Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Новгородской области на решение Арбитражного суда Новгородской области от 02 ноября 2006 года (судья Духнов В.П.) по заявлению Администрации Великого Новгорода к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Новгородской области о признании недействительными решения от 19.07.2006 по делу № 14 и предписания от 19.07.2006 № 8, при участии третьего лица – общества с ограниченной ответственностью "Глория",

с участием представителя УФАС ФИО1 по доверенности от 01.02.2007 № 158,

у с т а н о в и л:

Администрация Великого Новгорода (далее Администрация) обратилась в Арбитражный суд Новгородской области с требованием к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Новгородской области (далее УФАС, Управление) о признании недействительным решения от 19.07.2006 по делу № 14 о признании противоречащим антимонопольному законодательству распоряжения Администрации Великого Новгорода от 26.09.2005 № 4664рм "О предварительном согласовании ООО "Глория" места размещения жилого комплекса с благоустройством прилегающей территории, утверждении проекта границ земельного участка в квартале 238 города", а также вынесенного на его основе предписания от 19.07.2006 № 8 о прекращении нарушения антимонопольного законодательства.

Решением Арбитражного суда Новгородской области от 02 ноября 2006 года требования заявителя удовлетворены частично: оспариваемые ненормативные акты УФАС в части признания незаконным распоряжения Администрации от 26.09.2005 № 4664рм (с учетом внесенных в него изменений распоряжениями от 12.10.2006 № 5162рз и от 24.10.2006 № 5355рз) и обязания заявителя устранить допущенные нарушения антимонопольного законодательства признаны недействительными.

Не согласившись с решением, Управление обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит отменить принятое по делу решение, ссылаясь на нарушение судом норм процессуального и материального права. УФАС полагает, что выводы суда, изложенные в мотивировочной части решения, противоречат резолютивной: фактически суд первой инстанции признал незаконным распоряжение Администрации, однако удовлетворил требования заявителя, поскольку в новой редакции распоряжения устранены признаки комплексного освоения территории. По мнению подателя жалобы, устранение Администрацией нарушений антимонопольного законодательства путем внесения в распоряжение от 26.09.2006 № 4664рм изменений не влияет на оценку правомерности оспариваемых решения и предписания.

Администрация в отзыве на апелляционную жалобу доводы УФАС отклонила, считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным. Общество с ограниченной ответственностью "Глория" (далее ООО "Глория"), привлеченное к участию в деле в качестве третьего лица, отзыв на апелляционную жалобу не представило.

Администрация и ООО "Глория" извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы надлежащим образом, представителей в судебное заседание не направили, в связи с чем дело рассмотрено в их отсутствии в соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее АПК РФ).

Заслушав представителя УФАС, исследовав материалы дела, проверив решение суда первой инстанции в порядке статей 266-269 АПК РФ, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд находит апелляционную жалобу подлежащей частичному удовлетворению, а решение суда – отмене.

Как следует из материалов дела, 26.09.2005 Администрацией издано распоряжение № 4664рм о согласовании ООО "Глория" места размещения жилого комплекса с благоустройством прилегающей территории в квартале 238 города на земельном участке, расположенном в зоне административных зданий и торговли АТ.-АТ.2 (зона обслуживания населения) и в жилой зоне Ж.-Ж.4 (зона многоквартирных домов в 6-9 этажей), а также утверждении проекта границ земельного участка.

В пункте 3 названного распоряжения заказчику предписано, в числе прочего, разработать проект жилого комплекса (включая межевание) в соответствии с заданием комитета архитектуры и градостроительства Администрации, предусмотрев в проекте благоустройство прилегающей территории с инженерно-транспортной и инженерной инфраструктурой, а также заключить с Администрацией договор аренды земельного участка на период проектирования.

На основании распоряжения председателем комитета архитектуры и градостроительства Администрации, главным архитектором Великого Новгорода ФИО2 22.11.2005 утверждено архитектурно-планировочное задание № 684 на разработку рабочего проекта жилого комплекса, которое предусматривает проведение инженерно-геологических изысканий, проектирование и постройку инженерных коммуникаций, оборудований и сооружений.

УФАС по результатам проверки соблюдения антимонопольного законодательства органами местного самоуправления Новгородской области пришло к заключению, что распоряжение от 26.09.2005 № 4664рм не соответствует требованиям действующего земельного законодательства и создает условия, ставящие ООО "Глория" в преимущественное положение по отношению к другим хозяйствующим субъектам.

