Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Архангельской области на решение Арбитражного суда Архангельской области от 24 октября 2006 года (судья Сметанин К.А.) по заявлению муниципального унитарного предприятия "Жилкомсервис" и мэрии города Архангельска к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Архангельской области о признании недействительными решения от 27.06.2006 № 02-04/1549 и предписания от 27.06.2006 № 02-04/1550 о прекращении нарушений антимонопольного законодательства,

при участии третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, – общества с ограниченной ответственностью "Висан ЖКУ-19" и общества с ограниченной ответственностью "Архтехспецмонтаж-Н",

у с т а н о в и л:

муниципальное унитарное предприятие "Жилкомсервис" (далее МУП "Жилкомсервис", предприятие) и мэрия города Архангельска (далее Мэрия) обратились в Арбитражный суд Архангельской области с требованием к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Архангельской области (далее Управление) о признании недействительными решения от 27.06.2006 № 02-04/1549 и предписания от 27.06.2006 № 02-04/1550 о прекращении нарушений антимонопольного законодательства.

Решением Арбитражного суда Архангельской области от 24 октября 2006 года требования заявителей удовлетворены: оспариваемые ненормативные акты Управления признаны недействительными.

Не согласившись с решением, Управление обратилось в Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой в которой, ссылаясь на нарушение судом норм материального права, просит отменить принятое по делу решение. В обоснование ссылается на наличие согласованных действий органа местного самоуправления (Мэрии) с хозяйствующим субъектом (МУП "Жилкомсервис"), которые приводят и могут привести к ограничению доступа на рынок содержания и обслуживания муниципального жилищного фонда города Архангельска или устранению с него хозяйствующих субъектов

Заявители и третьи лица отзывы на апелляционную жалобу не представили.

Лица, участвующие в деле, извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы надлежащим образом, представителей в судебное заседание не направили, в связи с чем дело рассмотрено в их отсутствии на основании статей 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее АПК РФ).

Изучив доводы апелляционной жалобы, исследовав материалы дела, проверив решение суда первой инстанции в порядке статей 226-269 АПК РФ, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд не находит правовых оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела, МУП "Жилкомсервис" создано решением Архангельского городского Совета депутатов от 25.02.2003 № 143. Муниципальное образование "Город Архангельск" в лице мэрии города, являясь собственником муниципального жилищного фонда города Архангельска, передало предприятию свои функции, отнесенные пунктами 2.5, 2.13 статьи 6 Федерального закона от 28.08.1995 № 154-ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации", а также пунктом 2 статьи 7 Устава муниципального образования "Город Архангельск", к исключительной компетенции местного самоуправления в части управления, содержания и обслуживания муниципального жилищного фонда.

В соответствии с распоряжением мэра города Архангельска от 11.07.2003 № 654р муниципальный жилищный фонд закреплен за МУП "Жилкомсервис" на праве хозяйственного ведения. Предприятие действует на основании Устава, определяющего предмет его деятельности, в который включены организация и размещение муниципального заказа на оказание жилищно-коммунальных услуг населению муниципального образования "Город Архангельск", управление жилищным фондом муниципального образования "Город Архангельск", предоставление жилищно-коммунальных услуг арендаторам нежилых помещений, находящихся в муниципальном жилищном фонде, другие предметы деятельности (листы дела 37, 39).

В целях выполнения возложенных на него функций по технической эксплуатации, содержанию и ремонту муниципального жилищного фонда, придомовых территорий МУП "Жилкомсервис" заключило ряд договоров подряда, в том числе с ООО "Архтехспецмонтаж-Н", ООО "Висан ЖКУ-19", ООО "Троянда", ООО "Ремпромреал". Как предусмотрено разделом 8 договора от 01.06.2005 № 736/05, заключенного предприятием с ООО "Архтехспецмонтаж-Н" (лист дела 63) стороны имеют право досрочно расторгнуть или изменить договор до окончания срока его действия по взаимному соглашению или по инициативе одной из сторон в случае существенного нарушения стороной условий договора. Аналогичные положения содержится и в разделе 8 договора от 01.04.2004 № 148/04, заключенного МУП "Жилкомсервис" с ООО "Висан ЖКУ-19".

В связи с некачественным обслуживанием жилищного фонда подрядчиками, многочисленными обращениями граждан, проживающих в жилищном фонде, ростом штрафных санкций, выдаваемых надзорными инстанциями, МУП "Жилкомсервис" извещениями об отказе от исполнения договоров подряда расторгло договоры с ООО "Висан ЖКУ-19", ООО "Троянда", ООО "Ремпромреал", ООО "Архтехспецмонтаж-Н" (листы дела 68, 115, 117) и передало участки на обслуживание и содержание, соответственно, ООО "Беломорстрой", ООО "Корт", ООО "Семь дней-1", ООО "Санд".

