Гражданский кодекс часть 1

при ведении протокола секретарем судебного заседания Максимовым Е.В., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу частного учреждения культуры «Музей - Городская усадьба XIX века» на решение Арбитражного суда Челябинской области от 09.09.2013 по делу № А76-4889/2013 (судья Наконечная О.Г.),

В заседании приняли участие представители:

частного учреждения культуры "Музей-городская усадьба 19 века" – ФИО1 (паспорт, доверенность от 26.11.2013 сроком на 1 год);

государственного автономного учреждения Челябинской области "Редакция областной газеты "Южноуральская панорама" – ФИО2 (паспорт, доверенность от 11.01.2013 сроком до 31.12.2013);

Правительства Челябинской области – ФИО3 (удостоверение № 0192, доверенность от 11.07.2013 № 02/3471 сроком до 31.12.2013)

Частное учреждение культуры «Музей – Городская усадьба XIX века» (далее – заявитель, музей) обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к государственному автономному учреждению Челябинской области «Редакция областной газеты «Южноуральская панорама» (далее – заинтересованное лицо, Редакция) о признании незаконным бездействия, выразившегося в неопубликовании постановления Правительства Челябинской области от 15.04.2010 № 144-П «Об утверждении границ и режима использования зоны охраны объекта культурного наследия областного значения «Дом усадьбы купца Д.П. ФИО5», расположенного по адресу: <...>» и обязании опубликовать данное постановление в течении 14 дней с момента принятия решения.

Определениями суда первой инстанции от 06.08.2013 и от 27.08.2013 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью «Энерготехника» (далее – ООО «Энерготехника»), Главное управление по делам печати и массовых коммуникаций Челябинской области (далее – Управление), Правительство Челябинской области (далее – Правительство), Администрация Губернатора Челябинской области (далее – Администрация).

Решением Арбитражного суда Арбитражного суда Челябинской области от 09.09.2013 (резолютивная часть решения объявлена 06.09.2013) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Заявитель не согласился с указанным решением, обжаловав его в апелляционном порядке.

В апелляционной жалобе музей просил решение суда отменить, заявленные требования удовлетворить.

В обоснование апелляционной жалобы музей ссылается на то, что судом первой инстанции не учтено, что постановление Правительства Челябинской области от 15.04.2010 №144-П «Об утверждении границ и режима использования зоны охраны объекта культурного наследия областного значения «Дом усадьбы купца Д.П.ФИО5», расположенного по адресу: <...>» (далее – постановление от 15.04.2010 № 144-П) является неотъемлемой частью ранее осуществленных мер по государственной охране объекта культурного наследия. Публикация постановления является логически обоснованной мерой.

Судом первой инстанции допущены нарушения положений статей 9, 70, 131 АПК РФ, поскольку не принято во внимание то, что заинтересованное лицо, осознавая риски не совершения процессуальных действий, не предоставило отзыв, вследствие чего обстоятельства, свидетельствующие о нарушении прав заявителя и нарушении законодательства РФ должны считаться установленными в рамках указанного дела.

Судом не учтены обстоятельства, установленные постановлением об отказе в возбуждении уголовного дела от 21.01.2011, в частности то, что постановление от 15.04.2010 № 144-П было направлено в адрес заинтересованного лица для дальнейшей публикации, однако опубликовано не было по неустановленным причинам.

Суд первой инстанции необоснованно отклонил ходатайство заявителя о вызове свидетелей, способных дополнительно подтвердить значимые по делу обстоятельства, не указав мотивов и обстоятельств, в связи с которыми ходатайство было отклонено.

В нарушение требований законодательства суд первой инстанции не осуществил привлечение к рассмотрению спора третьих лиц: ФИО4 (который на момент принятия Постановления №144-П занимал должность Заместителя Губернатора Челябинской области), Министерство культуры Челябинской области, Управление Росохранкультуры по Уральскому федеральному округу.

Вывод суда об отсутствии у заявителя права на обжалование бездействия редакции в порядке гл. 24 АПК РФ необоснован. Податель жалобы полагает доказанным факт нарушения оспариваемым бездействием своих прав и интересов, и указывает на то, что Редакция газеты наделена публичными полномочиями, поскольку обладает правом на публикацию нормативно правовых актов.

