Гражданский кодекс часть 1

от заявителя – Финансового управления администрации муниципального образования город Ирбит (ОГРН 1106611000550, ИНН 6611014079): Коростелева С. Н., предъявлен паспорт, доверенность от 13.10.2017, Волкова Н. В., предъявлен паспорт, доверенность от 13.10.2017

от заинтересованного лица – Контрольно-счетной палаты муниципального образования город Ирбит (ОГРН 1076611000718, ИНН 6611011906): Хаустова С. С., предъявлен паспорт, решение от 29.05.2014 №203, Брусницына Т. С., предъявлен паспорт, доверенность от 29.05.2017

от третьих лиц:

Волковой Надежды Владимировны: Волкова Н. В., предъявлен паспорт

Главы муниципального образования город Ирбит: не явились

лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу заинтересованного лица Контрольно-счетной палаты муниципального образования город Ирбит на решение Арбитражного суда Свердловской области

от 31 июля 2017 года по делу №А60-14958/2017,

принятое судьей Киселёвым Ю. К.,

по заявлению Финансового управления администрации муниципального образования город Ирбит

к Контрольно-счетной палате муниципального образования город Ирбит

с участием третьих лиц: Волковой Надежды Владимировны, Главы муниципального образования город Ирбит

о признании незаконными акта проверки, представления,

установил: Финансовое управление администрации муниципального образования город Ирбит (далее – заявитель, финансовое управление) обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением к Контрольно-счетной палате муниципального образования город Ирбит (далее – заинтересованное лицо, КСП МО город Ирбит, счетная палата) с требованиями о признании незаконными акта проверки от 06.03.2017 №1 по результатам контрольного мероприятия и представления КСП МО город Ирбит от 16.03.2017 №38.

Определением Арбитражного суда Свердловской области от 31.05.2017 в порядке ст. 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Волкова Надежда Владимировна, Глава муниципального образования город Ирбит (т. 1 л.д. 60-62).

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 31 июля 2017 года по делу №А60-14958/2017, принятым судьей Киселёвым Ю. К., заявленные требования удовлетворены частично: в части требования о признании недействительным акта от 06.03.2017 №1 по результатам контрольного мероприятия производство по делу прекращено; представление КСП МО город Ирбит от 16.03.2017 №38 признано недействительным в части пунктов 1.3, 1.4. В удовлетворении остальной части требований отказано.

Не согласившись с решением суда первой инстанции в части признания недействительными п.п. 1.3, 1.4 оспариваемого представления, заинтересованное лицо обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда в указанной части, принять по делу новый судебный акт. В обоснование жалобы заинтересованное лицо приводит доводы о неправомерности выплаты премий и материальной помощи начальнику финансового управления лишь на основании приказов финансового управления без согласования с работодателем и без учета распорядительных документов работодателя – распоряжений администрации в части премирования муниципальных служащих. Также полагает, что судом неверно дана правовая оценка понятий представления, которые выносятся органами внешнего и внутреннего муниципального финансового контроля; учитывая, что КСП МО город Ирбит является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля, применение судом норм п.п. 2, 3 ст. 270.2 Бюджетного кодекса РФ произведено ошибочно.

Волкова Н. В., финансовое управление представили письменные отзывы с возражениями на доводы апелляционной жалобы; решение суда считают законным и обоснованным, не подлежащим отмене. Волкова Н. В. в отзыве указывает на соответствие произведенных выплат установленному в п. 4 трудового договора порядку, предусматривающему соответствующие выплаты в соответствии с локальными нормативными актами финансового управления.

Представители счетной палаты в судебном заседании апелляционного суда на доводах жалобы настаивали.

Представители заявителя, третье лицо – Волкова Н. В. поддержали доводы отзывов.

Третье лицо - Глава муниципального образования город Ирбит письменный отзыв на жалобу не представило, явку своих представителей в суд апелляционной инстанции не обеспечило.

Частью 5 ст. 268 АПК РФ предусмотрено, что в случае, если в порядке апелляционного производства обжалуется только часть решения, арбитражный суд апелляционной инстанции проверяет законность и обоснованность решения только в обжалуемой части, если при этом лица, участвующие в деле, не заявят возражений.

Поскольку возражений против рассмотрения судебного акта в пределах доводов апелляционной жалобы не поступило, законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в соответствии со ст. 266, 268 АПК РФ только в обжалуемой части.

