Гражданский кодекс часть 1

иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу заявителя, Администрации Чайковского городского округа,

на решение Арбитражного суда Пермского края

от 22 сентября 2021 года

по делу № А50-15317/2021

по заявлению Администрации Чайковского городского округа (ОГРН <***>, ИНН <***>)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю (ОГРН <***>, ИНН <***>)

третьи лица: Управление жилищно-коммунального хозяйства и транспорта Чайковского городского округа, индивидуальный предприниматель ФИО3, Уполномоченный по защите прав предпринимателей в Пермском крае ФИО5,

об оспаривании ненормативных правовых актов,

установил:

Администрация Чайковского городского округа (далее – администрация, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Пермского края с заявлением о признании незаконными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю (далее – Пермское УФАС России, УФАС, антимонопольный орган) от 16.04.2021 по делу о нарушении антимонопольного законодательства № 059/01/15-1300/2020.

Решением Арбитражного суда Пермского края от 22 сентября 2021 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым решением, заявитель обратился с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт.

В обоснование жалобы заявителем приведены доводы о том, что шкала оценки по критерию «Опыт» проверена судебной коллегией по административным делам Пермского краевого суда (определение от 21 октября 2020 года по делу №33a-8633/2020), Седьмым кассационным судом общей юрисдикции (определение от 03.02.2021 по делу №88а-2493/2021) и вступившими в законную силу судебными актами признана соответствующей статье 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон №135-ФЗ). Отсутствие нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции) уже было установлено судебным актом, вступившим в законную силу, что в силу части 3 статьи 69 АПК РФ освобождало администрацию от доказывания, а арбитражный суд обязан был удовлетворить заявленные требования. Судом первой инстанции не учтены те обстоятельства, что установление шкалы оценки критериев предусмотрено частью 4 статьи 24 Федерального закона от 13.07.2015 № 220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон об организации регулярных перевозок), шкала оценки критериев принята органом публичной власти в пределах предмета его ведения и ее принятие обусловлено публичным интересом, в связи с чем, исходя из пункта 2 части 1 статьи 1 Закона о защите конкуренции, антимонопольные органы не вправе оспаривать обоснованность (целесообразность) принятия шкалы оценки критериев. Исходя из положений статьи 1, 21-24 Закона об организации регулярных перевозок, части 4 статьи 447 Гражданского кодекса Российской Федерации, целью проведения открытого конкурса является определение лица, предложившее лучшие условия, которое будет определено по четырем критериям(«ДТП», «Опыт», «Характеристики транспортного средства» и «Максимальный срок»), а не по одному критерию, как указывает антимонопольный орган. В материалах дела отсутствуют доказательства, отвечающие требованиям относимости и допустимости, которые свидетельствовали бы об опыте осуществления регулярных перевозок хозяйствующих субъектов, которых Пермское УФАС России указало как действующих на территории Чайковского городского округа. Приводя примеры шкалы оценки критериев, утвержденных иными органами местного самоуправления, суд первой инстанции незаконно вышел за пределы своих полномочий и вторгся в полномочия Администрации Чайковского городского округа. Утверждая Шкалу, Администрация исходила из объективных местных условий, сложившихся в транспортной отрасли Чайковского городского округа, которые она могла проанализировать.

В судебном заседании представитель заявителя на доводах жалобы настаивал.

Антимонопольный орган с доводами апелляционной жалобы не согласен по основаниям, изложенным в письменном отзыве на жалобу; решение суда считает законным и обоснованным, просит оставить решение без изменения, а апелляционную жалобу – без удовлетворения. В судебном заседании представитель антимонопольного органа доводы отзыва поддержал.

Представитель третьего лица индивидуального предпринимателя ФИО3 в судебном заседании против доводов жалобы возражал по мотивам, изложенным в письменном отзыве на апелляционную жалобу. Решение суда просит оставить без изменения, а апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Представитель Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Пермском крае ФИО5 с доводами апелляционной жалобы не согласился, просил решение суда оставить без изменения, в удовлетворении апелляционной жалобы отказать.

Управление жилищно-коммунального хозяйства и транспорта Чайковского городского округа, надлежащим образом уведомленное о времени и месте судебного разбирательства, в суд апелляционной инстанции своего представителя не направило, что в порядке части 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) не является препятствием для рассмотрения дела.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела, в УФАС поступили обращения индивидуальных предпринимателей о проведении проверки на соответствие антимонопольному законодательству действий Администрации Чайковского городского округа при проведении открытого конкурса на право получения свидетельства об осуществлении перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам в границах Чайковского городского округа.