Считает необоснованным вывод суда первой инстанции об истечении процессуального срока на обжалование бездействия заинтересованного лица, указывая, что процессуальный срок на обжалование начал исчисляться с даты, когда у музея появилась заинтересованность в установлении охранной зоны памятника культурного наследия (ввиду появления соответствующих охранных обстоятельств), то есть с 01.02.2013, - на следующий день с даты предоставления требования к заинтересованному лицу об опубликовании Постановления №144-П - с 19.02.2013.

До судебного заседания от Администрации Губернатора Челябинской области поступило ходатайство о рассмотрении апелляционной жалобы без участия своего представителя.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом; в судебное заседание Администрация Губернатора Челябинской области, ООО «Энерготехника», Главное управление по делам печати и массовых коммуникаций Челябинской области не явились.

С учетом мнения представителей заявителя, заинтересованного лица и Правительства Челябинской области в соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие Администрации Губернатора Челябинской области, ООО «Энерготехника», Главного управления по делам печати и массовых коммуникаций Челябинской области.

В судебном заседании представитель заявителя поддержал доводы, изложенные в апелляционной жалобе.

Представители заинтересованного лица и Правительства Челябинской области доводы апелляционной жалобы отклонили, ссылаясь на законность и обоснованность решения суда первой инстанции.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, не находит оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела, Частное учреждение культуры «Музей – Городская усадьба XIX века», располагая копией Постановления Правительства Челябинской области от 15.04.2010 № 144-П «Об утверждении границ и режима использования зоны охраны объекта культурного наследия областного значения «Дом усадьбы купца Д.П. ФИО5, расположенного по адресу: <...>» (т.1 л.д. 28-30), посчитало, что названное постановление получено Редакцией, но не было опубликовано заинтересованным лицом в установленный законом срок.

Заявитель, полагая, что бездействие Редакции по неопубликованию данного постановления Правительства Челябинской области не соответствуют закону и нарушает его права и законные интересы, обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции руководствовался выводом о недоказанности незаконного бездействия Редакции, указав при этом на пропуск 3-месячного срока обжалования оспариваемого бездействия, а также на отсутствие у заявителя права на обжалование бездействия Редакции в порядке, предусмотренном главой 24 АПК РФ.

Оценив в порядке ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции считает, что выводы суда первой инстанции являются правильными, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

На основании ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как установлено частью 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Пунктом 4 статьи 200 АПК РФ установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из изложенного следует, что для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их действующему законодательству и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической.

На основании статьи 2 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации» систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют законодательные (представительные) органы государственной власти, высший исполнительный орган, иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с Уставом субъекта Российской Федерации.

Согласно статье 8 Устава (Основной Закон) Челябинской области систему органов государственной власти области составляют законодательный (представительный) орган области - Законодательное Собрание Челябинской области, высший исполнительный орган области - Правительство Челябинской области и иные органы исполнительной власти области.

В соответствии со статьёй 52 Устава (Основной Закон) Челябинской области постановления Правительства области нормативного характера отнесены к нормативным правовым актам Челябинской области.

Порядок обнародования и вступления в силу нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации установлен в Федеральном законе от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственности власти субъектов Российской Федерации».

На основании пункта 5 статьи 8 названного Федерального закона предусмотрено, что закон субъекта Российской Федерации вступает в силу после его официального опубликования. Законы и иные нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее чем через десять дней после их официального опубликования.

Закон области, иной нормативный правовой акт области вступает в силу одновременно на всей территории области со дня его официального опубликования, если самим законом, иным нормативным правовым актом области не установлен иной порядок вступления его в силу. Законы области и иные нормативные правовые акты области по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее чем через 10 дней после их официального опубликования (статья 54 Устава (Основной Закон) Челябинской области).

В силу статьи 55 Устава (Основной Закон) Челябинской области все законы области и иные нормативные правовые акты области должны быть официально опубликованы для всеобщего сведения. Неопубликованные законы области и иные нормативные правовые акты области применению не подлежат.

При этом, порядок официального опубликования и вступления в законную силу нормативных правовых актов на территории Челябинской области установлен Законом Челябинской области от 30.05.2002 № 87-ЗО «О нормативных правовых актах Челябинской области».

Согласно части 1 статьи 14 указанного Закона Челябинской области на территории Челябинской области действуют только те законы и иные нормативные правовые акты области, которые официально опубликованы для всеобщего сведения.

