Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации города Твери на решение Арбитражного суда Тверской области от 22 июня 2010 года по делу № А66-2148/2010 (судья Пугачев А.А.),

у с т а н о в и л :

Тверское городское муниципальное учреждение по вопросам организации похоронного дела «Радуница» (далее – учреждение) обратилось в Арбитражный суд Тверской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Тверской области(далее – УФАС, управление) о признании недействительными решения и предписания от 20.01.2010 по делу № 04-6/37-2009.

Администрация г. Твери (далее – администрация) также обратилась в Арбитражный суд Тверской области с заявлением к управлению о признании недействительными решения и предписания от 20.01.2010 по делу № 04-6/37-2009.

Определением от 19.05.2010 для дальнейшего рассмотрения в рамках настоящего дела (№ А66-2148/2010) объединены дела № А66-3211/2010 и № А66-2148/2010, судом первой инстанции изменено процессуальное положение администрации, дело разрешено с её участием в качестве соистца.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью «Реквием» (далее – ООО «Реквием»), муниципальное унитарное предприятие «Тверьритуалсервис» (далее – МУП «Тверьритуалсервис»).

Решением Арбитражного суда Тверской области от 22.06.2010 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Администрация не согласилась с судебным актом и обратилась с апелляционной жалобой, в которой просит решение Арбитражного суда Тверской области от 22.06.2010 отменить. Считает, что вынесенные управлением решение и предписание не соответствуют действующему законодательству и нарушают права администрации как органа местного самоуправления при осуществлении своих полномочий по организации ритуальных услуг и содержанию мест захоронения.

УФАС и ООО «Реквием» в отзывах на апелляционную жалобу с изложенными в ней доводами не согласились.

Учреждение и МУП «Тверьритуалсервис» отзывы на апелляционную жалобу не представили.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, представителей в суд не направили. В связи с этим дело рассмотрено без их участия в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Исследовав письменные доказательства, проверив законность и обоснованность решения, апелляционная коллегия не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Как усматривается из материалов дела, УФАС рассмотрено заявление ООО «Реквием» о создании необоснованных препятствий в осуществлении деятельности по погребению в связи с принятием администрацией постановления от 06.10.2009 № 2795 «О проведении конкурса на право заключения договора по подготовке могил для погребения на муниципальных местах погребения г. Твери» (далее - постановление от 06.10.2009 № 2795) и невозможностью осуществлять деятельность по копке могил.

По результатам рассмотрения дела управлением вынесено решение от 20.01.2010 по делу № 04-6/37-2009, в соответствии с которым пункты 2.1, 2.2, 2.3 постановления администрации от 06.10.2009 № 2795, устанавливающие конкурсный принцип выбора единственной организации, получающей право осуществлять работы по подготовке могил для погребения как составной части рынка оказания услуг по погребению, признаны нарушающими часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон № 135-ФЗ) (пункт 1); действия учреждения по исполнению пункта 2.4 постановления от 06.10.2009 № 2795 признаны нарушающими часть 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ (пункт 2); действия администрации и учреждения по принятию и исполнению (соответственно) постановления от 06.10.2009 № 2795 признаны согласованными и нарушающими статью 16 Закона № 135-ФЗ (пункт 3).

На основании этого решения УФАС выдано предписание о прекращении нарушений названных норм.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, оспариваемые действия (бездействие) могут быть признаны незаконными только при одновременном нарушении законных прав и охраняемых законом интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности и несоответствии их закону или иному нормативному правовому акту.

Из материалов дела видно, что в соответствии с постановлением от 06.10.2009 № 2795 администрация считает необходимым проведение конкурса на право заключения договора по подготовке могил для погребения на муниципальных местах погребения города Твери (пункт 1); учреждению постановлено создать комиссию для проведения конкурса на право заключения договора по подготовке могил для погребения на муниципальных местах погребения города Твери (пункт 2.1); подготовить необходимую документацию (пункт 2.2); организовать и провести конкурс на право заключения договора по подготовке могил для погребения на муниципальных местах погребения города Твери (пункт 2.3); решить вопрос о заключении договора по подготовке могил для погребения на муниципальных местах погребения города Твери до оглашения результатов конкурса, указанного в пункте 1 этого постановления (пункт 2.4).

Федеральным законом от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон о местном самоуправлении) вопросы организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения отнесены к вопросам местного значения муниципального образования.

При этом названные вопросы органами местного самоуправления должны решаться с соблюдением требований законодательства, регулирующего организацию похоронного дела.