Как следует из материалов дела, в соответствии с планом работы на 2017 г., утвержденным распоряжением счетной палаты от 15.12.2016 №17 (с изменениями), распоряжением от 30.01.2017 №2 счетной палатой в период с 30.01.2017 по 28.02.2017 в отношении финансового управления проведено контрольное мероприятие «Проверка формирования фонда оплаты труда в Финансовом управлении администрации Муниципального образования город Ирбит, правомерности начисления и выплаты премий и материальной помощи начальнику Финансового управления администрации Муниципального образования город Ирбит за период 2011-2016 годы» с целью проверки соблюдения действующего законодательства, муниципальных правовых актов в части формирования фонда оплаты труда, а также премирования и выплаты материальной помощи начальнику финансового управления в 2011-2016 годах.

Предметом контрольного мероприятия являлись нормативные правовые акты, регламентирующие формирование фонда оплаты труда в финансовом управлении, а также устанавливающие порядок премирования и выплаты материальной помощи начальнику финансового управления; трудовой договор, заключенный с начальником финансового управления с дополнительными соглашениями (при их наличии), распорядительные документы о премировании начальника финансового управления и выплаты ему материальной помощи, бюджетные сметы, финансовая (бухгалтерская) отчетность; документы, обосновывающие начисление и выплату премии и материальной помощи начальнику финансового управления, платежные документы и иные документы, необходимые для достижения цели проверки.

Результаты проверки зафиксированы в акте проверки №1 от 06.03.2017 (представлен в электронном виде с заявлением об оспаривании акта проверки и представления).

По результатам контрольного мероприятия счетной палатой в адрес начальника финансового управления Волковой Н. В. направлено представление от 16.03.2017 №38 (представлено в электронном виде с заявлением об оспаривании акта проверки и представления), которым финансовому управлению предложено следующее.

1.1. Рассмотреть результаты проверки, принять необходимые меры по недопущению выявленных нарушений и недостатков.

1.2. Обеспечить приведение Положения по оплате труда финансового управления в соответствие нормативным актам Муниципального образования город Ирбит, регулирующим вопросы оплаты труда.

1.3. Учитывая статью 196 Гражданского кодекса РФ, возместить в местный бюджет неправомерно выплаченные премии начальнику финансового управления в общей сумме 233 100,78 руб. (с учетом районного коэффициента), в том числе: в 2014 году 96 604,98 руб., в 2015 году – 92 818,60 руб., в 2016 году – 43 677,20 руб.

1.4. Учитывая статью 196 Гражданского кодекса РФ, возместить в местный бюджет неправомерно выплаченную материальную помощь начальнику финансового управления в сумме 15 000 руб.

О результатах рассмотрения настоящего представления и принятых мерах необходимо уведомить КСП МО город Ирбит в письменной форме не позднее одного месяца со дня получения представления.

Согласно отметке на представлении оно получено финансовым управлением 17.03.2017 вх. №344.

Считая, что акт проверки, а также представление счетной палаты не соответствуют действующему законодательству, финансовое управление обратилось в арбитражный суд с рассматриваемыми требованиями.

Принимая решение, суд не установил совокупности оснований для признания недействительным представления в части п.п. 1.1, 1.2, отказав в удовлетворении заявленных требований в данной части. Признавая недействительными п.п. 1.3, 1.4 представления, суд указал, что премиальные выплаты и выплата материальной помощи начальнику управления произведены в пределах установленного решением Думы о бюджете на соответствующий год фонда оплаты труда работников управления, за счет средств экономии фонда оплаты труда; нецелевого использования бюджетных средств не допущено. В части оспаривания акта проверки суд указал на неподведомственность спора арбитражному суду, в связи с чем, прекратил производство по делу в соответствующей части.

Выводы суда о законности и обоснованности оспариваемого представления в части п.п. 1.1, 1.2, прекращения производства в части требования о признании недействительным акта проверки, заявителем жалобы не оспариваются. Лицами, участвующими в деле, возражения в соответствующей части также не приведены. В связи с чем, законность судебного акта в соответствующей части предметом рассмотрения суда апелляционной инстанции не является.

Проверив законность и обоснованность принятого судебного акта в обжалованной части, апелляционный суд оснований для удовлетворения жалобы не установил.

