Постановление № 14АП-8076/2022 от 11.10.2022 Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда

Резолютивная часть постановления объявлена октября 2022 года .

В полном объёме постановление изготовлено октября 2022 года .

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Алимовой Е.А., судей Болдыревой Е.Н. и Мурахиной Н.В.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Парфеновой А.С.,

при участии от Министерства труда и социальной защиты населения Новгородской области Захаровой Н.Е. по доверенности от 01.07.2022 № 9,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Министерства труда и социальной защиты населения Новгородской области на решение Арбитражного суда Новгородскойобласти от 03 августа 2022 года по делу № А44-2816/2022 ,

у с т а н о в и л:

Министерство труда и социальной защиты населения Новгородской области (ОГРН 1025300793539, ИНН 5321028800; адрес: 173001,                      Великий Новгород, улица Великая, дом 8; далее – министерство) обратилось в Арбитражный суд Новгородской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Новгородской области                         (ОГРН 1025300795552, ИНН 5321047553; адрес: 173002, Великий Новгород, бульвар Воскресенский, дом 3; далее – управление) о признании незаконным решения от 11.01.2022 по делу № 053/01/17-869/2021 о нарушении антимонопольного законодательства.

Решением Арбитражного суда Новгородскойобласти от 03 августа                  2022 года по делу № А44-2816/2022 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Министерство с судебным актом не согласилось и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить. В обоснование жалобы указывает на то, что при проведении проверки управление вышло за пределы предоставленных норами Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции»  (далее – Закон № 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции) полномочий, предмет проверки не относится к сфере действия статьи 17 упомянутого Закона. Не согласилось с выводами суда об отсутствии уважительных причин пропуска срока на обжалование.

В судебном заседании представитель министерства жалобу поддержал.

УФАСв отзыве с доводами жалобы не согласилось, просило решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения, в поступившем ходатайстве – рассмотреть дело без участия представителя.

Управление надлежащим образом извещено о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направило, в связи с этим дело рассмотрено в его отсутствие в соответствии                                           со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ).

Заслушав объяснения представителя министерства, исследовав материалы дела, изучив доводы жалобы, проверив законность и обоснованность решения, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Как следует из материалов дела, 08.10.2021 на портале опубликовано объявление, согласно которому в соответствии с Порядком предоставления в 2018-2025 годах субсидий из областного бюджета негосударственным некоммерческим организациям социального обслуживания, предоставляющим социальные услуги, утвержденным постановлением Правительства Новгородской области от 27.04.2018 № 174 (далее — Порядок, Порядок № 174), министерство объявило о начале проведения конкурса для получения субсидий из областного бюджета негосударственным некоммерческим организациям социального, обслуживания, предоставляющим социальные услуги в целях финансового обеспечение затрат, связанных с предоставлением социальных услуг поставщиками, социальных услуг (далее – объявление).

  Объявление 08.10.2021 опубликовано на официальном сайте министерства в информационно-телекоммуникационной сети Интернет http://social.novreg.ru с определением срока подачи заявок и документов 15.10.2021 с 08 час 30 мин до 17 час 00 мин.

Срок, в течение которого должны предоставляться социальные  услуги, указан с 01.11.2021 до 31.12.2021.

Поскольку единственным участником, подавшим заявку, явилась                     АНО СОН «ЦСП СОФИЯ», приказом министерства от 27.10.2021 № 759 последней в 2021 году предоставлена субсидия в рамках государственной программы Новгородской области «Социальная поддержка граждан в Новгородской области на 2019 – 2025 годы», утвержденной постановлением Правительства Новгородской области от 26.06.2019 № 240, в целях финансового обеспечения затрат, связанных с предоставлением социальных услуг в полустационарной форме социального обслуживания, путем передачи денежных средств в размере 777 600 руб.

В дальнейшем  министерством и АНО СОН «ЦСП СОФИЯ» заключено соглашение о предоставлении из бюджета Новгородской области субсидии некоммерческой организации, не являющейся государственным (муниципальным) учреждением, от 28.10.2021 № 40-2021-02158.

  В ходе осуществления полномочий по контролю за соблюдением требований антимонопольного законодательства управлением выявлены признаки нарушения министерством части 2 статьи 17 Закона № 135-ФЗ, в связи с этим определением от 17.11.2021 в отношении министерства возбуждено дело о нарушении антимонопольного законодательства                                 № 053/01/17-869/2021.

