению к Министерству ЖКХ органом, а потому не вправе требовать реализации им властных полномочий, в том числе в части отсутствия контроля по регулированию тарифов для потребителей, в том числе для потребителей «прочие» (юридические лица).

Несмотря на это, УФК НО вменило Министерству ЖКХ нарушение не соблюдения тарифного законодательства, когда государственное регулирование тарифов на территории Мурманской области осуществляется другим органом исполнительной власти субъекта Российской федерации, а именно КТР МО.

Кроме того, оценка законности действий по установлению тарифов на тепловую энергию для категории потребителей «прочие» к полномочиям УФК НО не относится.

В случае выявления обстоятельств и фактов, свидетельствующих о признаках нарушений, относящихся к компетенции другого государственного органа (должностного лица), такие материалы направляются для рассмотрения в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, что согласуется, например, с пунктом 78 Правил осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю за использованием специализированными некоммерческими организациями, которые осуществляют деятельность, направленную на обеспечение проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, средств, полученных в качестве государственной поддержки, муниципальной поддержки капитального ремонта, а также средств, полученных от собственников помещений в многоквартирных домах, формирующих фонды капитального ремонта на счете (счетах) указанных специализированных некоммерческих организаций, утвержденных постановлением Правительства РФ от 28.11.2013 № 1092, частью 2 статьи 39 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции», Федеральным законом от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре» и т.д.

В соответствии с Положением о Федеральной антимонопольной службе (ФАС России), утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 331, ФАС России является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов и контролю за соблюдением законодательства в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги).

Таким образом, УФК НО при осуществлении своих полномочий в установленных пределах, может выносить представление по устранению бюджетных нарушений, перечисленных в главе 30 БК РФ, но только за так называемые «финансовые нарушения».

Требовать устранения нарушений, не являющихся бюджетными, УФК НО не вправе, поскольку не наделено такими полномочиями.

В соответствии со статьей 2 БК РФ бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете, федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах, иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, регулирующих правоотношения, указанные в статье 1 БК РФ.

Под иными нормативными правовыми актами бюджетного законодательства статья 3 БК РФ понимает указы Президента Российской Федерации, нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, акты федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, регулирующие бюджетные правоотношения.

Согласно статье 1 БК РФ к бюджетным правоотношениям относятся: отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных (муниципальных) заимствований, регулирования государственного (муниципального) долга; отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.

С учетом изложенного, УФК НО уполномочено на выдачу по итогам проверки обязательного для исполнения представления о выявленных нарушениях только бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требований о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений. Выдача представления по устранению иных выявленных нарушений (в том числе тарифного законодательства) не относится к полномочиям Управления.

В соответствии с частью 1 статьи 78 БК РФ юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам производителям товаров, работ, услуг предоставляются субсидии на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров. Согласно части 2 статьи 78 БК РФ указанные субсидии предоставляются из бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов - в случаях и порядке, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации или актами уполномоченных им органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

При этом, данная часть статьи 78 БК РФ не содержит никаких указаний на то, что на территории субъекта должен быть принят именно закон, позволяющий субъекту предоставлять субсидии на компенсацию межтарифной разницы. Указано только на то, что субсидии должны быть предусмотрены законами субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации.

Законами Мурманской области от 22.12.2017 № 2218-01-ЗМО «Об областном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов» и от 25.12.2018 № 2334-01-ЗМО на компенсацию межтарифной разницы теплоснабжающим организациям предусматривались соответствующие суммы.

Таким образом, апелляционный суд приходит к выводу о том, что требования части 2 статьи 78 БК РФ соблюдены в полном объеме и тарифы на тепловую энергию для категории «прочие» потребители были установлены на территории Мурманской области с соблюдением всех требований федеральных и региональных нормативных правовых актов. Следовательно, расчёт субсидий, предоставленных теплоснабжающим организациям с учетом категории «прочие» потребители обоснованный.

Данные обстоятельства также подтверждаются и судебными актами по делу № А42-10885/2020, в рамках которого рассматривалось заявление Комитета по тарифному регулированию Мурманской области о признании незаконным представления УФК НО и рамках которого был подробно рассмотрен вопрос о законности установления тарифов на тепловую энергию для категории «прочие» потребители на уровне ниже экономически обоснованных тарифов без принятия соответствующего закона Мурманской области.

При этом в соответствии в соответствии со статьей 69 АПК РФобстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом арбитражного суда по ранее рассмотренному делу, не доказываются вновь при рассмотрении арбитражным судом другого дела, в котором участвуют те же лица. В данном случае обстоятельства, установленные арбитражными судами первой, апелляционной и кассационной инстанции по делу № А 42-10885/2020 в части законности установления тарифов на тепловую энергию для категории «прочие» потребители на уровне ниже экономически обоснованных имеет преюдициальный характер и, соответственно, субсидирование теплоснабжающих организаций является законным и обоснованным.

Также суд отмечает, что согласно Акта проверки и Представления УФК НО в адрес Министерства ЖКХ, цель выездной проверки звучит следующим образом «проверка исполнения Мурманской областью обязательств по Соглашению от 12.07.2019 № 01-01- 06/06-145 о предоставлении бюджету Мурманской области дополнительной финансовой помощи из федерального бюджета в виде дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации в сумме 3 054,0 млн. руб. (в том числе целевое использование средств), обоснованности объема потребности, необходимой для компенсации выпадающих доходов теплоснабжающих организаций в 2018-2019 годах, а также обоснованности расчета и образования межтарифной разницы при предоставлении субсидий теплоснабжающим организациям на возмещение недополученных доходов в связи с оказанием услуг населению, соответствующей просроченной кредиторской задолженности». Аналогичным образом название проверки звучит и в приказе от 29.11.2019 № 1153 о проведении внеплановой выездной проверки в Министерстве.

Таким образом, УФК НО в соответствии с целью проверки могло осуществлять контроль только в части расчетов межтарифной разницы при предоставлении субсидий теплоснабжающим организациям на возмещение недополученных доходов в связи с оказанием услуг исключительно населению, а не в отношении прочих потребителей.

По этим же причинам, является несостоятельным довод УФК НО о том, что Представление не должно соответствовать Постановлению ПМО № 325-ПП и Постановлению ПМО № 615-ПП. Указанные нормативные правовые акты обязаны были быть учтены УФК НО при подготовке итоговых актов проверочного мероприятия.

На основании вышеизложенного, суд первой инстанции пришел к правомерному и обоснованному выводу о том, что пункты 1, 2, 3, 4, 5 Представления УФК НО не соответствуют действующему законодательству, и нарушают права и законные интересы Министерства ЖКХ, в связи с чем, обоснованно признаны судом незаконными.

Доводы апелляционной жалобы Министерства финансов РФ, апелляционной жалобы и дополнений к апелляционной жалобе УФК НО отклоняются апелляционным судом, как несостоятельные, необоснованные и не опровергающие правомерные выводы суда первой инстанции, изложенные в обжалуемом решении.

Принимая во внимание, что судом правильно установлены обстоятельства дела, в соответствии со статьей 71 АПК РФ исследованы и оценены имеющиеся в деле доказательства, применены нормы материального права, подлежащие применению в данном споре, и нормы процессуального права при рассмотрении дела не нарушены, обжалуемое решение суда является законным и обоснованным и отмене не подлежит.

Руководствуясь статьями 269-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Мурманской области от 03.10.2021 по делу № А42-10884/2020 оставить без изменения, апелляционные жалобы – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

О.В. Фуркало

Судьи

Г.В. Лебедев

Н.И. Протас