Согласно ч. 1 ст. 198, ч. 4 ст. 200, ч. 2 ст. 201 АПК РФ для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Согласно ст. 265 Бюджетного кодекса РФ государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения. Государственный (муниципальный) финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий. Внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью соответственно Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

В силу ст. 266.1 Бюджетного кодекса РФ объектами государственного (муниципального) финансового контроля, в частности, являются главные распорядители (распорядители, получатели) бюджетных средств, главные администраторы (администраторы) доходов бюджета, главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета; финансовые органы (главные распорядители (распорядители) и получатели средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты) в части соблюдения ими целей и условий предоставления межбюджетных трансфертов, бюджетных кредитов, предоставленных из другого бюджета бюджетной системы Российской Федерации; государственные (муниципальные) учреждения.

Согласно ч. 4 ст. 9 Федерального закона от 07.02.2011 №6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее – Федеральный закон №6-ФЗ) внешний государственный и муниципальный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами в отношении органов государственной власти и государственных органов, органов территориальных государственных внебюджетных фондов, органов местного самоуправления и муниципальных органов, государственных (муниципальных) учреждений и унитарных предприятий соответствующего субъекта Российской Федерации (муниципального образования), а также иных организаций, если они используют имущество, находящееся в государственной (муниципальной) собственности соответствующего субъекта Российской Федерации (муниципального образования).

В соответствии с положениями ч. 1 ст. 16 Федерального закона №6-ФЗ контрольно-счетные органы по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений.

В соответствии с п. 1.1 Положения о Контрольно-счетной палате МО город Ирбит, утвержденного решением Думы МО «г. Ирбит» от 25.12.2014 №254 контрольно-счетная палата является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля, образуется Думой Муниципального образования город Ирбит и ей подотчетна.

Внешний финансовый контроль осуществляется контрольно-счетной палатой, в том числе: в отношении органов местного самоуправления и муниципальных органов, муниципальных учреждений и муниципальных унитарных предприятий, а также иных организаций, если они используют имущество, находящееся в собственности Муниципального образования город Ирбит (подп. 1 п. 8.2 Положения). Внешний муниципальный финансовый контроль осуществляется в форме контрольных или экспертно-аналитических мероприятий (п. 9.1 Положения). При проведении контрольного мероприятия контрольно-счетной палатой составляется соответствующий акт (п. 9.2 Положения).

Контрольно-счетная палата по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в органы местного самоуправления и муниципальные органы, организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба Муниципальному образованию город Ирбит или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений (п. 17.1 Положения).

Финансовое управление в соответствии с Положением о финансовом управлении администрации муниципального образования город Ирбит, утвержденном решением Думы МО «г. Ирбит» от 26.08.2010 №245, является отраслевым (функциональным) органом администрации муниципального образования город Ирбит, выполняющим функции по формированию и исполнению местного бюджета.

Исходя из приведенных нормативных положений, проведение контрольного мероприятия в отношении финансового управления и вынесение по его результатам представления входят в компетенцию счетной палаты.

Пункты 1.3, 1.4 представления счетной палаты, признание недействительными которых судом первой инстанции обжалует заинтересованное лицо, касаются выплаченных начальнику финансового управления сумм премий в размере 233 100,78 руб. и материальной помощи в размере 15 000 руб. и необходимости их возмещения в местный бюджет в связи с неправомерной, по мнению счетной палаты, выплатой данных денежных средств.

КСП МО город Ирбит по результатам проверки соблюдения установленного порядка начисления и выплаты премий, материальной помощи начальнику финансового управления, их правомерности установлено, в акте проверки отражено (разделы 3, 4 акта проверки – листы 16-26 акта), что, исходя из положений Устава МО г. Ирбит и заключенного с Волковой Н. В. (начальник финансового управления) трудового договора от 16.12.2010 (представлен в электронном виде с заявлением об оспаривании акта проверки и представления) представителем нанимателя (работодателем) выступает Глава МО г. Ирбит.

В ходе проверки счетная палата установила, что в проверяемом периоде муниципальные правовые акты по вопросам премирования, а также выплат материальной помощи начальнику управления администрацией муниципального образования не принимались, соответствующие распорядительные документы не издавались; премирование и выплата материальной помощи осуществлялось на основании внутренних приказов финансового управления, при этом, согласование Главой МО г. Ирбит размеров премирования и материальной помощи начальнику финансового управления отсутствует.

