Гражданский кодекс часть 1

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего судьи Костина В.Ю., судей Тимохина О.Б., Плаксиной Н.Г., при ведении протокола секретарем судебного заседания Конкиным М.В., рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу контрольного бюро Озерского городского округа Челябинской области на определение Арбитражного суда Челябинской области от 28.10.2009 по делу № А76-16424/2009 (судья Михайлова Е.А.), при участии: от контрольного бюро Озёрского городского округа Челябинской области – ФИО1 (доверенность от 17.07.2009), ФИО2 (доверенность от 15.05.2009); от Контрольно-счётной палаты Челябинской области – ФИО3 (доверенность №2096 от 14.12.2009, удостоверение № 19 от 27.10.2000), ФИО4 (доверенность № 2095 от 14.12.2009, удостоверение №09 от 14.06.2000); от прокурора Челябинской области – Морозова Е.В. (удостоверение ТО № 071919 от 22.01.2009),

УСТАНОВИЛ:

контрольное бюро Озерского городского округа Челябинской области (далее – заявитель, бюро) обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к контрольно-счетной палате Челябинской области (далее – КСП Челябинской области, заинтересованное лицо) о признании недействительным пункта 3.3.3 отчета №01-15/10 аудитора контрольно-счетной палаты Челябинской области о результатах ревизии исполнения местного бюджета администрацией и организациями, финансируемыми из местного бюджета Озерского городского округа в 2008 году, утвержденного постановлением коллегии КСП Челябинской области от 29.04.2009 №01-07/15-КПС.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, судом привлечены Министерство финансов Челябинской области, администрация Озерского городского округа Челябинской области, собрание депутатов Озерского городского округа Челябинской области.

В порядке ст. 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации к участию в дело вступил прокурор Челябинской области.

Арбитражный суд первой инстанции определением от 28.10.2009 производство по делу прекратил на основании п.1 ч.1 ст. 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Контрольное бюро Озерского городского округа Челябинской области не согласилось с определением суда о прекращении производства по делу и обжаловало его в апелляционном порядке.

В апелляционной жалобе заявитель просит определение суда отменить и разрешить вопрос по существу. В обоснование доводов жалобы ссылается на нарушение судом норм действующего законодательства и неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела. По мнению заявителя, являясь ненормативным правовым актом, оспариваемый пункт отчета аудитора КСП, не соответствует закону и нарушает его права и законные интересы. Заинтересованное лицо не доказало соответствие пункта 3.3.3 отчета аудитора положениям ст. 289 Бюджетного кодекса РФ.

Заявитель в жалобе указывает на то, что оспариваемый отчет аудитора, утвержденный постановлением коллегии, является ненормативным правовым актом согласно статье 42 Административного регламента КСП, кроме того, отчет аудитора оспаривался как отчет, утвержденный постановлением коллегии КСП, т.е. как решение, а также оспаривались действия (бездействие) КСП при утверждении отчета. Судом нарушены требования ст. 200 АПК РФ, не проверено оспариваемое решение на соответствие нормативным актам и не проверено наличие полномочий у КСП на принятие оспариваемого отчета.

Заинтересованное лицо Контрольно-счетная палата, а также третье лицо Администрация Озерского городского округа Челябинской области представили отзывы на апелляционную жалобу, в которых отклонили ее доводы, считая, что определение суда вынесено законно и обоснованно.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в судебное заседание представители третьих лиц Министерства финансов Челябинской области, Администрации Озёрского городского округа, Собрания депутатов Озёрского городского округа Челябинской области не явились.

В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие не явившихся лиц.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, отзывов на нее, не находит основания для отмены определения суда первой инстанции.

Как следует из материалов дела, контрольное бюро Озерского городского округа зарегистрировано в качестве юридического лица 24.07.2006 за основным государственным регистрационным номером 1067422055667 (том 1, л.д. 25).