В силу статьи 5 Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (далее – Закон о погребении) действия по достойному отношению к телу умершего должны осуществляться в полном соответствии с волеизъявлением умершего, если не возникли обстоятельства, при которых исполнение волеизъявления умершего невозможно, либо иное не установлено законодательством Российской Федерации.

В случае отсутствия волеизъявления умершего право на разрешение совершения действий в отношении тела умершего имеют супруг, родственники либо законные представители умершего, а при отсутствии таковых иные лица, взявшие на себя обязанность осуществить погребение умершего.

На основании статьи 25 Закона о погребении организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение и оказание услуг по погребению возложено на специализированные службы по вопросам похоронного дела, создаваемые органами местного самоуправления.

При этом следует иметь в виду положения статьи 49 Гражданского кодекса Российской Федерации, устанавливающей право коммерческих организаций, за исключением унитарных предприятий и иных видов организаций, предусмотренных законом, иметь гражданские права и нести гражданские обязанности, необходимые для осуществления любых видов деятельности, не запрещенных законом.

Таким образом, из системного анализа приведенных норм следует, что, устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, законодательство не исключает возможность выполнения данной деятельности другими коммерческими организациями. Кроме того, лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, предоставлено право выбора организации, осуществляющей услуги по погребению, что следует из статей 9, 10 Закона о погребении.

Постановлением администрации от 28.05.2009 № 1466 учреждение определено уполномоченной организацией, осуществляющей контрольно-распорядительные функции по вопросам организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения в г. Твери.

В соответствии с уставом учреждения оно является юридическим лицом и создано с целью реализации Закона о похоронном деле на территории г. Твери, а также для обеспечения и координации работы организаций всех форм собственности, расположенных на территории города и занимающихся похоронным делом.

Таким образом, администрация наделила учреждение функциями органа местного самоуправления, передав полномочия по организации похоронного дела и погребению, что Законом о погребении не предусмотрено.

Апелляционной коллегией отклоняется ссылка подателя жалобы на то, что постановление от 06.10.2009 № 2795 не содержит поручение учреждению создать комиссию для проведения конкурса на право заключения договора по подготовке могил для погребения.

На основании статьи 59 устава г. Твери, принятого решением Тверской городской думы от 23.06.2005 № 68, в систему муниципальных правовых актов г. Твери входят, в том числе постановления и распоряжения главы города Твери, принятые в пределах его полномочий, установленных федеральным законом, уставом, решениями Тверской городской думы.

Согласно статье 7 Закона о местном самоуправлении муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. За неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Пунктом 3 постановления от 06.10.2009 № 2795 на заместителя главы администрации возложен контроль за его исполнением.

При таких обстоятельствах апелляционная коллегия считает, что учреждение обязано выполнить действия, перечень которых установлен администрацией указанным постановлением.

Не принимается довод подателя жалобы о том, что из постановления от 06.10.2009 № 2795 не следует вывод о том, что выбор организации, осуществляющей работы по погребению на муниципальных кладбищах, предусматривался на конкурсной основе.

Статьями 447, 448 Гражданского кодекса Российской Федерации устанавливаются возможность заключения договора по итогам конкурса только с одним лицом, предложившим лучшие условия.

Однако обязанность заключать договор, предметом которого является заключение договора по подготовке могил для погребения на муниципальных местах погребения, ни Гражданским кодексом Российской Федерации, ни Законом о погребении не предусмотрены.

Согласно информации, представленной администрацией и учреждением (т. 1, л. 55-56), подготовка могил для погребения включает в себя: разметку границ могилы на отведенном для погребения участке, копку могилы установленного размера на отведенном под захоронение месте, осуществляемую вручную или с использованием механических средств, зачистку могилы, осуществляемую вручную.

Копка могил является составной частью погребения и одной из составляющих гарантированного перечня услуг по погребению, установленного статьей 9 Закона о погребении. При этом данную услугу вправе оказывать любое лицо, взявшее на себя обязанность осуществить погребение умершего.

Таким образом, апелляционная коллегия считает правильным вывод управления о том, что постановление № 2795 устанавливает конкурсный принцип выбора единственной организации, имеющей право осуществлять работы по подготовке могил для погребения, и ограничивает возможность выбора хозяйствующих субъектов, оказывающих такие услуги, а следовательно, в целом услуги по погребению.

При этом ссылка администрации на то, что судом сделан вывод о том, что МУП «Тверьритуалсервис» заранее будет выбран еще не назначенной конкурсной комиссией победителем торгов, необоснован, так как решение суда от 22.06.2010 такого вывода не содержит.