В порядке статьи 48.1 Закона о защите конкуренции по данному делу УФАС  03.12.2021 составило заключение об обстоятельствах дела                                           № 053/01/17-869/2021, сделав вывод о квалификации действий министерства как нарушение пункта 2 части 1, части 2 статьи 17 Закона № 135-ФЗ.

По итогам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства управление приняло  решение от 11.01.2022 по делу                                    № 053/01/17-869/2021, которым министерство признано нарушившим пункт 2 части 1, часть 2 статьи 17 Закона № 135-ФЗ (пункт 1), решено  предписание не выдавать в связи с окончанием предоставления получателем субсидии социальных услуг в 2021 году.

Министерство 07.04.2022 направило жалобу на решение управление в ФАС России.

Письмом от 11.05.2022 ФАС России, руководствуясь частью 6                          статьи 23 Закона № 135-ФЗ, отказала министерству в принятии жалобы  в  связи с пропуском срока обжалования (том 1, листы 43-44).

 Министерство, полагая решение управления незаконным,  нарушающим его права, обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением. 

Отказывая в удовлетворении требований, суд первой инстанции установил, что предписание выдано в пределах предоставленных полномочий, соответствует требованиям Закона № 135-ФЗ, срок на обращение в суд пропущен, уважительных причин для его восстановления по ходатайству министерства не имеется.

Апелляционная коллегия не находит оснований для отмены решения суда по следующим основаниям.

По смыслу статей 198 и 201 АПК РФ условиями признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений, действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц являются несоответствие оспариваемого акта, решения, действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и одновременно с этим нарушение названным актом, решением, действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Основанием для признания незаконными действий (бездействия), ненормативного правового акта органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц является наличие одновременно двух условий: их несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (статьи 198, 200 и 201 АПК РФ, пункт 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»).

В силу части 1 статьи 65 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

Отклоняя довод  министерства о вынесении управлением оспариваемого решения за пределами предоставленных ему  Законом № 135-ФЗ полномочий, поскольку предмет проверки с учетом разъяснений, изложенных в  постановлении Пленума Верховного суда Российской Федерации от 04.03.2021 № 2 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства» (далее – Постановление № 2), не относится к сфере действия статьи 17 Закона № 135-ФЗ, суд первой инстанции обоснованно учел следующее.

В силу пункта 2 части 1 статьи 1 Закона № 135-ФЗ данный Закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

Согласно статье 6 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 44-ФЗ, Закон о контрактной системе) контрактная система в сфере закупок основывается на принципах открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок.

Содержание принципа обеспечения конкуренции раскрыто в                           статье 8 Закона № 44-ФЗ, согласно которой контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем) (часть 1).

   Конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям настоящего Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок (часть 2).

На основании статьи 22 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган

1) обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами, в том числе в сфере использования земли, недр, водных объектов и других природных ресурсов;

2) выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения;

3) предупреждает монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию, другие нарушения антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами;

4) осуществляет государственный контроль за экономической концентрацией, в том числе в сфере использования земли, недр, водных объектов и других природных ресурсов, а также при проведении торгов в случаях, предусмотренных федеральными законами.

В силу статьи 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган и его территориальные органы возбуждают и рассматривают дела о нарушениях антимонопольного законодательства.

Таким образом, как указал суд первой инстанции, Закон о защите конкуренции наделяет антимонопольный орган контрольными функциями с целью соблюдения антимонопольного законодательства. При этом функции и полномочия антимонопольного органа направлены исключительно на защиту конкуренции.

Согласно части 1 статьи 17 Закона № 135-ФЗ при проведении торгов, запроса котировок цен на товары, запроса предложений запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе:

1) координация организаторами торгов, запроса котировок, запроса предложений или заказчиками деятельности их участников, а также заключение соглашений между организаторами торгов и (или) заказчиками с участниками этих торгов, если такие соглашения имеют своей целью либо приводят или могут привести к ограничению конкуренции и (или) созданию преимущественных условий для каких-либо участников, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации;

2) создание участнику торгов, запроса котировок, запроса предложений или нескольким участникам торгов, запроса котировок, запроса предложений преимущественных условий участия в торгах, запросе котировок, запросе предложений, в том числе путем доступа к информации, если иное не установлено федеральным законом;

3) нарушение порядка определения победителя или победителей торгов, запроса котировок, запроса предложений;

4) участие организаторов торгов, запроса котировок, запроса предложений или заказчиков и (или) работников организаторов или работников заказчиков в торгах, запросе котировок, запросе предложений.

