Постановление № 14АП-9746/19 от 05.11.2019 Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда

Резолютивная часть постановления объявлена ноября 2019 года .

В полном объёме постановление изготовлено ноября 2019 года .

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Болдыревой Е.Н., судей Алимовой Е.А. и             Мурахиной Н.В., при ведении протокола секретарем судебного заседания Храмцовым А.Э.,

         при участии от администрации муниципального района «Заполярный район» ФИО1 по доверенности от 25.01.2019,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации муниципального района «Заполярный район» на решение Арбитражного суда Архангельской области по месту нахождения постоянного судебного присутствия в городе Нарьян-Маре Ненецкого автономного округа                         от 23 августа 2019 года по делу № А05П-269/2019,

у с т а н о в и л:

администрация муниципального района «Заполярный район»                                (ОГРН <***>, ИНН <***>;  адрес: 166700, Ненецкий автономный округ, <...>; далее – администрация) обратилась в Арбитражный суд Архангельской области по месту нахождения постоянного судебного присутствия в городе Нарьян-Маре Ненецкого автономного округа с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) к Контрольно-счетной палате муниципального района «Заполярный район» (ОГРН <***> ИНН <***>; адрес: 166700, Ненецкий автономный округ, Заполярный район, рабочий <...>; далее – КСП) о признании недействительным пункта 5 мотивировочной части представления от 08.04.2019 № 28 в части указания на невыполнение условия, установленного пунктом 1.3 соглашения от 05.05.2016 № 24 и необходимости бесспорного взыскания суммы средств в размере 50 000 000 руб. в районный бюджет с администрации муниципального образования «Поселок Амдерма» Ненецкого автономного округа, пункта 2 резолютивной части представления от 08.04.2019 № 28 в части установления обязанности администрации принять меры по соблюдению условий предоставления иных межбюджетных трансфертов, а также недействительным уведомления о применении бюджетных мер принуждения от 15.04.2019 № 1.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены администрации муниципального образования «Поселок Амдерма» Ненецкого автономного округа (ОГРН <***>, ИНН <***>; адрес: 166744, Ненецкий автономный округ, <...>; далее – администрация МО «Поселок Амдерма»), муниципальное предприятие Заполярного района «Севержилкомсервис»  (ОГРН <***>, ИНН <***>; адрес: 166000, Ненецкий автономный округ, <...>; далее –                    МП «Севержилкомсервис»), Управление финансов администрации муниципального района «Заполярный район» (ОГРН <***>, ИНН <***>; адрес: 166700,  Ненецкий автономный округ, Заполярный район, рабочий <...>; далее – управление).

Решением Арбитражного суда Архангельской области по месту нахождения постоянного судебного присутствия в городе Нарьян-Маре Ненецкого автономного округа от 23 августа 2019 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Администрация с таким решением не согласилась и обратилась с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. В обоснование жалобы ссылается на неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела, несоответствие выводов суда обстоятельствам дела, нарушение норм материального права. Указывает на то, что вывод КСП о перечислении денежных средств в размере 50 000 000 руб. в нарушение пункта 1.3 соглашения о предоставлении межбюджетных трансфертов в отсутствие гарантии предприятия является ошибочным, поскольку письмом от 02.09.2016 № 1530 муниципальное унитарное предприятие «Амдермасервис» (далее – МУП «Амдермасервис», предприятие) выразило свое согласие по увеличению уставного фонда в размере 50 000 000 руб. при условии выполнения наружных сетей тепло- и водоснабжения за счет своих средств после получения проектной документации. Считает, что вывод КСП о том, что согласие предприятия в письме от 02.09.2016 не может быть признано гарантией, поскольку не было согласовано с администрацией поселения, является ошибочным. Также относительно установленного судом первой инстанции факта о том, что до настоящего времени проектная документация предприятию не передавалась, предприятие к работам не приступило, пояснила, что данный факт не может быть расценен как доказательство отсутствия гарантии.

Представитель администрации в судебном заседании поддержал доводы и требования апелляционной жалобы.

КСП в отзыве на жалобу с изложенными в ней доводами не согласилась, просила решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Управление в отзыве на жалобу поддержало позицию администрации.

От остальных третьих лиц отзывы на апелляционную жалобу не поступили.