В силу части 4 статьи 14 Закона Челябинской области от 30.05.2002 № 87-ЗО "О нормативных правовых актах Челябинской области", официальным опубликованием закона области и иного нормативного правового акта области считается первая публикация его полного текста в официальном издании органов государственной власти Челябинской области.

Как установлено статьей 15 названного Закона Челябинской области нормативные правовые акты области вступают в силу одновременно на всей территории Челябинской области со дня их официального опубликования, если самими нормативными правовыми актами области не установлен иной порядок вступления в силу. Законы области и иные нормативные правовые акты области по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее чем через десять дней после их официального опубликования.

Судом первой инстанции установлено и материалами дела подтверждается, что заявителем представлена копия постановления Правительства Челябинской области от 15.04.2010 № 144-П «Об утверждении границ и режима использования зоны охраны объекта культурного наследия областного значения «Дом усадьбы купца Д.П. ФИО5», расположенного по адресу: <...>» (т.1 л.д. 28-30). В соответствии с пунктом 2 данного постановления Главному управлению по делам печати и массовых коммуникаций Челябинской области (ФИО6) предписано опубликовать настоящее постановление в официальных средствах массовой информации.

Судом учтено, что в силу постановления Законодательного Собрания Челябинской области от 30.01.1997 № 30 «Об учреждении областной газеты «Южноуральская панорама» официальным изданием органов государственной власти Челябинской области является газета «Южноуральская панорама».

Из материалов дела следует, что спорное постановление Редакцией официально не опубликовано.

Между тем, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что в материалы дела не представлено надлежащих доказательств получения Редакцией такого документа для его опубликования.

Так, представитель Правительства в судебном заседании отрицал факт издания постановления от 15.04.2010 № 144-П «Об утверждении границ и режима использования зоны охраны объекта культурного наследия областного значения «Дом усадьбы купца Д.П. ФИО5», расположенного по адресу: <...>» и, соответственно, отрицала факт его направления для опубликования в адрес Редакции.

Данные доводы Правительства не были опровергнуты заявителем в ходе судебного разбирательства.

Согласно пояснений представителя Редакции в судебном заседании, постановление Правительства Челябинской области от 15.04.2010 № 144-П «Об утверждении границ и режима использования зоны охраны объекта культурного наследия областного значения «Дом усадьбы купца Д.П. ФИО5», расположенного по адресу: <...>» в адрес Редакции для опубликования не поступало. При этом под указанными реквизитами в материалы дела представлено постановление Правительства Челябинской области «О распределении в 2010 году субсидий местным бюджетам на организацию отдыха детей в каникулярное время в загородных оздоровительных лагерях» (т.2 л.д. 30-32).

В судебном заседании первой инстанции был допрошен свидетель ФИО7, который пояснил, что в апреле 2010 года занимал должность заместителя главного редактора государственного автономного учреждения Челябинской области «Редакция областной газеты «Южноуральская панорама», но не может подтвердить факта поступления в Редакцию в целях опубликования постановления Правительства Челябинской области от 15.04.2010 № 144-П «Об утверждении границ и режима использования зоны охраны объекта культурного наследия областного значения «Дом усадьбы купца Д.П. ФИО5», расположенного по адресу: <...>».

Апелляционная инстанция принимает во внимание наличие в деле копии постановления об отказе в возбуждении уголовного дела от 21.01.2011, вынесенного начальником ООД УВД по г.Челябинску ФИО8 (л.д. 74-79 т.1), однако не может расценивать данный документ как подтверждение факта получения Редакцией спорного постановления, поскольку направление в адрес учреждения какого-либо документа не может служить неопровержимым доказательством его получения адресатом при отсутствии надлежащего тому документального подтверждения.

Данные обстоятельства свидетельствуют о правильности вывода суда первой инстанции о том, что вопреки доводам апелляционной жалобы в материалах дела отсутствуют доказательства, свидетельствующие о незаконном бездействии Редакции, выразившемся в неопубликовании постановления Правительства Челябинской области от 15.04.2010 № 144-П «Об утверждении границ и режима использования зоны охраны объекта культурного наследия областного значения «Дом усадьбы купца Д.П. ФИО5», расположенного по адресу: <...>».