В соответствии с годовым планом работы контрольно-счетной палаты Челябинской области на 2009 г., утвержденным постановлением Законодательного Собрания Челябинской области от 25.12.2008 №1508, и в соответствии Программой контрольного мероприятия «Ревизия исполнения местного бюджета администрацией Озерского городского округа и организациями, финансируемыми из местного бюджета в 2008 г.» с 24.02.2009 по 16.04.2009 проведена ревизия соблюдения законодательства Российской Федерации и нормативных актов Челябинской области при использовании бюджетных средств, проверка полноты, достоверности бухгалтерского учета и целевого использования средств органами местного самоуправления, бюджетными учреждениями и другими получателями бюджетных средств на территории Озерского городского округа (том 1, л.д. 79-86, 109-124).

12.03.2009 инспектором-ревизором контрольно-счетной палаты Челябинской области ФИО5 по результатам проверки расходования бюджетных средств контрольным бюро Озерского городского округа за 2008 год составлен акт о результатах проверки №08-18/8-10 и дополнение к акту проверки №08-18/8-10 (том 1, л.д. 33-41, 42-50).

29.04.2009 о результатах ревизии исполнения местного бюджета администрацией и организациями, финансируемыми из местного бюджета Озерского городского округа в 2008 году, аудитором контрольно-счетной палаты Челябинской области Ю.М. Ветриченко составлен отчет №01-15/10 (том 1, л.д. 87-108).

29.04.2009 отчет №01-15/10 утвержден постановлением коллегии КСП Челябинской области.

Заявитель не согласился с пунктом 3.3.3 отчета № 01-15/10 аудитора Контрольно-счетной палаты Челябинской области Ю.М. Ветриченко (касающимся Контрольного бюро), составленным по результатам ревизии исполнения местного бюджета администрацией Озерского городского округа и организациями, финансируемыми из местного бюджета в 2008 г.

Указанное обстоятельство послужило поводом для обращения бюро в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Суд первой инстанции вынес определение, прекратив производство по делу на основании п.1 ч.1 ст. 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, поскольку оспариваемый отчет не является ненормативным правовым актом, не может быть обжалован в арбитражном суде.

Оценив в порядке ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции считает, что вывод суда первой инстанции является правильным, соответствует обстоятельствам дела и действующему законодательству.

В соответствии со ст. 27 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности.

На основании пункта 2 ст. 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства дела об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Указанные в данной норме споры должны носить экономический характер, возникать в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности организаций и предпринимателей, причём одним из таких участников спора является государственный орган, орган местного самоуправления, иной орган или должностное лицо, наделенные властными полномочиями и использовавшие эти полномочия по отношению к другому участнику в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с п. 5 ст. 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражные суды также рассматривают и другие дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.

Согласно ч.1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Судом первой инстанции установлено и материалами дела подтверждено, что 29.04.2009 о результатах ревизии исполнения местного бюджета администрацией и организациями, финансируемыми из местного бюджета Озерского городского округа в 2008 году, аудитором контрольно-счетной палаты Челябинской области Ю.М. Ветриченко составлен отчет №01-15/10 (том 1, л.д. 87-108). Данный отчет №01-15/10 утвержден постановлением коллегии КСП Челябинской области. При этом заинтересованным лицом по результатам утверждения отчета в адрес Контрольного бюро Озерского городского округа не выносились ни предписания, ни представления.

Как правильно отметил суд первой инстанции, деятельность КСП Челябинской области регулируется Законом Челябинской области от 24.11.2005 №434-ЗО «О контрольно-счетной палате Челябинской области (далее - Закон №434-ЗО). Со ссылкой на ст.ст. 1, 2 данного Закона, суд правильно указал, что КСП Челябинской области является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Законодательным Собранием Челябинской области. В задачи КСП Челябинской области входит, в том числе осуществление контроля за исполнением областного бюджета по объемам, структуре, целевому назначению и эффективному использованию, а также контроля за результативностью и эффективностью использования средств, выделяемых из областного бюджета органам местного самоуправления, учреждениям, предприятиям, организациям.