На этом основании, исходя из положений ч. 1 ст. 191 Трудового кодекса РФ, в соответствии с которыми право поощрять работников предоставлено работодателю, КСП МО город Ирбит сделала вывод, что выплата премий и материальной помощи начальнику управления в проверяемом периоде (2011 - 2016 годы) лишь на основании внутренних приказов управления является неправомерной.

При проверке правомерности выплаты начальнику финансового управления премии КСП МО город Ирбит учтены распорядительные документы работодателя – распоряжения Администрации в части премирования муниципальных служащих Администрации.

В ходе сопоставления размеров произведенных по приказам финансового управления выплат премий начальнику финансового управления Волковой Н. В. с размерами премирования муниципальных служащих, установленными распорядительными документами работодателя – распоряжениями Администрации, сделан вывод о правомерности начисления и выплаты премий за 2011-2016 г.г. в сумме 532 055,15 руб.

Выплата премий начальнику финансового управления на основании приказов финансового управления: от 02.03.2011 №13-л, от 29.06.2011 №38-л, от 30.09.2011 №2-А, от 30.11.2011 №3-А, от 28.02.2012 №27-л, от 30.03.2012 №1-А, от 31.05.2012 №2-А, от 05.09.2012 №3-А, от 27.09.2012 №4-А, от 30.01.2014 №7-л (в части суммы превышения - 5 149,12 руб., в том числе уральский коэффициент (15%) - 671,62 руб.), от 27.02.2014 № 14-л (в части суммы превышения - 6 007,31 руб., в том числе уральский коэффициент (15%) - 783,56 руб.), от 28.03.2014 №21-л (в части суммы превышения - 5 149,12 руб., в том числе уральский коэффициент (15%) - 671,62 руб.), от 05.03.2014 №14-л, от 14.03.2014 №19-л, от 28.05.2014 №52-л, от 28.08.2014 №78-л, от 24.11.2014 №97/2-л, от 22.12.2014 №106-л (в части суммы превышения - 3 974,40 руб., в том числе уральский коэффициент (15%) - 518,40 руб.), от 03.03.2015 № 6-л, от 27.03.2015 №11-л, от 28.05.2015 №24-л, от 08.09.2015 №47-л, от 12.11.2015 №58-л, от 21.12.2015 №66-л (в части суммы превышения - 5 970,80 руб., в том числе уральский коэффициент (15%) – 778,80 руб.), от 03.03.2016 №10/1-л от №26/1-л, от 29.08.2016 №47-л, от 27.10.2016 №56-л, от 22.12.2016 №74-л (в части суммы превышения - 2 677,20 руб., в том числе уральский коэффициент (15%) - 349,20 руб.) признана неправомерной в общей сумме 403 846,81 руб., в том числе уральский коэффициент (15%) - 39 949,06 руб.

Так, например, в 2014 г. приказами финансового управления премирование начальнику за январь-март установлено в размерах 80%, 85 % должностного оклада, тогда как размер премирования муниципальных служащих Администрации в соответствующие периоды составлял 50% должностного оклада за фактически отработанное время; в 2015 г., 2016 г. размер премии начальнику финансового управления превысил установленный размер премирования по итогам 2015 г. муниципальным служащим Администрации – 150% должностного оклада, по итогам 2016 г. – 100% должностного оклада.

Материальная помощь при сопоставлении с распорядительными документами работодателя признана начисленной правомерно в проверяемом периоде – 2011-2016 г.г. в сумме 174 210 руб. Неправомерно, по мнению счетной палаты, начальнику финансового управления произведена выплата материальной помощи на основании приказов управления: от 20.12.2012 №5-А, от 20.12.2013 №83-л, от 04.10.2016 №52-л в общей сумме 85 700 руб.

Тем самым, всего, по мнению счетной палаты, в проверяемом периоде (2011 - 2016 годы) начальнику финансового управления были неправомерно выплачены премии в сумме 403 846,81 руб. и материальная помощь в сумме 85 700 руб., в том числе за три последних года (2014 -2016 г.г.) 233 100,78 руб. и 15 000 руб. соответственно, которые с учетом ст. 196 Гражданского кодекса РФ, по мнению заинтересованного лица, должны быть возвращены в местный бюджет.