Третьи лица и КСП надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили, в связи с этим дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 АПК РФ.

Заслушав объяснения представителя администрации, исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность решения суда, изучив доводы жалобы, суд апелляционной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.

Как следует из материалов дела, приказом КСП от 29.12.2018 № 105-п утвержден план работы на 2019 год, пунктом 1.1 которого предусмотрено проведение мероприятия «Проверка законности и результативности использования средств бюджета муниципального района «Заполярный район», предоставленных администрации МО «Поселок Амдерма» в рамках муниципальной программы «Энергоэффективность и развитие энергетики муниципального района «Заполярный район» на 2014-2016 годы» (далее – программа) в 2016 году. Срок проведения – I квартал 2019 года.

На основании приказа от 16.01.2019 № 5-п КСП проведена проверка процесса использования средств бюджета муниципального района «Заполярный район», предоставленных администрации МО «Поселок Амдерма» в рамках программы за 2016 год и при необходимости иные периоды. Объекты контрольного мероприятия: администрация, администрация МО «Поселок Амдерма», МУП «Амдермасервис».

По результатам проверки составлен акт от 12.03.2019, который направлен в адрес администрации, МУП «Амдермасервис», главе МО «Поселок Амдерма».

В установленный 5-дневный срок администрацией подписанный акт не возвращен, возражения на акт не представлены.

По результатам рассмотрения вышеуказанного акта, составленного в отношении администрации, КСП 08.04.2019 утвержден отчет о результатах контрольного мероприятия «Проверка законности и результативности использования средств бюджета муниципального района «Заполярный район», предоставленных администрации МО «Поселок Амдерма» в рамках программы, а также принято решение о направлении в адрес администрации МО «Поселок Амдерма», МУП «Амдермасервис» и администрации данного отчета и представления для его рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков. Кроме того, принято решение о направлении уведомления о применении бюджетных мер принуждения в управление.

КСП в адрес администрации внесено представление от 08.04.2019 № 28, в котором указано на допущенные нарушения и предложено принять меры по устранению и дальнейшему недопущению выявленных нарушений, в пункте 5 мотивировочной части представления указано, что нарушено условие пункта 1.3 соглашения о предоставлении трансфертов, условием передачи средств по которому является гарантия предприятия о проведении в 2017-2018 годах работ по реконструкции наружных сетей тепло- и водоснабжения поселка Амдерма за счет средств предприятия на соразмерную суму. В связи с указанным нарушением соглашения, статьи 142.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ) допущено бюджетное нарушение. Пунктом 2 резолютивной части представления администрации предложено принять меры по безусловному соблюдению требований статьи 142.2 БК РФ и Положения о межбюджетных отношениях в муниципальном образовании «Муниципальный район «Заполярный район», утвержденного решением Совета муниципального района «Заполярный район» от 08.07.2015 № 142-р (далее – Положение                       № 142-р), в части предоставления иных межбюджетных трансфертов на основании соответствующих соглашений, устанавливающих цели, условия, порядок перечисления и расходования иных межбюджетных трансфертов, а также порядок предоставления отчетности и осуществлении контроля за расходованием средств.

Управлению направлено уведомление от 15.04.2019 № 1 о применении бюджетных мер принуждения.

Не согласившись с вынесенным представлением в части и с уведомлением, администрация обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Суд первой инстанции отказал в удовлетворении заявленных требований.

Апелляционная инстанция не находит правовых оснований для отмены решения суда в силу следующего.

На основании положений статьями 157, 265, 268.1 БК РФ, части 2 статьи 3 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее – Закон № 6-ФЗ) судом первой инстанции верно установлено, что КСП является органом, уполномоченным на осуществление внешнего муниципального финансового контроля в сфере бюджетных правоотношений и осуществляет контроль за исполнением районного бюджета, в том числе законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств районного бюджета, а также средств, получаемых районным бюджетом из иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации, контроль за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств районного бюджета, поступивших в бюджеты поселений, входящих в состав Заполярного района.

Таким образом, указанное выше контрольное мероприятие проведено КСП при наличии у нее соответствующих полномочий.