По результатам рассмотрения обращений Пермским УФАС России в действиях (бездействии) администрации установлены признаки нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренного частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, при утверждении шкалы для оценки критериев при оценке и сопоставлении заявок на участие в открытом конкурсе на право получения свидетельства об осуществлении перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам в границах Чайковского городского округа (постановление администрации от 12.05.2020 № 479 «О внесении изменений в Шкалу для оценки критериев при оценке и сопоставлении заявок на участие в открытом конкурсе на право получения свидетельства об осуществлении перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам в границах Чайковского городского округа, утвержденную постановлением администрации Чайковского городского округа от 12.09.2019 № 1528»), в связи с фактическим отсутствием (созданием видимости установления) шкалы для оценки по критерию «Опыт осуществления регулярных перевозок» (пункт 2).

УФАС на основании статьи 39.1 Закона защите конкуренции и по согласованию с Федеральной антимонопольной службы (письмо ФАС России от 01.09.2020 № 09/75309/20) предупредило администрацию о необходимости прекращения действий, имеющих признаки нарушения антимонопольного законодательства, путем принятия мер, направленных на обеспечение конкуренции, в том числе посредством отмены или изменения постановления администрации Чайковского городского округа от 12.05.2020 № 479. Срок исполнения предупреждения определен до 21.09.2020.

В связи с неисполнением предупреждения на основании приказа от 03.11.2020 № 226-п Пермским УФАС России в отношении администрации возбуждено дело о нарушении антимонопольного законодательства по признакам нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Решением антимонопольного органа от 16.04.2021 №059/01/15-1300/2020 в действиях администрации признано нарушение части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившееся в установлении шкалы для оценки по критерию «Опыт осуществления регулярных перевозок» без учета местных особенностей, использование которой необоснованно приравнивает всех перевозчиков осуществляющих деятельность в границах Чайковского городского округа к одной группе «имеющих опыт осуществления регулярных перевозок до 25 лет включительно», в связи с чем исключается конкуренция (соперничество) по данному критерию и, как следствие, не достигаются цели конкурса по выявлению лучших условий оказания услуг в сфере перевозок, что приводит либо может привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции на рынке перевозок автомобильным транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам в границах Чайковского городского округа.

Администрации предписано в срок до 30.05.2021 принять меры, направленные на устранение допущенного нарушения антимонопольного законодательства посредством изменения постановления администрации Чайковского городского округа от 12.09.2019 №1528 (в редакции постановления от 12.05.2020 №479) в части изменения критериев оценки шкалы для оценки по критерию «Опыт осуществления регулярных перевозок» предусматривающих дифференциацию присвоения баллов участникам в зависимости от опыта осуществления регулярных перевозок с учетом местных условий и выводов, установленных в решении по делу о нарушении антимонопольного законодательства №059/01/15-1300/2020.

Не согласившись с принятыми решением и предписанием, администрация обратилась в арбитражный суд с указанным заявлением.

Суд первой инстанции, принимая решение, не установил оснований для удовлетворения заявленных требований.

Исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства, рассмотрев доводы, изложенные в апелляционной жалобе и отзывах на нее, заслушав представителей лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

В силу части 1 статьи 198, статей 200, 201 АПК РФ для признания недействительным ненормативного правового акта, решения органа, осуществляющего публичные полномочия, должностных лиц, необходимо установить наличие двух условий: несоответствие оспариваемого ненормативного правового акта, решения закону или иному нормативному правовому акту и нарушение указанным ненормативным правовым актом, решением прав и охраняемых законом интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо (статья 65, часть 5 статьи 200 АПК РФ).

В силу части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Отношения, связанные с организацией регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации, регулируются Законом об организации регулярных перевозок.