В силу части 2 той же статьи наряду с установленными частью 1 настоящей статьи запретами при проведении торгов, запроса котировок, запроса предложений, если организаторами торгов, запроса котировок, запроса предложений или заказчиками являются федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, государственные внебюджетные фонды, а также при проведении торгов, запроса котировок, запроса предложений в случае закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд запрещается не предусмотренное федеральными законами или иными нормативными правовыми актами ограничение доступа к участию в торгах, запросе котировок, запросе предложений.

Для квалификации действий субъектов как антимонопольного нарушения в соответствии со статьей 17 Закона о защите конкуренции следует учитывать, что под ограничением доступа к участию в торгах понимаются всякие влияющие на конкуренцию действия, как связанные с ограничением круга лиц, допускаемых к участию в размещении заказа на торгах, имеющие характер прямых ограничений, так и напрямую не связанные с ограничением круга лиц, допускаемых к участию в размещении заказа, однако косвенно влияющие на определение состава участников размещения заказа (косвенные ограничения).

Для квалификации действий (бездействия) по организации и проведению конкурентных процедур как нарушающих требования антимонопольного законодательства необходимы установление и оценка последствий тех или иных нарушений специального законодательства, регламентирующего порядок проведения торгов и Закона о защите конкуренции с точки зрения их фактического либо возможного влияния на конкурентную среду.

Предоставление субсидий (кроме субсидий на осуществление капитальных вложений в объекты капитального строительства государственной (муниципальной) собственности или приобретение объектов недвижимого имущества в государственную (муниципальную) собственность) некоммерческим организациям, не являющимся казенными учреждениями, предусмотрено статьей 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации             (далее – БК РФ).

Порядок определения объема и условия предоставления субсидий устанавливаются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией или уполномоченными ими органами государственной власти (государственными органами), органами местного самоуправления.

Общие требования к нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий, в том числе грантов в форме субсидий, юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг в соответствии с пунктами 3 и 7 статьи 78, пунктами 2 и 4 статьи 78.1 БК РФ утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 18.09.2020 № 1492 (далее – Общие требования).

Согласно пункту 2 Общих требований правовые акты содержат следующие положения:

а) общие положения о предоставлении субсидий;

б) порядок проведения отбора получателей субсидий для предоставления субсидий (в случае, если субсидия предоставляется по результатам отбора);

в) условия и порядок предоставления субсидий;

г) требования к отчетности;

д) требования об осуществлении контроля (мониторинга) за соблюдением условий и порядка предоставления субсидий и ответственности за их нарушение.

Таким образом, субъекты Российской Федерации самостоятельно утверждают порядок проведения конкурсов на предоставление субсидий, в том числе негосударственным некоммерческим организациям социального обслуживания, предоставляющим социальные услуги, учитывая требования, предусмотренные постановлением.

Ссылка управления в оспариваемом решении на статью 78 БК РФ, а не статью 78.1 БК РФ не признана судом первой инстанции как основание для признания решения незаконным, поскольку Общие требования при предоставлении субсидий по указанным нормам являются едиными.

В соответствии со статьей 78.1 БК РФ, государственной программой Новгородской области «Социальная поддержка граждан в Новгородской области на 2019-2025 годы» утвержден Порядок № 174.

В силу пункта 1.1 Порядка № 174 предоставления субсидий настоящий Порядок регламентирует предоставление в 2018-2025 годах субсидий из областного бюджета негосударственным некоммерческим организациям социального обслуживания,    предоставляющим    социальные    услуги,    за    исключением некоммерческих организаций – исполнителей общественно полезных услуг (далее субсидия).

Таким образом, Порядок является нормативным правовым актом, который должен соответствовать Общим требованиям в силу положений                   статьи 78.1 БК РФ.

Согласно пункту 1.3 Порядка субсидии предоставляются по итогам конкурса на право получения в текущем финансовом году субсидии из областного бюджета, проведенного в порядке, предусмотренном настоящим Порядком.