Пунктом 2.4 постановления № 2795 учреждению предписано до оглашения результатов конкурса решить вопрос о заключении договора по подготовке могил.

Данный пункт постановления исполнен учреждением путем заключения договора от 12.01.2009 № 1/67-2009, дающего право выполнять работы по подготовке могил для погребения, только с одним из участников рынка оказания услуг по погребению – МУП «Тверьритуалсервис».

При этом апелляционная коллегия отмечает, что учреждением не определены единые условия заключения договора, дающего право выполнять работы по подготовке могил для погребения, постановление № 2795 не опубликовано в средствах массовой информации, в связи с чем его положения не были доступны для ознакомления всеми участниками рынка оказания услуг по погребению.

Факт того, что учреждение отказывало хозяйствующим субъектам в доступе к выполнению работ по захоронению и перезахоронению на городских кладбищах подтверждается материалами дела.

В частности, ООО «Реквием» как участник рынка оказания услуг по погребению, имеющий необходимые трудовые и технические ресурсы, а также заказы на оказание услуг по погребению, обращалось в учреждение с заявлениями о заключении договора на осуществление работ по подготовке и копке могил аналогичного договору, заключенному с МУП «Тверьритуалсервис» (т. 1, л. 108-109).

На момент рассмотрения дела управлением и вынесения судом первой инстанции решения такой договор с ООО «Реквием» не заключен, не смотря на то, что ООО «Реквием» вновь 30.12.2009 обратилось в учреждение с соответствующим заявлением (т. 1, л. 110).

Ссылка подателя жалобы на то, что договор с ООО «Реквием» не заключен в связи с отсутствием необходимых документов, является несостоятельным, поскольку противоречит материалам дела.

При этом при обращении ООО «Реквием» в учреждение о выделении мест под захоронения ему выдавались пропуска на проезд катафального средства на кладбище, дающие право только на проезд похоронной процессии на территорию муниципальных мест погребения (т. 1, л. 61-63, 117-150; т. 3, л. 1-76).

С учетом изложенного апелляционная коллегия, исследовав и оценив в соответствии со статьей 71 АПК РФ представленные лицами, участвующими в деле, доказательства, считает, что постановление от 06.10.2009 № 2795, установив конкурсный принцип выбора единственной организации, имеющей право осуществления работ по подготовке могил для погребения, создало необоснованное препятствие хозяйствующим субъектам на рынке оказания услуг по погребению и ритуальных услуг, что является нарушением пункта 2 статьи 9 и пункта 2 статьи 25 Закона о погребении.

В силу части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами (пункт 2).

В соответствии со статьей 16 названного Закона запрещается осуществление органами местного самоуправления и хозяйствующими субъектами согласованных действий, если такое осуществление согласованных действий приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.

При таких обстоятельствах управление обоснованно указало, что постановление № 2795 в части установления конкурсного принципа выбора единственной организации, получающей право осуществлять работы по подготовке могил для погребения как составной части рынка оказания услуг по погребению (пункты 2.1, 2.2, 2.3) нарушает часть 1 статьи 15 названного Закона.

Действия учреждения по исполнению пункта 2.4 постановления № 2795 создают необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами на рынке оказания услуг по погребению и ритуальных услуг, ограничивают выбор хозяйствующих субъектов, оказывающих услуги по копке могил как составной части рынка оказания услуг по погребению, что может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и является нарушением статьи 15 Закона № 135-ФЗ.

При этом действия администрации и учреждения по принятию и исполнению (соответственно) постановления № 2795 являются согласованными, влекущими заключение договора по подготовке могил для погребения на муниципальных местах погребения г. Твери с единственной организацией, следствием чего является устранение конкуренции на рынке оказания услуг по погребения и ритуальных услуг.

С учетом изложенного дело рассмотрено судом полно и всесторонне, нормы процессуального права не нарушены, выводы суда о применении норм права соответствуют установленным по делу обстоятельствам и имеющимся доказательствам. Правовых оснований для отмены или изменения принятого по данному делу решения суда не имеется.

Поскольку в удовлетворении жалобы администрации отказано, она в соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации освобождено от уплаты госпошлины в качестве истца и ответчика, госпошлина взысканию не подлежит.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

п о с т а н о в и л:

решение Арбитражного суда Тверской области от 22 июня 2010 года по делу № А66-2148/2010 оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации города Твери- без удовлетворения.

Председательствующий Н.С. Чельцова

Судьи А.Г. Кудин

Н.Н. Осокина