Судом первой инстанции также обоснованно указано, на то, что право оспаривания бездействия организации средств массовой информации по неопубликованию нормативного правового акта принадлежит в настоящем случае лишь Правительству, поскольку законодательством Российской Федерации обязанность по опубликованию такого правового акта возложена на орган, его принявший.

Заявление в рамках настоящего дела подано заявителем в соответствии с главой 24 АПК РФ. Между тем, в силу части 1 статьи 4 АПК РФ заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном настоящим Кодексом.

Как правильно указано судом первой инстанции защита нарушенных прав и законных интересов путем признания незаконными действий (бездействия) осуществляется по правилам главы 24 АПК РФ, регулирующей рассмотрение дел об оспаривании действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц.

Доказательств того, что Редакция наделена федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, материалы настоящего дела не содержат.

На основании статей 11, 12 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункта 2 статьи 29, части 1 статьи 197 АПК РФ арбитражный суд рассматривает требование о признании незаконными действий (бездействий) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций и должностных лиц, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями.

Судом первой инстанции учтено, что музей заявил требование о признании незаконным бездействия Редакции, которая является коммерческой организацией и не наделена публичными нормами права какими-либо властными функциями (публичными полномочиями) по отношению к участникам экономической деятельности (в частности, по отношению к музею).

В этой связи Редакция не является субъектом, способным выступать в качестве заявителя по настоящему делу при рассмотрении спора по правилам главы 24 АПК РФ.

Апелляционная инстанция также приходит к выводу о правомерности доводов суда первой инстанции о пропуске музеем срока, предусмотренного частью 4 статьи 198 АПК РФ на обжалование.

В силу части 4 статьи 198 АПК РФ соответствующее заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда организации стало известно о нарушении ее прав и законных интересов; пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом.

Следует учесть, что представленное заявителем постановление Правительства Челябинской области № 144-П «Об утверждении границ и режима использования зоны охраны объекта культурного наследия областного значения «Дом усадьбы купца Д.П. ФИО5», расположенного по адресу: <...>» датировано 15.04.2010.

При этом, о факте неопубликования данного постановления заявителю стало известно 12.10.2010, о чём свидетельствует постановление начальника отделения ОД УВД по г. Челябинску от 21.01.2011 об отказе в возбуждении уголовного дела, в тексте которого прямо указано на то, что именно музей обратился 12.10.2010 с заявлением в УВД по г.Челябинску с просьбой принять меры по поводу неопубликования спорного постановления (т.1 л.д. 31-39, 74-79).

Учитывая, что музей обратился с настоящим заявлением в арбитражный суд лишь 21.03.2013, то есть, с пропуском срока, предусмотренного частью 4 статьи 198 АПК РФ, оснований для восстановления процессуального срока не имелось, соответственно, суд первой инстанции имел законные основания для отказа в удовлетворении требований.

При этом нарушение прав и законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности должен в силу статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации доказать заявитель.

В нарушение указанной нормы музеем не приведены правовые основания незаконности оспариваемого бездействия, нарушения Редакцией прав и законных интересов заявителя и не представлены допустимые доказательства в обоснование приведенных доводов.

В случае если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт или действия государственного органа соответствует закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования (часть 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

По мнению апелляционной инстанции, все представленные в материалах дела доказательства оценены судом первой инстанции с точки зрения их относимости, допустимости, достоверности, а также достаточности и взаимной связи надлежащим образом, результаты этой оценки отражены в судебном акте.

Доводы апелляционной жалобы основаны на неверном толковании действующего законодательства и опровергаются материалами дела, а потому оснований для ее удовлетворения не имеется.

Всем доказательствам, представленным сторонами, обстоятельствам дела, а также доводам, в том числе, изложенным в жалобе, суд первой инстанции дал надлежащую правовую оценку, оснований для переоценки выводов у суда апелляционной инстанции в силу ст. 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не имеется.

С учетом изложенного обжалуемый судебный акт подлежит оставлению без изменения, апелляционная жалоба - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании ч. 4 ст. 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

Руководствуясь статьями 176, 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 09.09.2013 по делу № А76-4889/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу частного учреждения культуры «Музей - Городская усадьба XIX века» – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья В.Ю. Костин

Судьи А.А. Арямов

В.В. Баканов