Как разъяснено в пункт 37 Постановления № 37, по смыслу взаимосвязанных положений части 1 статьи 1, частей 1 и 4 статьи 17, части 5 статьи 18 Закона о защите конкуренции антимонопольный контроль допускается в отношении процедур, обязательность проведения которых прямо предусмотрена законом и введена в целях предупреждения и пресечения монополистической деятельности, формирования конкурентного товарного рынка, создания условий его эффективного функционирования (далее - обязательные процедуры), например конкурентных процедур определения поставщика в соответствии со статьей 24 Закона о контрактной системе.

Иные торги, проведенные с нарушением положений, установленных законом, к сфере антимонопольного контроля по правилам статьи 17 Закона не относятся, что не исключает предъявление заинтересованными лицами исков о признании таких торгов и сделок, заключенных по их результатам, недействительными и о применении последствий недействительности (например, на основании пункта 1 статьи 449 Гражданского кодекса Российской Федерации  (далее – ГК РФ), статей 61.8, 139 Федерального закона от 26.10.2002 № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)»).

Таким образом, как обоснованно указал суд первой инстанции, антимонопольный контроль торгов допускается в отношении процедур, обязательность проведении которых прямо предусмотрена законодательством. При этом обязательность проведения торгов может быть предусмотрена как федеральными законами, так и постановлениями Правительства Российской Федерации, изданными во исполнение федеральных законов и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, конкурсный отбор, предусмотренный Порядком № 174, является обязательным этапом для предоставления субсидии и направлен на создание условий эффективного функционирования рынка социальных услуг посредством выявления наиболее соответствующего целям предоставления субсидии хозяйствующего субъекта, то есть хозяйствующего субъекта, способного наилучшим образом оказать соответствующие услуги.

Учитывая изложенное, суд первой инстанции признал правомерными доводы управления о распространении запретов, предусмотренных                            статьей 17 Закона № 135-ФЗ, в том числе на конкурсы на предоставление субсидий негосударственным некоммерческим организациям социального обслуживания, предоставляющим социальные услуги, в связи с этим пришел к обоснованному выводу о том, что  оспариваемое решение принято управлением в пределах своих полномочий.

Управление в оспариваемом решении в действиях министерства установило нарушение части 2 статьи 17 Закона о защите конкуренции, выразившееся в не предусмотренном федеральными законами или иными нормативными правовыми актами ограничении доступа к участию в торгах.

Согласно пункту 2.1 Порядка (в редакции, действовавшей на момент принятия решения управления) министерство в целях проведения конкурса объявляет о проведении конкурса; организует консультирование участника по вопросам подготовки документов для участия в конкурсе;        для проведения конкурса, определения победителей конкурса приказом министерства формирует конкурсную комиссию; обеспечивает учет и хранение документов, представленных участниками и полученных посредством межведомственного запроса; размещает информацию о результатах конкурса на официальном сайте министерства в информационно-телекоммуникационной сети Интернет  social.novreg.ru (далее портал); заключает с победителем конкурса соглашение о предоставлении субсидии на оказание социальных услуг; осуществляет контроль за целевым использованием субсидий и выполнением условий их предоставления; выполняет иные функции в соответствии с настоящим Порядком.

Информация о проведении конкурса размещается министерством на портале не менее чем за 5 рабочих дней до начала срока приема документов. Объявление о проведении конкурса должно содержать информацию о дате проведения конкурса, сроках приема документов, указанных в                                  пункте 2.2 настоящего Порядка, форме социального обслуживания, видах социальных услуг, количестве человек, которым должны быть предоставлены социальные услуги, сроке, в течение которого должны предоставляться социальные услуги.

Согласно материалам дела объявление 08.10.2021 опубликовано министерством. Согласно объявлению документы предоставляется участниками 15.10.2021 с 8 час 30 мин до 17 час 00 мин в министерстве по адресу: г. Великий Новгороду ул. Великая, д. 8, каб. № 38.

Таким образом, 5 рабочих дней со дня публикации объявления истекали 16.10.2021, а не 15.10.2021.

В связи с этим суд первой инстанции признал обоснованными выводы управления о том, что вышеуказанные действия министерства противоречили Порядку, который обязывает министерство публиковать именно срок предоставления заявок, а не конкретную дату, что предполагает более длительные временные интервалы подачи заявок, чем 1 день. 