Согласно части 2 статьи 19 данного закона свидетельство об осуществлении перевозок по муниципальному маршруту регулярных перевозок, межмуниципальному маршруту регулярных перевозок, смежному межрегиональному маршруту регулярных перевозок и карты соответствующего маршрута выдаются по результатам открытого конкурса на право осуществления перевозок по маршруту регулярных перевозок при наличии хотя бы одного из следующих обстоятельств:

1) данное свидетельство предназначено для осуществления регулярных перевозок по новому маршруту, за исключением маршрута, установленного в целях обеспечения транспортного обслуживания населения в условиях чрезвычайной ситуации;

2) данное свидетельство предназначено для осуществления регулярных перевозок после прекращения действия свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок, указанного в пункте 1 части 3 настоящей статьи;

3) в случае, если в соответствии со статьей 18 настоящего Федерального закона в отношении данного маршрута принято решение о прекращении регулярных перевозок по регулируемым тарифам и начале осуществления регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам.

Порядок проведения конкурса на получение свидетельства об осуществлении перевозок по одному или нескольким муниципальным маршрутам регулярных перевозок, межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок или смежным межрегиональным маршрутам регулярных перевозок установлен статьями 21-24 Закона об организации регулярных перевозок.

Часть 3 статьи 24 предусматривает критерии оценки и сопоставления заявок на участие в открытом конкурсе, в том числе такой, как опыт осуществления регулярных перевозок юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем или участниками договора простого товарищества, который подтвержден сведениями об исполненных государственных или муниципальных контрактах либо нотариально заверенными копиями свидетельств об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок, заключенных с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления договоров, предусматривающих осуществление перевозок по маршрутам регулярных перевозок, или иных документов, предусмотренных нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами.

Данный критерий в отношении юридического лица или индивидуального предпринимателя исчисляется исходя из количества полных лет осуществления ими перевозок по маршрутам регулярных перевозок, а в отношении участников договора простого товарищества исходя из среднеарифметического количества полных лет осуществления перевозок по маршрутам регулярных перевозок каждым участником.

Согласно части 4 статьи 24 Закона об организации регулярных перевозок шкала для оценки критериев, предусмотренных частью 3 настоящей статьи, устанавливается законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, муниципальным нормативным правовым актом в зависимости от местных условий.

Как следует из приведенных норм, установленные федеральным законом критерии оценки и сопоставления заявок на участие в открытом конкурсе обладают императивным характером и подлежат обязательному использованию органом местного самоуправления при выявлении победителя среди участников конкурса.

Учитывая данные нормы и исполняя одновременно апелляционное определение Пермского краевого суда от 05.02.2020 по делу №33а-939/2020, администрация постановлением от 12.05.2020 №479 внесла изменения в шкалу для оценки критериев при оценке и сопоставлении заявок, ранее утвержденную постановлением администрации Чайковского городского округа от 12.09.2019 № 1528 (которая предусматривала присвоение 100 баллов по спорному критерию всем участникам конкурса, независимо от опыта осуществления регулярных перевозок).

В соответствии с постановлением от 12.05.2020 №479 пункт 2 рассматриваемой шкалы изложен в новой редакции, согласно которой участнику открытого конкурса по критерию «Опыт осуществления регулярных перевозок» присваивается:

- 0 баллов при отсутствии опыта осуществления регулярных перевозок присваивает;

- 50 баллов, если опыт осуществления перевозок составляет до 25 лет включительно;

- 100 баллов, если опыт осуществления перевозок составляет свыше 25 лет.

Однако, как установлено антимонопольным органом по итогам анализа рынка услуг перевозок пассажиров на территории Чайковского городского округа, все действующие перевозчики имеют опыт работы менее 25 лет.

Данное обстоятельство администрацией не опровергнуто.

Таким образом, всем потенциальным участникам конкурса на осуществление перевозок по муниципальным маршрутам регулярных перевозок, опыт которых составляет 1 год и более, будет присваиваться одно и то же количество баллов – 25.

Сама по себе теоретическая возможность участия в рассматриваемых конкурсах перевозчиков из иных районов, регионов России, чей опыт осуществления регулярных перевозок составляет 25 лет и более, не опровергает выводов антимонопольного органа и суда первой инстанции об отсутствии практической значимости установленного федеральным законом критерия при той шкале оценок, какая установлена от 12.05.2020 №479.

В частности, МУП «ПермГорЭлектроТранс», ГУП «Мосгортранс», АО «ИПОПАТ» на запросы УФАС сообщили, что не имеют интереса и намерения участвовать в конкурсе на право получения свидетельства об осуществлении перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам в границах Чайковского городского округа.

Иных сведений администрацией не представлено.