На основании пункта 2 статьи 268.1 БК РФ, пункта 18.1 Положения о контрольно-счетной палате муниципального района «Заполярный район», утвержденного решением Совета муниципального района «Заполярный район» от 27.09.2013 № 436-р (далее – Положение о КСП), пункта 11.3 Регламента КСП, утвержденного ее приказом от 20.11.2013 № 56-п (далее – Регламент), КСП вправе вносить представления и направлять уведомления о применении бюджетных мер принуждения, в том числе и по итогам рассматриваемой проверки.

Статьей 6 БК РФ определено, что межбюджетные трансферты - средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации.

В силу статьи 142.4 БК РФ в случаях и порядке, предусмотренных муниципальными правовыми актами представительного органа муниципального района, принимаемыми в соответствии с требованиями настоящего Кодекса и соответствующими им законами субъекта Российской Федерации, бюджетам поселений могут быть предоставлены иные межбюджетные трансферты из бюджета муниципального района, в том числе межбюджетные трансферты на осуществление части полномочий по решению вопросов местного значения в соответствии с заключенными соглашениями.

Статьей 8 БК РФ к бюджетным полномочиям субъектов Российской Федерации отнесено установление общего порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов.

В соответствии с пунктом 6.5 Положения № 142-р иные межбюджетные трансферты, за исключением дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности местных бюджетов, предоставляются бюджетам поселений на основании соглашений, заключенных между администрацией Заполярного района и администрацией поселения в соответствии с законодательством, устанавливающих цели, условия, порядок перечисления и расходования иных межбюджетных трансфертов, а также порядок предоставления отчетности и осуществления контроля за расходованием средств.

В соответствии с пунктом 1 статьи 306.1 БК РФ бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого главой 30 настоящего Кодекса предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.

Нарушение финансовым органом (главным распорядителем (распорядителем) и получателем средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты) условий предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов, если это действие не связано с нецелевым использованием бюджетных средств, влечет бесспорное взыскание суммы средств, использованных с нарушением условий предоставления (расходования) межбюджетного трансферта, и (или) приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) (статья 306.8 БК РФ).

Пунктом 6.9 Положения № 142-р установлено, что нарушение органами местного самоуправления поселений условий предоставления межбюджетных трансфертов влечет бесспорное взыскание суммы межбюджетного трансферта и (или) приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов.

Согласно пункту 1 статьи 306.2 БК РФ бюджетная мера принуждения за совершение бюджетного нарушения применяется финансовыми органами и органами Федерального казначейства (их должностными лицами) на основании уведомления о применении бюджетных мер принуждения органа государственного (муниципального) финансового контроля.

Управлением жилищно-коммунального хозяйства и строительства администрации (управление) и администрацией МО «Поселок Амдерма» (администрация поселения) заключено соглашение от 05.05.2016 № 24 (далее – соглашение № 24) о предоставлении иных межбюджетных трансфертов, в соответствии с условиями которого управление обязуется предоставить в 2016 году администрации поселения иные межбюджетные трансферты в рамках программы, а администрация поселения обязуется принять указанный трансферт, использовать его по целевому назначению, определенному соглашением, и обеспечить выполнение условий соглашения.

К названному соглашению имеется дополнительное соглашение                        от 21.11.2016 № 2, которым внесены изменения в пункт 1.2 соглашения № 24, заключающиеся в указании, что трансферт предоставляется на сумму 55 667 500 руб. для реализации мероприятий, в том числе «Создание экономических условий для повышения эффективности работы муниципальных предприятий, учрежденных муниципальными образованиями сельских поселений, за которыми закреплены на праве хозяйственного ведения объекты и системы тепло- и водоснабжения, участвующих в реконструкции указанных объектов и систем» на сумму 50 000 000 руб. (пункт 1.2.3).

Кроме того, соглашение № 24 дополнено пунктом 1.3, согласно которому мероприятие, указанное в пункте 1.2.3 соглашения, реализуется посредством передачи денежных средств на увеличение уставного фонда муниципального предприятия, за которым закреплены на праве хозяйственного ведения объеты и системы тепло- и водоснабжения п. Амдерма. Условием передачи средств является гарантия предприятия о проведении в 2017-2018 годах работ по реконструкции наружных сетей тепло- и водоснабжения п. Амдерма за счет средств предприятия на соразмерную сумму.