Пунктом 4 статьи 447 ГК РФ закреплено, что торги (в том числе электронные) проводятся в форме аукциона, конкурса или в иной форме, предусмотренной законом. Организация и порядок  проведения торгов  установлены статьей 448 ГК РФ.

Таким  образом, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что сроки приема заявок участников конкурса следуют устанавливать с учетом положений статьи 448 ГК РФ и Общих требований, в связи с этим доводы министерства  о неприменении положений ГК РФ к рассматриваемым правоотношениям признал несостоятельными.

В силу пункта 2 статьи 448 ГК РФ, если иное не предусмотрено законом, извещение о проведении торгов должно быть опубликовано организатором не позднее чем за тридцать дней до их проведения. 

Согласно подпункту «б» пункта 4 Общих требованийв целях установления порядка проведения отбора в объявлении о проведении отбора указывается дата начала подачи или окончания приема предложений (заявок) участников отбора, которая не может быть ранее 30-го календарного дня, следующего за днем размещения объявления о проведении отбора.

По смыслу Общих требований срок публикации извещения на конкурс не может составлять менее 30 календарных дней до дня окончания приема заявок, а в рассмотренном случае он составил всего 5 дней, т. е. существенно сокращен.

В рассматриваемом случае в абзаце 10 пункта 2.1 Порядка № 174 предусмотрено, что информация о проведении конкурса размещается министерством на портале не менее чем за 5 рабочих дней до начала срока приема документов. Объявление о проведении конкурса должно содержать информацию о дате проведения конкурса, сроках приема документов, указанных в пункте 2.2 настоящего Порядка, форме социального обслуживания, видах социальных услуг, количестве человек, которым должны быть предоставлены социальные услуги, сроке, в течение которого должны предоставляться социальные услуги.

Вместе с тем из системного толкования и Порядка и Общих требований следует, что соответствующий срок не может быть менее 30 дней.

Таким образом, в силу статьи 13 АПК РФ при рассмотрении настоящего дела судом первой инстанции не приняты во внимание положения Порядка в той части, в какой они противоречат положениям Общих требований. 

При этом суд первой инстанции учел, что Порядок не устанавливал пресекательных сроков публикации объявления и приема заявки не ограничивал возможность министерства соблюсти общие требования. Суд признал, что отсутствие жалоб со стороны других потенциальных участников конкурса не имеет правового значения, поскольку не свидетельствует об отсутствии ограничения конкуренции в данном случае, и отметил, что на момент рассмотрения дела в пункт 2.1 Порядка № 174 внесены изменения, согласно которым дата начала подачи или окончания приема заявок участников не может быть ранее тридцатого календарного дня, следующего за днем размещения объявления о проведении конкурса.

Таким образом, суд первой инстанции согласился с выводами управления о том, что в действиях министерства имеются нарушения  части 2                             статьи 17 Закона о защите конкуренции.

В ходе рассмотрения дела управлением установлено нарушение министерством пункта 2 части 1 статьи 17  Закона № 135-ФЗ.

   В соответствие с пунктом 1.7 Порядка участники имеют право участвовать в конкурсе при условии соответствия их на первое число месяца, в котором подается заявка на предоставление субсидии на финансовое обеспечение затрат, связанных с предоставлением социальных услуг поставщиками социальных услуг (далее заявка), таким требованиям как  наличие у участника помещения, материально-технической базы, сотрудников, необходимых для предоставления социальных услуг в соответствии со стандартами предоставления социальных услуг, утвержденными Правительством Новгородской области; отсутствие у участника неисполненной обязанности по уплате налогов, сборов, страховых взносов, пеней, штрафов, процентов, подлежащих уплате в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.

Согласно материалам дела поданная на конкурсный отбор заявка единственного участника содержала  договор  аренды нежилого помещения от 12.10.2021 № 1, заключенный между участником отбора – АНО СОН «ДСП СОФИЯ» и Областным автономным учреждением социального обслуживания «Боровичский комплексный центр социального обслуживания». Согласно пункту 1.2 договора он заключается сроком на 2 месяца, то есть до 12.12.2021.

 Вместе с тем согласно объявлению социальные услуги должны предоставляться в срок с 01.11.2021 до 31.12.2021.

