Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Архангельской области на решение Арбитражного суда Архангельской области от 11 января 2010 года по делу № А05-18982/2009 (судья Шишова Л.В.),

у с т а н о в и л:

Собрание депутатов муниципального образования «Вельский муниципальный район» (далее - заявитель, Собрание депутатов) обратилось в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Архангельской области (далее - УФАС, антимонопольный орган) о признании недействительным решения от 19.10.2009 №03-05/5151, вынесенного по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства № 03-05/51-09-АМЗ.

Решением Арбитражного суда Архангельской области от 11.01.2010 по делу № А05-18982/2009 требования заявителя удовлетворены. Суд возложил обязанность на антимонопольный орган устранить допущенные нарушения прав и законных интересов Собрания депутатов муниципального образования «Вельский муниципальный район».

УФАС с данным судебным актом не согласилось и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить. В обоснование жалобы указывает, что частью 5.1 статьи 19 Федерального закона от 13.03.2006 № 38-ФЗ «О рекламе» (далее - Закон о рекламе) на представительный орган муниципального образования возлагается обязанность по принятию акта, устанавливающего форму проведения торгов. Отсутствие соответствующего акта исключает саму возможность проведения торгов, что создает для участников рынка наружной рекламы препятствия в размещении рекламных конструкций на объектах муниципальной собственности.

Собрание депутатов в отзыве на апелляционную жалобу считает решение суда законным и обоснованным.

Антимонопольный орган надлежащим образом извещен о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителя в суд не направил, в связи с этим дело рассмотрено в его отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ).

Заслушав объяснения представителя Собрания депутатов, исследовав письменные доказательства, изучив доводы жалобы, апелляционная коллегия не находит оснований для её удовлетворения.

Как следует из материалов дела,на основании приказа Федеральной антимонопольной службы от 16.07.2009 № 445 УФАС проведена проверка органов местного самоуправления, осуществляющих контрольно-разрешительные функции в сфере распространения наружной рекламы на предмет реализации функций, возложенных статьей 19 Закона о рекламе.

Письмом от 31.08.2009 № 01-43/1336 глава муниципального образования «Вельский муниципальный район» ФИО2 сообщил УФАС, что положение о размещении рекламы на территории указанного муниципального образования не разработано, разрешения на размещение наружной рекламы не выдавались, ведется работа по разработке соответствующего акта.

Полагая, что имеет место факт бездействия органа местного самоуправления, антимонопольный орган 09.09.2009 вынес приказ № 179 о возбуждении в отношении Собрания депутатов дела № 03-05/51-09 АМЗ по признакам нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон № 135-ФЗ).

Определением УФАС по Архангельской области от 09.09.2009 № 03-05/3755 дело № 03-05/51-09 АМЗ назначено к рассмотрению.

По результатам рассмотрения данного дела антимонопольный орган вынес решение от 19.10.2009 № 03-05/5151 о нарушении Собранием депутатов части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ, выразившемся в невыполнении представительным органом власти муниципального образования «Вельский муниципальный район» обязанности, предусмотренной частью 5.1 статьи 19 Закона о рекламе, по принятию акта, устанавливающего форму проведения торгов (аукцион или конкурс) при заключении договоров на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на земельном участке, здании или ином недвижимом имуществе, находящемся в муниципальной собственности.

На основании пункта 2 данного решения Собранию депутатов выдано предписание от 19.10.2009 № 03-05/5148 о прекращении нарушения антимонопольного законодательства Российской Федерации, которым постановлено прекратить нарушения части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ, выразившиеся в бездействии, которые могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

В предписании указано, что Собранию депутатов надлежит принять в срок до 31 января 2010 года нормативный правовой акт, устанавливающий форму проведения торгов (аукцион или конкурс) при заключении договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на земельном участке, здании или ином недвижимом имуществе, находящемся в муниципальной собственности, а также Правила размещения наружной рекламы на территории муниципального образования «Вельский муниципальный район».