Таким образом, суд первой инстанции в обжалуемом решении пришел к правильному выводу, что исходя из условий соглашения № 24 в указанной редакции условием передачи средств является гарантия предприятия, предусматривающая условия:

1) проведение работ по реконструкции наружных сетей тепло- и водоснабжения п. Амдерма;

2) период проведения работ: 2017-2018 годы;

3) источник средств на выполнение работ средства предприятия на соразмерную сумму 50 000 000 руб.

По мнению администрации, письма 02.09.2016 № 01-20-2730/16-0-1 и от 02.09.2016 № 1530 подтверждают, что такая гарантия от предприятия получена.

Ссылка администрации на указанные письма правомерно отклонена судом первой инстанции в силу следующего.

В соответствии со статьей 153 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ) сделками признаются действия граждан и юридических лиц, направленные на установление, изменение или прекращение гражданских прав и обязанностей.

Сделки могут быть двух- или многосторонними (договоры) и односторонними. Односторонней считается сделка, для совершения которой в соответствии с законом, иными правовыми актами или соглашением сторон необходимо и достаточно выражения воли одной стороны. Для заключения договора необходимо выражение согласованной воли двух сторон (двусторонняя сделка) либо трех или более сторон (многосторонняя сделка) (статья 154 ГК РФ).

Учитывая положения статей 153, 154, 434.1 ГК РФ, суд правомерно пришел к выводу, что переписка администрации и предприятия (письма от 02.09.2016 № 01-20-2730/16-0-1 и от 02.09.2016 № 1530) касается согласования условий для заключения дополнительного соглашения от 21.11.2016.

Данный вывод следует также из заявления администрации, на странице 2 которого указано, что до заключения дополнительного соглашения                            от 21.11.2016 № 2 вопрос о предоставлении межбюджетного трансферта на сумму 50 000 000 руб. в целях увеличения уставного фонда предприятия прорабатывался администрацией. Письмом от 02.09.2016 № 01-20-2730/16-0-1 администрация обратилась к МУП «Амдермасервис» с предложением рассмотреть вариант по увеличению его уставного фонда в размере 50 000 000 руб. с условием, что в 2017 году после получения проектной документации на реконструкцию наружных сетей тепло- и водоснабжения поселка Амдерма, указанное мероприятие будет осуществляться за счет собственных средств МУП «Амдермасервис». В ответе от 02.09.2016 № 1530 МУП «Амдермасервис» сообщило, что согласно с предложением администрации по увеличению уставного фонда в размере 50 000 000 руб. при условии выполнения реконструкции наружных сетей тепло-и водоснабжения за счет своих средств после получения проектной документации.

Данная переписка сторон послужила основой для включения в соглашение № 24 пункта 1.3, устанавливающего условием передачи средств трансферта гарантию предприятия.

Вопреки позиции администрации, письма 02.09.2016 № 01-20-2730/16-0-1 и от 02.09.2016 № 1530 по своему содержанию не отвечают понятию оферты и акцепта по смыслу статей 435, 438 ГК РФ.

Согласно пункту 43 постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 № 49 «О некоторых вопросах применения общих положений Гражданского кодекса Российской Федерации о заключении и толковании договора» при толковании условий договора в силу абзаца первого статьи 431 ГК РФ судом принимается во внимание буквальное значение содержащихся в нем слов и выражений (буквальное толкование). Такое значение определяется с учетом их общепринятого употребления любым участником гражданского оборота, действующим разумно и добросовестно (пункт 5 статьи 10, пункт 3 статьи 307 ГК РФ), если иное значение не следует из деловой практики сторон и иных обстоятельств дела.

Условия договора подлежат толкованию таким образом, чтобы не позволить какой-либо стороне договора извлекать преимущество из ее незаконного или недобросовестного поведения (пункт 4 статьи 1 ГК РФ). Толкование договора не должно приводить к такому пониманию условия договора, которое стороны с очевидностью не могли иметь в виду.

Значение условия договора устанавливается путем сопоставления с другими условиями и смыслом договора в целом (абзац первый статьи 431 ГК РФ). Условия договора толкуются и рассматриваются судом в их системной связи и с учетом того, что они являются согласованными частями одного договора (системное толкование).