Документов о наличии в собственности/аренде либо на ином законном праве жилых помещений участником конкурсного отбора не представлено.

 Таким образом, управление посчитало, что заявка участника не подтверждала наличия на первое число месяца, в котором подается заявка у участника помещений, необходимых для предоставления социальных услуг в соответствии со стандартами предоставления социальных услуг, утвержденными постановлением Правительством Новгородской области от 05.12.2014 № 596, а также наличия данных помещений на весь период оказания социальных услуг для надлежащего их оказания.

Однако заявка АНО СОН «ДСП СОФИЯ» министерством не отклонена, в связи с этим, как почитало управление, министерством созданы преимущественные условия участия в конкурсном отборе для данного участника, что является нарушением пункта 2 части 1                                                статьи 17 Закона № 135-ФЗ.

Данные обстоятельства министерством не оспорены.

Кроме того, представленная министерством в управление в составе заявки участника справка № 23999 об исполнении налогоплательщиком обязанности по уплате налогов, сборов, страховых взносов, пеней, штрафов, процентов подписана электронной цифровой подписью 20.10.2021, что, как посчитало управление, исключает наличие данного документа на дату подачи заявки 15.10.2021 в составе заявки.

При таких обстоятельствах выводы управления о наличии в действиях  министерства  нарушения пункта 2 части 1 статьи 17, части 2 статьи 17 Закона № 135-ФЗ суд первой инстанции признал верными, а обжалуемое решение управления – законным и обоснованным.

Кроме того, суд первой инстанции, рассмотрев ходатайство министерства  о восстановлении пропущенного срока на обжалование оспариваемого  решения управления, не нашел оснований для его удовлетворения в силу следующего.

В соответствии с частью 4 статьи 198 АПК РФ заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом.

  Иное установлено частью 1 статьи 52 Закона о защите конкуренции, в соответствии с которой решение и (или) предписание антимонопольного органа могут быть обжалованы в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня принятия решения или выдачи предписания. Дела об обжаловании решения и (или) предписания антимонопольного органа подведомственны арбитражному суду.

Датой принятия решения антимонопольным органом считается дата изготовления его в полном объеме согласно части 2 статьи 49                                     Закона № 135-ФЗ.

В пункте 27 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства» разъяснено, что согласно части 4 статьи 198 АПК РФ во взаимосвязи со статьей 52 Закона о защите конкуренции, заявление о признании недействительным решения или предписания антимонопольного органа может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня принятия такого решения или выдачи предписания. При этом названный срок подачи заявления может быть восстановлен арбитражным судом, если он пропущен по уважительной причине.

В силу части 3 статьи 117 упомянутого Кодекса ходатайство о восстановлении пропущенного процессуального срока подается в арбитражный суд, в котором должно быть совершено процессуальное действие. Одновременно с подачей ходатайства совершаются необходимые процессуальные действия (подается заявление, жалоба, представляются документы и другое), в отношении которых пропущен срок.

Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 18.11.2004 № 367-О указал на то, что установление в законе сроков для обращения в суд с заявлениями о признании ненормативных правовых актов недействительными обусловлено необходимостью обеспечить стабильность и определенность административных и иных публичных правоотношений и не может рассматриваться как нарушающее право на судебную защиту, поскольку несоблюдение установленного срока, в силу соответствующих норм Кодекса, не является основанием для отказа в принятии заявлений по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, - вопрос о причинах пропуска срока решается судом после возбуждения дела, то есть в судебном заседании. Заинтересованные лица вправе ходатайствовать о восстановлении пропущенного срока, и, если пропуск срока был обусловлен уважительными причинами, такого рода ходатайства подлежат удовлетворению судом.

Как указано в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 02.12.2013 № 1908-0, в целях гарантирования правовой определенности и устойчивости сложившихся правоотношений законодатель во всяком случае должен стремиться к тому, чтобы судебно-юрисдикционные механизмы обеспечивали эффективное и своевременное, без неоправданного отлагательства, разрешение вопросов, связанных с предполагаемым нарушением прав и законных интересов, и исключать возникновение ситуаций, при которых такие механизмы могли бы использоваться - в том числе путем возбуждения судебной процедуры спустя чрезмерно длительный после наступления обстоятельств, с которыми заявитель связывает обращение в суд, период - вопреки их основному предназначению, вытекающему из самой сущности правосудия, отвечающего требованиям справедливости, с единственной целью причинения вреда интересам других лиц, что означало бы злоупотребление правом.