Комиссия Управления по рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства 19.06.2006 возбудила дело № 14 и вынесла решение от 19.07.2006, которым признала Администрацию нарушившей требования пунктов 1 и 2 статьи 7 Закона РСФСР от 22.03.1991 № 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" (далее Закон о конкуренции). Как зафиксировано в решении, нарушение выразилось в предоставлении земельного участка в аренду для его комплексного освоения в целях жилищного строительства без проведения аукциона, обязательность которого установлена статьями 30.2, 38.2 Земельного кодекса Российской Федерации (далее ЗК РФ).

В тот же день антимонопольный орган выдал предписание № 8 о прекращении нарушений антимонопольного законодательства, а именно об обязании в срок до 04.09.2006 внести изменения в распоряжение от 26.09.2005 № 4664рм, отменив в отношении земель, находящихся в муниципальной собственности, предварительное согласование ООО "Глория" места размещения жилого комплекса.

Во исполнение данного предписания Администрация распоряжениями от 12.10.2006 № 5162рз и от 24.10.2006 № 5355рз внесла изменения в распоряжение от 26.09.2005 № 4664рм и одновременно оспорила решение и предписание антимонопольного органа в арбитражном суде.

В соответствии со статьями 27, 29 и 198 АПК РФ арбитражному суду подведомственны дела об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если заявители полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со статьей 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений антимонопольных органов и их должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у антимонопольного органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или, а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом в силу части 5 названной статьи обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, наличия у антимонопольного органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Суд первой инстанции оценил принятие Администрацией распоряжений от 12.10.2006 № 5162рз и от 24.10.206 № 5355рз о внесении изменений в распоряжение от 26.09.2006 № 4664рм как признание требований Управления в порядке статьи 70 АПК РФ и посчитал доказанным факт нарушения антимонопольного законодательства без оценки его на соответствие положениям пунктов 1 и 2 статьи 7 Закона о конкуренции, статьям 30.2, 38.2 ЗК РФ. В то же время, поскольку в новой редакции фактически устранены признаки комплексного освоения территории, суд признал решение и предписание Управления частично недействительными.

Суд апелляционной инстанции считает выводы суда необоснованными.

В силу статьи 70 АПК РФ судом в качестве фактов, не требующих дальнейшего доказывания, принимаются заключенное между сторонами соглашение по обстоятельствам дела или признание стороной обстоятельств, на которых другая сторона основывает свои требования или возражения. Достигнутое в ходе судебного заседания соглашение сторон по обстоятельствам дела удостоверяется их заявлениями в письменной форме и заносится в протокол судебного заседания. Факт признания сторонами обстоятельств также заносится арбитражный судом в протокол судебного заседания и удостоверяется подписями сторон. Признание, изложенное в письменной форме, приобщается к материалам дела.

В данном случае соглашение между сторонами по фактическим обстоятельствам дела не заключалось. В протоколе судебного отсутствует указание на принятие арбитражным судом признания Администрацией требований УФАС. Приобщенные к материалам дела распоряжения Администрации от 12.10.2006 № 5162рз и от 24.10.206 № 5355рз о внесении изменений в распоряжение от 26.09.2006 № 4664рм (листы дела 35-36, 44)не являются признанием в смысле статьи 70 АПК РФ.

Статья 22 Закона о конкуренции предусматривает обязанность органов местного самоуправления выполнить действия, предусмотренные решением или предписанием антимонопольного органа, в установленный в нем срок. Конституционный Суд Российской Федерации отметил в определении от 16.11.2000 № 237-О, что требование об обязательном исполнении предписаний антимонопольного органа реализуется путем специальных процедур – вынесения самим антимонопольным органом решения о применении административного взыскания либо путем обращения с иском в суд. Так, в соответствии со статьей 19.5 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации невыполнение в установленный срок законного предписания, решения антимонопольного органа влечет наложение административного штрафа. Следовательно, Администрация предпринимала действия по исполнению предписания в силу требований действующего законодательства, что не препятствует обращению в суд с заявлением о его оспаривании в порядке главы 24 АПК РФ.

При таких обстоятельствах суд обязан был проверить оспариваемые решение и предписание УФАС на соответствие положениям пунктов 1 и 2 статьи 7 Закона о конкуренции, статьям 30.2, 38.2 ЗК РФ.

Судом апелляционной инстанции установлено, что Управлением не доказан факт нарушения Администрацией требований статьи 7 Закона о конкуренции по следующим основаниям.