Вместе с тем, ссылаясь в обоснование правомерности требования, содержащегося в спорных пунктах 1.3, 1.4 представления, помимо норм Трудового кодекса РФ на положения трудового договора с Волковой Н. В. от 16.12.2010: п.п. 3.2 (работодатель вправе поощрять руководителя за добросовестный эффективный труд), 4.2 трудового договора (на руководителя распространяются гарантии, предоставляемые муниципальных служащий, условия и порядок материального стимулирования, установленные действующим законодательством и нормативными правовыми актами МО город Ирбит), КСП МО город Ирбит не учитывает п. 4.1 трудового договора в силу прямого указания которого, работодатель согласовал денежное содержание руководителю финансового управления, в том числе, в виде ежемесячной премии, а также иных выплат, предусмотренных положением о премировании финансового управления и положением об оплате труда работников финансового управления.

Аналогичные положения закреплены в распоряжении Главы администрации муниципального образования город Ирбит от 16.12.2010 №198-л «О назначении Волковой Н. В.» (представлено в электронном виде с заявлением об оспаривании акта проверки и представления).

В этой связи, произведенные начальнику финансового управления выплаты премий и материальной помощи по приказам финансового управления, исходя из локальных нормативных актов финансового управления, соответствуют структуре оплаты, предусмотренной трудовым договором с Волковой Н. В., и не могут без достаточных к тому правовых оснований быть признаны неправомерными апелляционным судом. Сопоставление контрольным органом сумм выплат по их размерам с распорядительными актами работодателя в части премирования муниципальных служащих Администрации, при том, что начальник финансового управления не является работником Администрации, апелляционный суд считает безосновательным. Данному обстоятельству суд первой инстанции со ссылками на нормы трудового законодательства дал надлежащую оценку. Начальник управления, являющегося юридическим лицом, является работником управления независимо от того, кто в силу положений учредительных документов подписывает со стороны работодателя трудовой договор.

Кроме того, судом первой инстанции установлено и не опровергнуто заинтересованным лицом, что спорные выплаты были произведены в пределах установленного решением Думы о бюджете на соответствующий год фонда оплаты труда работников финансового управления и производились за счет средств экономии фонда оплаты труда.

Правомерность начисления и выплаты премии за счет средств экономии фонда оплаты труда подтверждена, в том числе, распоряжением Главы МО город Ирбит от 29.06.2011 №5 «О выплате единовременной премии работникам администрации», в соответствии с которым начальнику финансового управления Волковой Н. В. указано на необходимость начислить и выплатить премии по итогам работы за 1 полугодие 2011 года за счет средств экономии фонда оплаты труда.

Необоснованные начисления и выплаты муниципальным служащим, несомненно, могут привести к нецелевому или необоснованному расходованию бюджетных средств.

Вместе с тем, в рассматриваемом случае счетной палатой не установлены факты превышения установленного фонда оплаты труда, в том числе, в результате спорных выплат начальнику управления. Нецелевое использование бюджетных средств из материалов дела не следует.

С учетом изложенного, возложение на финансовое управление обязанности по возврату в местный бюджет спорных денежных сумм, неправомерно, произведено без достаточных к тому оснований.

Таким образом, судами первой и апелляционной инстанций установлена совокупность оснований, предусмотренных ч. 2 ст. 201 АПК РФ, для признания п.п. 1.3, 1.4 оспариваемого представления счетной палаты от 16.03.2017 №38 недействительными.

Соответствующие доводы жалобы, с учетом вышеизложенного признаны безосновательными.

Решение суда первой инстанции в обжалуемой части является законным и обоснованным. Судом апелляционной инстанции не установлены нарушения норм материального или процессуального права, которые в силу ст. 270 АПК РФ являются основанием для отмены или изменения решения суда первой инстанции в обжалуемой части. Применение судом норм п.п. 2, 3 ст. 270.2 Бюджетного кодекса РФ, регламентирующих вынесение представлений органами внутреннего муниципального финансового контроля, тогда как КСП МО город Ирбит является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля, не способно повлиять на правосудность обжалуемого в части судебного акта (ч. 3 ст. 270 АПК РФ). В удовлетворении апелляционной жалобы следует отказать.

В соответствии с подп. 1 п. 1 ст. 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации КСП МО город Ирбит освобождена от уплаты государственной пошлины при подаче апелляционной жалобы.

Руководствуясь статьями 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Свердловской области от 31 июля 2017 года по делу №А60-14958/2017 в обжалуемой части оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Свердловской области.

Председательствующий Е.Е. Васева

Судьи И.В. Борзенкова

Г.Н. Гулякова