Таким образом, пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом по ходатайству лица, участвующего в деле, обратившегося с таким заявлением. Признание причин пропуска срока уважительными является правом суда. При этом под уважительными причинами пропуска срока для обжалования понимаются такие причины, которые объективно препятствовали участнику процесса своевременно обратиться в суд с соответствующим заявлением.

В соответствии с частью 2 статьи 117 и частью 4 статьи 198 АПК РФ пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом, если арбитражный суд признает причины пропуска уважительными.

Нормы упомянутого Кодекса не содержат перечня уважительных причин, при наличии которых суд может восстановить срок, установленный частью 4 статьи 198 АПК РФ. Поэтому право установления наличия этих причин и их оценки по правилам статей 65 и 71 АПК РФ принадлежит суду.

Следовательно, признание тех или иных причин пропуска срока уважительными относится к компетенции суда, рассматривающего вопрос о восстановлении указанного срока, а возможность восстановления процессуального срока ставится законом в зависимость от усмотрения суда и при наличии соответствующего ходатайства со стороны заявителя.

Вместе с тем действующее процессуальное законодательство не допускает произвольного, не ограниченного по времени обращения в арбитражный суд с заявлением о признании ненормативных правовых актов недействительными, действий (бездействия) незаконными.

Согласно правовой позиции Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в пункте 32 постановления Пленума от 25.12.2013                  № 99 «О процессуальных сроках», при решении вопроса о восстановлении пропущенного срока арбитражному суду следует оценивать обоснованность доводов лица, настаивающего на таком восстановлении, в целях предотвращения злоупотреблений при обжаловании судебных актов и учитывать, что необоснованное восстановление пропущенного процессуального срока может привести к нарушению принципа правовой определенности и соответствующих процессуальных гарантий.

При решении вопроса о восстановлении процессуального срока судам следует соблюдать баланс между принципом правовой определенности и правом на справедливое судебное разбирательство, предполагающим вынесение законного и обоснованного судебного решения, с тем, чтобы восстановление пропущенного срока могло иметь место лишь в течение ограниченного разумными пределами периода и при наличии существенных объективных обстоятельств, не позволивших заинтересованному лицу, добивающемуся его восстановления, защитить свои права.

Частью 1 статьи 115 АПК РФ предусмотрено, что лица, участвующие в деле, утрачивают право на совершение процессуальных действий с истечением процессуальных сроков, установленных данным Кодексом или иным федеральным законом.

Процессуальные сроки, установленные упомянутым Кодексом, являются гарантией соблюдения прав лиц, участвующих в деле. Безмотивное восстановление процессуального срока не соответствует части 3                                        статьи 41 АПК РФ и нарушает принцип равноправия участников процесса, предусмотренный статьей 8 настоящего Кодекса.

В соответствии с частью 2 статьи 9 АПК РФ лица, участвующие в деле, несут риск наступления последствий совершения или несовершения ими процессуальных действий.

При рассмотрении вопроса о пропуске срока на обращение в суд и ходатайства о его восстановлении суд первой инстанции учел, что согласно                      части 1 статьи 52 Закона о защите конкуренции течение срока на обжалование оспариваемого решения управления исчисляется с момента принятия антимонопольным органом решения по делу, то есть в данном случае с 11.01.2022.

Следовательно, министерство вправе было обратиться в арбитражный суд с заявлением об оспаривании решения не позднее 11.04.2022, вместе с тем заявление об оспаривании решения управления подано министерством в арбитражный суд 23.05.2022, то есть с нарушением срока.

Заявляя ходатайство о восстановлении пропущенного срока на подачу заявления об оспаривании решения антимонопольного органа, в обоснование уважительности причин пропуска срока министерство сослалось на правовую неопределенность, которая возникла в связи с указанием в решении управления срока обжалования 3 месяца,  который министерство расценило как срок подачи жалобы в ФАС России. 

Согласно части 6 статьи 23 Закона о защите конкуренции лица, участвовавшие в деле о нарушении антимонопольного законодательства, представляют в федеральный антимонопольный орган жалобу на решение и (или) предписание территориального антимонопольного органа, нарушающие единообразие в применении антимонопольными органами норм антимонопольного законодательства, в течение одного месяца со дня принятия решения или выдачи предписания.