Государственная жилищная инспекция Архангельской области, ООО "Висан ЖКУ-19", ООО "Архтехспецмонтаж-Н" обратились в Управление с заявлениями по вопросу расторжения МУП "Жилкомсервис" договоров подряда на содержание и обслуживание муниципального жилищного фонда города Архангельска и заключения таких договоров с другими хозяйствующими субъектами без проведения конкурса.

Комиссия Управления по рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства на основании указанных заявлений возбудила дело № 10-06 и установила факты нарушений Мэрией и МУП "Жилкомсервис" требований статьи 8 Закона Российской Федерации от 22.03.1991 № 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" (далее Закон о конкуренции). При этом комиссия Управления пришла к выводу о том, что МУП "Жилкомсервис" согласовывало с Мэрией действия по расторжению и заключению новых договоров подряда на содержание и обслуживание муниципального жилищного фонда с отдельными хозяйствующими субъектами.

Решением антимонопольного органа от 27.06.2006 № 02-04/1549 в действиях Мэрии и МУП "Жилкомсервис" были признаны факты нарушения статьи 8 Закона о конкуренции, выразившиеся в согласованных действиях органа местного самоуправления с хозяйствующим субъектом, в результате которых имеются или могут иметь место недопущение, ограничение, устранение конкуренции и ущемление интересов хозяйствующих субъектов, в том числе согласованных действий, которые приводят и могут привести к ограничению доступа на рынок содержания и обслуживания муниципального жилищного фонда города Архангельска или устранению с него хозяйствующих субъектов. В тот же день антимонопольный орган выдал предписание № 02-04/1550 о прекращении нарушений антимонопольного законодательства, а именно об обязании в срок до 01.09.2006 совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции на рынке содержания и обслуживания муниципального жилищного фонда города Архангельска, путем соблюдения конкурентных принципов при заключении договоров подряда на содержание и обслуживание муниципального жилищного фонда (обеспечить доступ заинтересованных лиц к информации о возможности заключить договоры подряда, путем публикации ее в средствах массовой информации, установив при этом экономические, технические и иные требования к поставщикам продукции, которые не являлись дискриминационными для отдельных хозяйствующих субъектов).

Мэрия и предприятие оспорили решение и предписание антимонопольного органа в суде.

В соответствии со статьями 27, 29 и 198 АПК РФ арбитражному суду подведомственны дела об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если заявители полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений антимонопольных органов и их должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у антимонопольного органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или, а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом в силу части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, наличия у антимонопольного органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Суд первой инстанции по результатам рассмотрения настоящего дела пришел к выводу о недоказанности факта совершения МУП "Жилкомсервис" и Мэрией согласованных действий по расторжению и заключению договоров подряда на содержание и обслуживание муниципального жилищного фонда с отдельными хозяйствующими субъектами, направленных на недопущение, ограничение, устранение конкуренции. Суд апелляционной инстанции поддерживает данный вывод по следующим основаниям.

Одной из целей Закона о конкуренции является определение организационных и правовых основ предупреждения и пресечения ограничения конкуренции органами местного самоуправления (статья 1 Закона). При этом непременным условием применения Закона о конкуренции является осуществление данных действий на товарном рынке Российской Федерации, т.е. в сфере обращения товара, не имеющего заменителей, либо взаимозаменяемых товаров на территории Российской Федерации или ее части, определяемой исходя из экономической возможности приобретателя приобрести товар на соответствующей территории и отсутствия этой возможности за ее пределами (статья 4 Закона).

Поскольку органы местного самоуправления, наделенные публично-властными полномочиями, могут целенаправленно или случайно ограничить конкуренцию на товарных рынках, статья 8 Закона о конкуренции запрещает заключение в любой форме соглашений или осуществление согласованных действий федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных наделенных функциями или правами указанных органов власти органов или организаций между собой либо между ними и хозяйствующим субъектом, в результате которых имеются или могут иметь место недопущение, ограничение, устранение конкуренции и ущемление интересов хозяйствующих субъектов, в том числе соглашения или согласованные действия, которые приводят или могут привести, в частности, к ограничению доступа на рынок или устранению с него хозяйствующих субъектов. Для квалификации предусмотренного указанной нормой нарушения антимонопольного законодательства обязательно установление фактических обстоятельств, подтверждающих согласованные и направленные на нарушение закона действия по меньшей мере двух сторон, последствий в виде ограничения конкуренции, создания определенных преимуществ и дискриминации на товарных рынках, а также выявление причинной связи между согласованными действиями и наступившими последствиями.