Заявитель, полагая, что решение УФАС по Архангельской области от 19.10.2009 № 03-05/5151 является незаконным, нарушает его права и законные интересы, обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суд первой инстанции обоснованно удовлетворил заявленные требования.

В силу части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 1 Закона № 135-ФЗ данный Закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе по недопущению, ограничению, устранению конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

Согласно части 2 названной статьи целями данного Закона являются, в том числе, обеспечение свободы экономической деятельности в Российской Федерации и защита конкуренции.

Одним из обязательных условий отнесения соответствующих отношений к подлежащим регулированию Законом № 135-ФЗ является влияние этих отношений на конкуренцию, определение которой дано в пункте 7 статьи 4 Закона № 135-ФЗ: «соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке».

Частью 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ определено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Согласно части 5.1 статьи 19 Закона о рекламе заключение договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на земельном участке, здании или ином недвижимом имуществе, находящемся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основе торгов (в форме аукциона или конкурса), проводимых органами государственной власти, органами местного самоуправления или уполномоченными ими организациями в соответствии с законодательством Российской Федерации. Форма проведения торгов (аукцион или конкурс) устанавливается органами государственной власти или представительными органами муниципальных образований.

Апелляционная коллегия поддерживает вывод суда первой инстанции о том, что правовая конструкция части 5.1 статьи 19 Закона о рекламе не возлагает на указанные в ней органы власти обязанность по принятию акта, устанавливающего форму проведения торгов (аукцион или конкурс) при заключении договоров на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на земельном участке, здании или ином недвижимом имуществе, находящемся в муниципальной собственности.

Указанной нормой определен лишь орган, в чьей компетенции находиться решение вопроса о форме торгов (аукцион или конкурс).

Кроме того, квалификация деяния заявителя как препятствие в размещении рекламных конструкций на объектах муниципальной собственности с точки зрения антимонопольного законодательства допустима в случае установления антимонопольным органом границ исследуемого товарного рынка, состава его участников, а также преимуществ, получаемых отдельным хозяйствующим субъектом в результате бездействия органа власти перед иными участниками товарного рынка, чего в данном случае УФАС сделано не было.

С учетом изложенного суд первой инстанции верно установил, что вывод УФАС по Архангельской области о нарушении Собранием депутатов требований части 5.1 статьи 19 Закона № 38-ФЗ является ошибочным.

Суд обоснованно также отразил в своем решении следующее.

К вопросам местного значения муниципального района, определенным в статье 15 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-ФЗ), отнесено владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального района.

В соответствии с пунктом 1 статьи 34 Закона № 131-ФЗ структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. При этом в силу пункта 2 указанной статьи наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.

Из анализа положений главы 7 Закона № 131-ФЗ следует, что правотворческий процесс представляет собой урегулированный нормативными правовыми актами порядок осуществления правотворческой деятельности, включающий внесение в правотворческий орган (вынесение на референдум), рассмотрение, принятие, подписание, опубликование и вступление в силу нормативных правовых актов. Правотворческая деятельность осуществляется в особой процессуальной форме, которая представляет собой упорядоченную систему стадий деятельности:

1) разработка проектов муниципальных правовых актов и внесение их в соответствующий орган местного самоуправления;

2) обсуждение и принятие муниципальных правовых актов;

3) опубликование (обнародование) и вступление в силу муниципальных правовых актов;

4) контроль за исполнением и отмена муниципальных правовых актов или приостановление их действия

В соответствии с частью 3 статьи 43 данного Закона представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, решение об удалении главы муниципального образования в отставку, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования. Решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, если иное не установлено настоящим Федеральным законом.

Согласно статье 46 Закона № 131-ФЗ проекты муниципальных правовых актов могут вноситься депутатами представительного органа муниципального образования, главой муниципального образования, иными выборными органами местного самоуправления, главой местной администрации, органами территориального общественного самоуправления, инициативными группами граждан, а также иными субъектами правотворческой инициативы, установленными уставом муниципального образования.