Одной из целей Закона о конкуренции является определение организационных и правовых основ предупреждения и пресечения ограничения конкуренции органами местного самоуправления (статья 1 Закона). При этом непременным условием применения Закона о конкуренции является осуществление данных действий на товарном рынке Российской Федерации, то есть в сфере обращения товара, не имеющего заменителей, либо взаимозаменяемых товаров на территории Российской Федерации или ее части, определяемой исходя из экономической возможности приобретателя приобрести товар на соответствующей территории и отсутствия этой возможности за ее пределами (статья 4 Закона).

Поскольку органы местного самоуправления, наделенные публично-властными полномочиями, могут целенаправленно или случайно ограничить конкуренцию на товарных рынках, пункт 1 статьи 7 Закона о конкуренции запрещает органам местного самоуправления, в частности, принимать акты и (или) совершать действия, создающие дискриминационные условия деятельности отдельных хозяйствующих субъектов, если такие акты имеют либо могут иметь своим результатом недопущение, ограничение, устранение конкуренции и ущемление интересов хозяйствующих субъектов; необоснованно предоставлять отдельному хозяйствующему субъекту или нескольким хозяйствующим субъектам льготы, ставящие их в преимущественное положение по отношению к другим хозяйствующим субъектам, работающим на рынок того же товара. При этом пункт 2 статьи 7 Закона о конкуренции устанавливает обязанность согласования органами местного самоуправления проектов решений по вопросам о предоставлении льгот и преимуществ отдельному хозяйствующему субъекту или нескольким хозяйствующим субъектам.

Поэтому для квалификации предусмотренного указанной нормой нарушения антимонопольного законодательства обязательно установление фактических обстоятельств, подтверждающих последствия в виде ограничения конкуренции, создания определенных преимуществ и дискриминации на определенном товарном рынке, а также выявление причинной связи между принятым актом и (или) совершенными действиями и наступившими последствиями.

Правилами рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства и иных нормативных правовых актов на рынке финансовых услуг, утвержденными приказом Федеральной антимонопольной службы от 17.01.2006 № 9, установлено, что решение Комиссии по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства должно приниматься на основании исследования и анализа представленных доказательств. В частности, при проведении анализа и оценки конкурентной среды на товарном рынке рекомендовано руководствоваться Порядком, утвержденнымприказом Федеральной антимонопольной службы от 25.04.2006 № 108.

Следовательно, для признания наличия нарушений Закона о конкуренции со стороны Администрации антимонопольный орган обязан был определить товарный рынок, в конкурентную среду которого допущено вмешательство со стороны Администрации, провести анализ указанного рынка и установить положения на нем хозяйствующих субъектов.

В оспариваемых решении и предписании отсутствует указание на вид товарного рынка, на котором следовало оценить состояние конкурентной среды. Доказательства проведения анализа рынка Управление в материалы дела не представило. Доводы об ущемлении прав хозяйствующих субъектов и о негативных последствиях для конкуренции, содержащиеся в оспариваемом решении, антимонопольный орган надлежащими доказательствами не подтвердил.

Кроме того, суд апелляционной инстанции считает недоказанным вывод антимонопольного органа о наличии признаков комплексности освоения согласованного ООО "Глория" земельного участка, вследствие чего обязательным является соблюдение требований статей 30.2, 38.2. ЗК РФ.

Понятия "комплекс жилых зданий" или "жилой комплекс" не являются тождественными понятию "комплексное освоение земельного участка в целях жилищного строительства".

К жилым зданиям относятся, в частности, здания, входящие в жилой фонд (общего назначения, общежитий, спальных корпусов и т.п.), жилые здания (помещения), не входящие в жилой фонд (летние дачи, садовые домики, домики щитовые передвижные, вагончики, помещения, приспособленные под жилье, и т.п.), ведомственное жилье (включая выкупленные организациями квартиры, используемые в качестве жилых помещений), учитываемое на балансе организации (Постановление Росстата от 30.11.2005 № 91).

Комплекс – это совокупность, сочетание объектов, предметов, действий, тесно связанных и взаимодействующих между собой, образующих единую целостность. Следовательно, жилой комплекс – это совокупность зданий, сооружений (жилых домов и помещений обслуживания) как единое архитектурное целое.