В оспариваемом решении и апелляционной жалобе монопольный орган делает вывод о согласованности действий, проявившихся в одобрении Мэрией действий предприятия по расторжению договоров на содержание и обслуживание муниципального жилищного фонда с ООО МУ РЭП "Октябрьское", МУ РЭП "Майская горка", ООО "ЖКХ-Профит", МУП "МКП-3" и заключением договоров с ООО "Связькабельстрой", ООО "Санд", ООО "Наш дом", ООО "Жилкомфорт", ООО "АНИКС". При этом Управление ссылается на пункт 2 распоряжения мэра города Архангельска от 13.02.2006 № 170р.

Суд апелляционной инстанции считает выводы Управления ошибочными.

Согласно указанному распоряжению мэра города Архангельска МУП "Жилкомсервис" предписывалось согласовывать свои действия исключительно по расходованию денежных средств за наем жилых помещений на капитальный ремонт, реконструкцию и модернизацию жилищного фонда с управлением жилищно-коммунального хозяйства и энергетики мэрии города и службой заместителя мэра города по городскому хозяйству. Таким образом, предприятие не обязано согласовывать с Мэрией все действия по заключению договоров с организациями, оказывающими жилищно-коммунальные услуги. Письма МУП "Жилкомсервис" в адрес заместителя мэра по городскому хозяйству мэрии города Архангельска от 15.03.2006 № 1293/01-11, от 04.05.2006 № 2418/04-11, от 24.04.2006 № 2394/01-11, от 06.06.2006 № 3196/01-11, от 26.05.2006 № 2970/01-11 (листы дела 49-54, 72) носят скорее характер уведомления и не имеют правового значения, а, следовательно, реально не могли оказать негативное влияние на общие условия на рынке жилищно-коммунальных услуг, повлиять на его структуру, конкурентную среду и привести к созданию привилегированного положения отдельных хозяйствующих субъектов. При этом суд апелляционной инстанции обращает внимание на тот факт, что в ответ на запрос МУП "Жилкомсервис" Управление не указывает на необходимость согласования с антимонопольным органом заключения договоров на содержание и ремонт муниципального жилищного фонда (лист дела 70).

Между тем, в решении не названы иные фактические обстоятельства, из которых сделан вывод о согласованных действиях Мэрии и предприятия. При отсутствии указания на факты и на выводы, необходимые для квалификации как согласованных действий органа местного самоуправления и хозяйствующего субъекта, ограничивающих конкуренцию, арбитражный суд не устанавливает эти факты и не делает выводы самостоятельно, то есть не выполняет обязанности антимонопольного органа. Решение Управления является актом ненормативного характера, направленным на установление, изменение или прекращение конкретных правоотношений, а, следовательно, должно быть мотивированным и обоснованным.

Как следует из положений "Правил рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства и иных нормативных правовых актов на рынке финансовых услуг", утвержденных Приказом Федеральной антимонопольной службы от 25.04.2006 № 108, решение Комиссии по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства должно приниматься на основании исследования и анализа представленных доказательств.

Следовательно, для признания наличия нарушений Закона о конкуренции со стороны Мэрии и МУП "Жилкомсервис" антимонопольный орган был обязан в соответствии с регулирующим данные правоотношения "Порядком проведения анализа и оценки конкурентной среды на товарном рынке"провести анализ рынка содержания и обслуживания муниципального жилищного фонда и установить положения на нем хозяйствующих субъектов. Однако доказательства проведения анализа рынка Управление в материалы дела не представило. Данные об ущемлении прав хозяйствующих субъектов и о негативных последствиях для конкуренции на рынке указанных услуг, содержащиеся в оспариваемом решении, антимонопольный орган надлежащими доказательствами не подтверждает.

Между тем, согласно части 1 статьи 65 АПК РФ бремя доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственным органом решения, лежит на самом государственном органе.

В силу статьи 9 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее Закон о размещении заказов) под муниципальным контрактом понимается договор, заключенный заказчиком от имени муниципального образования в целях обеспечения муниципальных нужд.

Необходимость размещения муниципальных контрактов (заказов) на выполнение работ (оказание услуг), финансируемых за счет средств местного бюджета, на основе открытого конкурса установлена императивными нормами пункта 2 статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее БК РФ) и пункта 2 статьи 12 Федерального закона от 25.09.1997 № 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации".

В соответствии с пунктом 1 статьи 72 БК РФ финансирование обеспечения размещения заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд может осуществляться за счет средств, предусмотренных расходами соответствующего бюджета, либо за счет средств, предусмотренных расходами местного бюджета на обеспечение муниципальных нужд.

Согласно пункту 2 статьи 3 Закона о размещении заказов под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов в соответствии с расходными обязательствами муниципальных образований потребности муниципальных образований в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов РФ.

При этом муниципальными заказчиками могут выступать органы местного самоуправления, а также уполномоченные органами местного самоуправления на размещение заказов получатели бюджетных средств при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств (пункт 2 статьи 4 Закона о размещении заказов)

Под размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд статья 5 Закона о размещении заказов понимает действия заказчиков, уполномоченных органов по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними муниципальных контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд.