Порядок внесения проектов муниципальных правовых актов, перечень и форма прилагаемых к ним документов устанавливаются нормативным правовым актом органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, на рассмотрение которых вносятся указанные проекты.

В пункте 1 статьи 20 устава муниципального образования «Вельский муниципальный район», утвержденного решением XI сессии Собрания депутатов муниципального образования «Вельский муниципальный район» от 29.12.2005 №163 (с изменениями от 10.12.2008 №37, от 18.02.2009 № 87), определено, что проекты муниципальных правовых актов могут вноситься депутатами Собрания депутатов Вельского муниципального района, главой Вельского муниципального района, председателем Собрания депутатов Вельского муниципального района, органами территориального общественного самоуправления, находящимися на территории Вельского муниципального района, инициативными группами граждан численностью не менее 0,2 процента от числа жителей Вельского муниципального района, обладающих избирательным правом, а также представительными органами городских и сельских поселений, входящих в состав Вельского муниципального района.

Таким образом, правом правотворческой инициативы на территории муниципального образования «Вельский муниципальный район» по вопросам местного значения обладают следующие субъекты: депутаты Собрания Депутатов Вельского муниципального района, глава Вельского муниципального района, председатель Собрания депутатов Вельского муниципального района, органы территориального общественного самоуправления, инициативные группы граждан, а также представительные органы городских и сельских поселений.

Сам по себе представительный орган муниципального образования правом правотворческой инициативы не обладает.

На основании части 2 статьи 46 Закона № 131-ФЗ и пункта 4 статьи 20 устава муниципального образования «Вельский муниципальный район» решением XIV сессии Собрания депутатов муниципального образования «Вельский муниципальный район» от 09.09.2009 №166 утверждено Положение «О порядке разработки, принятия и вступления в силу муниципальных правовых актов Собрания депутатов муниципального образования «Вельский муниципальный район».

В соответствии со статьей 2 указанного положения нормотворческая работа состоит из следующих этапов: 1) разработка концепции проекта муниципального правового акта; 2) подготовка текста проекта муниципального правого акта; 3) подготовка пояснительной записки, финансово-экономического обоснования проекта муниципального правового акта; 4) проведение согласительных процедур по тексту проекта муниципального правового акта; 5) получение редакционного заключения отдела по работе с депутатами; 6) получение предложений и замечаний депутатских комиссий и депутатов Собрания депутатов; 7) доработка, внесение изменений и дополнений в текст проекта муниципального правового акта.

Решения представительного органа местного самоуправления принимаются в коллегиальном порядке.

Согласно пункту 5 статьи 20 устава нормативный правовой акт, принятый Собранием депутатов, направляется главе Вельского муниципального района для подписания и в случаях, установленных настоящим уставом, обнародования.

При этом глава Вельского муниципального района обладает правом отклонить нормативный правовой акт, принятый Собранием депутатов (пункт 6 статьи 20 устава).

Таким образом, установленный законодательством механизм законотворчества не позволяет возложение на представительный орган муниципального образования обязанности принять конкретный нормативный правой акт в случае устранения пробела в правовом регулировании.

На основании изложенного суд первой инстанции обоснованно признал решение УФАС от 19.10.2009 № 03-05/5151 недействительным.

Доводы, приведенные обществом в апелляционной жалобе, были предметом исследования суда первой инстанции. Им в соответствии со статьей 71 АПК РФ дана надлежащая оценка.

Решение принято с учетом доказательств, исследованных в ходе судебного разбирательства. Имеющие значение для дела обстоятельства выяснены полно и доказаны в судебном заседании.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

п о с т а н о в и л :

решение Арбитражного суда Архангельской области от 11 января 2010 года по делу № А05-18982/2009 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Архангельской области – без удовлетворения.

Председательствующий

Н.В. Мурахина

Судьи

А.Г. Кудин

Н.Н. Осокина