Следовательно, с учетом существующих участников рынка Чайковского городского округа, фактически принятие постановления от 12.05.2020 № 479 не привело к установлению дифференциации или вариативности измерения по критерию «Опыт осуществления регулярных перевозок».

Данное обстоятельство нивелирует правовой смысл установления критерия «Опыт осуществления регулярных перевозок». В установленной редакции указанный критерий носит номинальный характер и лишь создает видимость соблюдения администрацией частей 3-4 статьи 24 Закона об организации регулярных перевозок.

На основании изложенного суд правомерно поддержал выводы антимонопольного органа, что постановление администрации Чайковского городского округа от 12.05.2020 № 479 в нарушение части 4 статьи 24 Закона №220-ФЗ не учитывает местные условия при установлении шкалы оценки по критерию «Опыт осуществления регулярных перевозок», поскольку всем участникам товарного рынка перевозок пассажиров и багажа в границах Чайковского городского округа фактически будет присваиваться одинаковое количество балов (50 баллов).

Опыт иных муниципальных образований приведен судом лишь в качестве примера установления реальной шкалы оценки по критерию «Опыт осуществления регулярных перевозок», в связи с чем, вопреки доводам администрации, решение суда не затрагивает ее полномочий на самостоятельное установление шкалы для оценки критериев.

Доводы жалобы о противоречии выводов арбитражного суда обстоятельствам, установленным вступившими в законную силу судебными актами по делу №33a-8633/2020, 88а-2493/2021, также подлежат отклонению.

В соответствии с частью 3 статьи 69 АПК РФ вступившее в законную силу решение суда общей юрисдикции по ранее рассмотренному гражданскому делу обязательно для арбитражного суда, рассматривающего дело, по вопросам об обстоятельствах, установленных решением суда общей юрисдикции и имеющих отношение к лицам, участвующим в деле.

Таким образом, для арбитражного суда имеют значения именно фактические обстоятельства, установленные решением суда общей юрисдикции, а не правовые выводы.

Необходимо учитывать, что в деле №33a-8633/2020, 88а-2493/2021 рассматривались требования предпринимателя о признании недействующим пунктов 1-4 шкалы, установленной постановлением от 12.05.2020 № 479, исходя из имеющихся в деле доказательств и приводимых предпринимателем доводов. Пермское УФАС России к участию в деле не привлекалось, проведенный им анализ рынка спорных услуг судом общей юрисдикции не учитывался.

В настоящем деле оспаривается решение Пермского УФАС России по делу о нарушении антимонопольного законодательства от 16.04.2021, которым признано в действиях администрации Чайковского городского округа нарушение части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившееся в установлении шкалы для оценки по критерию «Опыт осуществления регулярных перевозок» без учета местных условий.

В определениях судов общей юрисдикции говорится об отсутствии дискриминационных условий в постановлении администрации Чайковского городского округа от 12.09.2019 года №1528, что образует антимонопольный запрет, предусмотренный пунктом 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции. Дискриминационные условия – это условия доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами.

Антимонопольный орган, при рассмотрении обращений нескольких хозяйствующих субъектов - индивидуальных предпринимателей признал в действиях администрации Чайковского городского округа нарушение части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, что образует самостоятельный состав правонарушения. В данной части 1 указано, что органам местного самоуправления запрещено осуществлять действия (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. Конкуренция – соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Суд первой инстанции, оценив в порядке статьи 71 АПК РФ представленные в материалы дела доказательства, пришел к выводу о доказанности в действиях администрации нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

По изложенным в постановлении мотивам апелляционный суд признает, что суд первой инстанции правомерно поддержал решение антимонопольного органа, вынесенное в соответствии с Законом о защите конкуренции.

Приведенные в апелляционной жалобе доводы судом апелляционной инстанции отклонены, поскольку основаны на неверном толковании норм действующего законодательства и по существу сводятся к переоценке обстоятельств дела. При этом фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены судом первой инстанции в полном объеме на основе доказательств, оцененных по правилам статьи 71 АПК РФ.

Нарушений норм материального и процессуального права, являющихся в силу статьи 270 АПК РФ основанием для отмены судебного акта, судом первой инстанции не допущено.

Таким образом, решение суда первой инстанции следует оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Пермского края от 22 сентября 2021 года по делу № А50-15317/2021 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного
производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Пермского края.

Председательствующий

Е.В. Васильева

Судьи

И.В. Борзенкова

Е.Ю. Муравьева