Статья 162 БК РФ содержит определение получателя бюджетных средств – это бюджетное учреждение или иная организация, имеющие право на получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью на соответствующий год.

Аналогичные нормы содержит и Положение о размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд, утвержденное решением Архангельского городского Совета депутатов от 27.05.2003 № 167, согласно которому муниципальный контракт (договор) заключается муниципальным заказчиком от имени муниципального образования с физическими или юридическими лицами в целях обеспечения муниципальных нужд, предусмотренных в расходах соответствующего бюджета.

Из приведенных выше норм следует, что для признания договоров подряда на содержание и обслуживание муниципального жилищного фонда города Архангельска, заключенных с ООО "Беломорстрой", ООО "Корт", ООО "Семь дней-1", ООО "Санд" муниципальными контрактами, требуется наличие одновременно следующих условий: заключение договора от имени муниципального образования получателем бюджетных средств, в целях обеспечения муниципальных нужд, размещение заказа должно производится за счет бюджетных средств.

Как указано к пункте 2 распоряжения Мэра города Архангельска от 13.0.2006 № 170р МУП "Жилкомсервис" предписывается заключать договоры с организациями, оказывающими жилищно-коммунальные услуги, в пределах средств, предусмотренных на эти цели из различных источников финансирования. Источниками финансирования муниципального жилищно-коммунального хозяйства в части управления, содержания и обслуживания жилого фонда могут быть платежи населения, бюджетные средства, направляемые на финансирование льгот отдельных категорий граждан, средства местного бюджета.

Как следует из решения Архангельского городского Совета депутатов от 21.12.2005 № 90 в расходах городского бюджета на 2006 год по разделу "Жилищно-коммунальное хозяйство" предусмотрены расходы, в частности, на непрограммные инвестиции в основные фонды жилищного и коммунального хозяйства, строительство объектов общегражданского назначения, поддержку жилищного хозяйства, коммунального хозяйства, строительство объектов для нужд отрасли, мероприятия в области жилищного хозяйства, коммунального хозяйства, региональные целевые программы, а также субсидии и субвенции на осуществление государственных полномочий.

В материалах дела отсутствуют сведения о выделении бюджетных средств предприятию в пределах смет расходов, утвержденных на соответствующий год, и о том, что они носили характер текущего бюджетного финансирования.

Кроме того, МУП "Жилкомсервис", являясь унитарным предприятием, как любая другая коммерческая организация, не может получать бюджетное финансирование в силу своего правого статуса.

Таким образом, у суда отсутствуют основания и для признания договоров подряда на содержание и обслуживание муниципального жилищного фонда муниципальными контрактами.

Ссылку подателя апелляционной жалобы на фактическое признание Мэрией законности оспариваемых решения и предписания Управления путем исполнения требований предписания и направления письма от 12.09.2006 № 004-06/750 (лист дела 42), суд считает несостоятельной по следующим основаниям.

В силу статьи 70 АПК РФ арбитражным судом в качестве фактов, не требующих дальнейшего доказывания, принимаются заключенное между сторонами соглашение по обстоятельствам дела или признание стороной обстоятельств, на которых другая сторона основывает свои требования или возражения. В материалах дела признание Мэрией или МУП "Жилкомсервис" каких-либо обстоятельств отсутствует.

Статья 22 Закона о конкуренции предусматривает обязанность органов местного самоуправления выполнить действия, предусмотренные решением или предписанием антимонопольного органа, в установленный в нем срок. Конституционный Суд Российской Федерации отметил в определении от 16.11.2000 № 237-О, что требование об обязательном исполнении предписаний антимонопольного органа реализуется путем специальных процедур – вынесения самим антимонопольным органом решения о применении административного взыскания либо путем обращения с иском в суд. Так, в соответствии со статьей 19.5 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации невыполнение в установленный срок законного предписания, решения антимонопольного органа влечет наложение административного штрафа. Следовательно, Мэрия исполнила предписание в силу требований действующего законодательства.

Исполнение предписания антимонопольного органа не препятствует обращению в суд с заявлением о его оспаривании в порядке главы 24 АПК РФ.

Согласно части 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение антимонопольного органа, его должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным.

Учитывая изложенное, выводы суда первой инстанции соответствуют фактическим обстоятельствам дела, нарушения норм материального и процессуального права отсутствуют. Оснований для удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

п о с т а н о в и л :

решение Арбитражного суда Архангельской области от 24 октября 2006 года по делу № А05-10750/2006-13 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Архангельской области – без удовлетворения.

Председательствующий А.В. Потеева

Судьи Т.В. Виноградова

О.Ю. Пестерева