Толкование условий договора осуществляется с учетом цели договора и существа законодательного регулирования соответствующего вида обязательств.

Во исполнение пункта 1.3 соглашение № 24 условием передачи средств на увеличение уставного капитала МУП «Амдермасервис» являлась его гарантия на выполнение работ в период 2017-2018 годов на сумму                             50 000 000 руб., поскольку именно такие условия гарантии определены в названном пункте.

«Гарантия - поручительство за выполнение определенным лицом денежных или вещественных обязательств, форма ответственности за выполнение принятых обязательств. Гарантом исполнения обязательств договора могут быть как участники сделки, так и третье лицо, принимающее на себя ответственность». (ФИО2, ФИО3, ФИО4 Современный экономический словарь. (ИНФРА-М, 2011).

Как следует из материалов дела, никаких гарантий после подписания дополнительного соглашения от 21.11.2016, которым определены существенные условия получения межбюджетного трансферта, от предприятия не поступало.

Из писем предприятия от 28.02.2019 № 43, от 08.04.2019 № 30 следует, что проектная документация на выполнение работ по реконструкции сетей тепло- и водоснабжения поселка Амдерма предприятию не передавалась, предприятие к работам не приступало, а стоимость работ по реконструкции наружных сетей тепло- и водоснабжения поселка Амдерма составляет 238 000 000 руб.

Ссылку администрации на письмо предприятия от 24.04.2019 № 529 суд считает ошибочной, поскольку его содержание не отвечает ни понятию гарантии, ни понятию оферты. Отраженные в нем сведения не соответствуют установленным пунктом 1.3 соглашения № 24 условиям гарантии предприятия по периоду выполнения работ.

Довод администрации, что в качестве гарантии, предусмотренной соглашением № 24, может быть расценено распоряжение администрации МО «Поселок Амдерма» от 13.12.2016 № 194-Р «О перечислении из бюджета поселения бюджетных ассигнований МУП «Амдермасервис» на увеличение уставного капитала», в пункте 3 которого указано, что МУП «Амдермасервис» необходимо предусмотреть в 2017-2018 годах за счет средств предприятия выполнение работ по реконструкции наружных сетей тепло- и водоснабжения поселка Амдерма на соразмерную сумму, подлежит отклонению.

Как верно указал суд первой инстанции, данное распоряжение является правовым актом, издаваемым в целях разрешения оперативных вопросов.

Во исполнение указанного пункта распоряжения каких-либо действий ни со стороны предприятия, ни со стороны администрации поселения совершено не было, доказательств иного в материалы дела не представлено.

Таким образом, ссылка администрации на положения Федерального закона от 14.11.2002 № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» не подтверждает соблюдение пункта 1.3 соглашения № 24.

Основания для перечисления межбюджетного трансферта в сумме                 50 000 000 руб. в отсутствие гарантии предприятия в соответствии с соглашением № 24 не возникли, что свидетельствует о том, что администрацией нарушены условия предоставления межбюджетных трансфертов, тем самым совершено нарушение статьи 142.4 БК РФ и пункта 6.5 Положение № 142-р.

При таких обстоятельствах оснований для удовлетворения требований администрации и признания представления от 08.04.2019 № 28 в оспариваемой части и уведомления о применении бюджетных мер принуждения от 15.04.2019 № 1 недействительными у суда первой инстанции не имелось.

Несогласие заявителя с оценкой имеющихся в деле доказательств и с толкованием судом первой инстанции норм законодательства, подлежащего применению в деле, не свидетельствует о том, что судом допущены нарушения норм материального права и (или) предусмотренных АПК РФ процессуальных требований, не позволившие всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

Поскольку судом первой инстанции установлены все фактические обстоятельства по делу, правильно применены нормы материального и процессуального права, оснований для отмены состоявшегося судебного акта и удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

п о с т а н о в и л :

решение Арбитражного суда Архангельской области по месту нахождения постоянного судебного присутствия в городе Нарьян-Маре Ненецкого автономного округа от 23 августа 2019 года по делу                                       № А05П-269/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации муниципального района «Заполярный район» – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающийдвух месяцевсо дня его принятия.

Председательствующий                                                               Е.Н. Болдырева

Судьи                                                                                             Е.А. Алимова

                                                                                                        Н.В. Мурахина