В свою очередь в силу пункта 1 статьи 30.2 ЗК РФ понятие комплексного освоения в целях жилищного строительства включает в себя: подготовку документации по планировке территории; выполнение работ по обустройству территории посредством строительства объектов инженерной инфраструктуры; осуществление жилищного и иного строительства в соответствии с видами разрешенного использования из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Таким образом, комплексное освоение предполагает связь последующего использования земельного участка с эксплуатацией возведенных объектов недвижимости.

В соответствии со статьей 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее ГрК РФ) подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения объектов планировочной структуры, установлении границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов. Планировка территории должна осуществляться путем подготовки документации по планировке территории.

Согласно пункту 5 статьи 41 ГрК РФ при подготовке документации по планировке территории может осуществляться разработка проектов планировки территории, проектов межевания территории и градостроительных планов земельных участков. Как установлено решением Думы Великого Новгорода от 26.01.2006 № 246 "Об утверждении положения о порядке организации и проведения публичных слушаний по вопросам правового регулирования градостроительной деятельности в Великом Новгороде", к документации по планировке территорий относятся проекты планировки территорий Великого Новгород, проекты межевания территорий элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, жилых комплексов и др.) Великого Новгорода, градостроительные планы земельных участков (в составе проектов межевания).

При разработке проекта комплексного освоения земельного участка обязательно представление проектной документации, содержащей материалы в виде чертежей, карт (планов, схем), инвестиционных проектов, технико-экономических обоснований, рабочих проектов строительства, реконструкции, расширения и технического перевооружения предприятий, зданий и сооружений, благоустройства территории и определяющей архитектурные, функционально-технологические, конструктивные и инженерно-технические решения для обеспечения строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства, их частей.

Распоряжением Администрации от 26.09.2005 № 4664рм ООО "Глория" поручено разработать проект жилого комплекса, предусмотрев благоустройство прилегающей территории с инженерно-транспортной и социальной инфраструктурой. В то же время указания на разработку документации по планировке территории или проектной документации комплексного освоения земельного участка в распоряжении отсутствуют. Архитектурно-планировочное задание предусматривает на рассматриваемом участке проектировку и постройку объектов инженерных сетей и инженерной инфраструктуры, объектов социальной структуры, включая школу и детский сад. Однако в отсутствие заключения специалистов оценить такое задание на предмет комплексного освоения земельного участка не представляется возможным.

Предоставление земельных участков для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в рассматриваемый период времени также не предусматривало обязательную процедуру проведения торгов.

В соответствии со статьей 18, пунктом 2 статьи 16 Федерального закона от 29.12.2004 № 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" статья 30.1 ЗК РФ, регламентирующая такую процедуру, вступила в силу с 01.10.2005.

При таких обстоятельствах судом первой инстанции неправильно применены нормы материального и процессуального права, в связи с чем решение суда подлежит отмене. Суд апелляционной инстанции удовлетворяет требования Администрации и признает решение и предписание Управления признать недействительными в полном объеме ввиду не соответствия закону и нарушения права и интересов Администрации в сфере экономической деятельности.

Государственную пошлину в сумме 5000 руб., уплаченную Администрацией за подачу заявления об оспаривании ненормативных актов антимонопольного органа платежными поручениями от 01.09.2006 № 50707 и от 28.09.2006 № 57063, следует возвратить заявителю из федерального бюджета.

Руководствуясь пунктом 2 статьи 269, пунктом 4 части 1, пунктом 1 части 2 статьи 270, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

п о с т а н о в и л :

апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Новгородской области удовлетворить частично, решение Арбитражного суда Новгородской области от 02 ноября 2006 года по делу № А44-2430/2006-10 отменить.

Признать недействительным решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Новгородской области от 19.07.2006 по делу № 14 о признании противоречащим антимонопольному законодательству распоряжения Администрации Великого Новгорода от 26.09.2005 № 4664рм "О предварительном согласовании ООО "Глория" места размещения жилого комплекса с благоустройством прилегающей территории, утверждении проекта границ земельного участка в квартале 238 города", а также вынесенного на его основе предписания от 19.07.2006 № 8 о прекращении нарушения антимонопольного законодательства.

Управлению Федеральной антимонопольной службы по Новгородской области устранить допущенное нарушение прав и законных интересов Администрации Великого Новгорода.

Возвратить Администрации Великого Новгорода из федерального бюджета государственную пошлину в сумме 5000 руб., уплаченную платежным поручением от 01.09.2006 № 50707 в сумме 2000 руб., платежным поручением от 28.09.2006 № 57063 в сумме 3000 руб.

Председательствующий А.В. Потеева

Судьи Т.В. Виноградова

Т.В. Маганова