Жалоба на решение управления 13.04.2022  поступила  в ФАС России, таким образом, срок подачи жалобы министерством пропущен, в ее принятии отказано, что подтверждается письмом ФАС России от 11.05.2022.

Вместе с тем, как обоснованно посчитал суд первой инстанции, в соответствии со статьей 52 Закона о защите конкуренции  оспаривание решения управления в ФАС России не является препятствием  для обжалования соответствующего решения управления в арбитражный суд, поскольку положения абзаца третьего части 5 статьи 4 АПК РФ о досудебном порядке урегулирования экономических споров, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, не применяются, если в соответствии с законодательством лицо вправе выбирать, каким способом (в судебном или административном порядке) осуществлять защиту своих прав и законных интересов.

В данном случае отсутствует установленная законом процедура обязательного внесудебного обжалования данной категории ненормативных актов.

Как следует из оспариваемого решения управления, сотрудники министерства, в том числе имеющие высшее юридическое образование (начальник отдела правового обеспечения), принимали участие в заседании комиссии антимонопольного органа, присутствовали при  оглашении  оспариваемого решения, в связи с этим доводы министерства о правовой неопределенности суд первой инстанции посчитал надуманными и необоснованными.  Министерство, имея квалифицированных юристов, при должной осмотрительности имело объективную возможность по соблюдению установленного порядка обжалования решения управления  в течение трех месяцев, однако в суд обратилось со значительным пропуском срока                        (почти 2 месяца).

Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что указанная в обоснование ходатайства причина пропуска срока на обращение в суд не свидетельствует о наличии обстоятельств, объективно препятствующих обжалованию решения управления в установленный процессуальным законодательством срок.

К уважительным причинам пропуска срока относятся обстоятельства объективного характера, не зависящие от заявителя, находящиеся вне его контроля, при соблюдении им той степени заботливости и осмотрительности, какая требовалась от него в целях соблюдения установленного порядка.

Приведенные министерством причины несвоевременного обращения в суд относятся к внутренним вопросам организации его деятельности и не могут быть признаны уважительными.

Учитывая вышеизложенное, суд признал, что доказательств невозможности обращения в суд в установленный срок либо наличия объективных препятствий для своевременного обращения в арбитражный суд заявитель не представил.

Поскольку уважительных причин пропуска министерством срока на оспаривание решения управления в данном случае судом не установлено, в удовлетворении ходатайства министерства о восстановлении пропущенного срока судом отказано.

Пропуск установленного статьей 198 АПК РФ процессуального срока при отсутствии причин для его восстановления является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении заявления.

Согласно пункту 16 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» в случае пропуска указанного срока без уважительной причины суд отказывает в удовлетворении административного иска (заявления) без исследования иных фактических обстоятельств по делу (пункт 3 части 2                       статьи 136 АПК РФ).

В постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 19.04.2006 № 16228/05 также указано, что пропуск срока на обжалование при отсутствии ходатайства о его восстановлении либо отсутствии причин для его восстановления является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований, в связи с этим суд не должен исследовать фактические обстоятельства и рассматривать материально-правовые основания заявленных требований.

Поскольку суд первой инстанции пришел к верному выводу о пропуске срока на обращение в суд, учитывая указанные разъяснения, апелляционный суд не оценивает доводы министерства и выводы суда о незаконности обжалуемого решения по существу.

Следовательно, суд первой инстанции правомерно отклонил заявленные требования.

Материалы дела исследованы судом первой инстанции полно и всесторонне, выводы суда соответствуют имеющимся в деле доказательствам, нормы материального права применены правильно, нарушений норм процессуального права не допущено.

С учетом изложенного апелляционная инстанция приходит к выводу о том, что спор разрешен в соответствии с требованиями действующего законодательства, основания для отмены решения суда, а также для удовлетворения апелляционной жалобы отсутствуют.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

п о с т а н о в и л :

решение Арбитражного суда Новгородскойобласти от 03 августа                 2022 года по делу № А44-2816/2022 оставить без изменения, апелляционную жалобу Министерства труда и социальной защиты населения                    Новгородской области – без удовлетворения. 

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд                 Северо-Западного округа в срок, не превышающийдвух месяцевсо дня его принятия.