Судом обоснованно применены положения статей 2, 9, 15 Закона № 434-ЗО и установлено, что КСП Челябинской области обладает полномочиями по осуществлению контрольных мероприятий за исполнением органами государственной власти области, органами местного управления, организациями, получающими, перечисляющими, использующими средства областного бюджета или использующими имущество, находящееся в государственной собственности области, либо управляющими таким имуществом, а также имеющими предоставленные законодательством Челябинской области льготы по налогам и сборам, областного бюджета по объемам, структуре, целевому назначению и эффективному использованию, полномочиями по контролю за законностью, результативностью и эффективностью использования средств областного бюджета и федеральных средств, поступающих в областной бюджет, в том числе для финансирования областных целевых программ, а также по контролю за результативностью и эффективностью использования средств, выделяемых из областного бюджета органам местного самоуправления, учреждениям, предприятиям и организациям.

Одновременно с этим, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что оспариваемый отчет аудитора не является ненормативным актом государственного органа и его пункт (п.3.3.3), касающийся Контрольного бюро, не может быть оспорен в арбитражном суде, поскольку не является ненормативным актом властного характера, способным непосредственно создавать, изменять либо прекращать юридически значимые факты.

Как правильно отметил суд первой инстанции по смыслу бюджетного и налогового законодательства такие отчеты имеют лишь процессуальный характер: в них в письменном виде фиксируются сведения, свидетельствующие о наличии фактических обстоятельств, установленных при проверке материально-правовых отношений субъектов. Отчет аудитора не содержит властных указаний, которые могли бы создавать, изменять или прекращать юридические факты. По существу отчеты является лишь информационным средством, необходимым для последующего применения компетентными органами ненормативных актов распорядительного характера - предписания или представления, согласно ст. 19 Закона №434-ЗО.

Оспариваемый пункт 3.3.3 отчета аудитора №01-15/10 содержит изложение документально подтвержденных фактов ревизии, не создает для заявителя каких-либо ограничений или запретов для осуществления предпринимательской или экономической деятельности, не содержит каких-либо предписаний для контрольного бюро Озерского городского округа.

Законом №434-ЗО за невыполнение в установленный контрольно-счетной палатой срок предписаний и представлений предусмотрено применение для проверенных в результате ревизии организаций санкции в виде административной ответственности, установленной законодательством Российской Федерации и Челябинской области. При этом, ни указанным законом, ни действующим законодательством Российской Федерации негативных последствий в виде санкций за невыполнение отчета аудитора КСП Челябинской области №01-15/10 не предусмотрено, следовательно, оспариваемый пункт 3.3.3 отчета №01-15/10 аудитора Контрольно-счетной палаты Челябинской области Ю.М. Ветриченко прав и законных интересов заявителя не нарушает.

При таких обстоятельствах обоснованным является вывод о том, что отчет №01- 15/10 аудитора Контрольно-счетной палаты Челябинской области Ю.М. Ветриченко (пункт 3.3.3) не является ненормативным правовым актом, не нарушает прав и законных интересов заявителя и не может быть обжалован в арбитражном суде.

В силу п.1 ст. 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации производство по делу прекращается, если дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

Апелляционная инстанция отклоняет доводы заявителя о том, что Контрольным бюро в арбитражном суде первой инстанции обжаловался не только названный пункт отчета, но и действия КСП при утверждении отчета. Данный довод заявителя опровергается материалами дела, в которых имеется письменное заявление, содержащее единственное требование, которое по ходу судебного разбирательства в установленном порядке не уточнялось и не претерпело изменений. Этот факт подтвердил в судебном заседании апелляционной инстанции представитель заявителя. Согласно заявленному требованию заявителем обжаловался конкретный пункт отчета, утвержденный постановлением коллегией КСП, что свидетельствует об ошибочности доводов заявителя по поводу возможности иного толкования заявленных требований.

Кроме того, в силу ч.7 ст. 268 АПК РФ новые требования об обжаловании действий (бездействия) КСП, не были предметом рассмотрения в суде первой инстанции, поэтому не могут быть приняты и рассмотрены судом апелляционной инстанции.

В части требования заявителя, изложенного в апелляционной жалобе о необходимости рассмотрения спорного вопроса апелляционной инстанцией по существу, признании недействительным пункта 3.3.3 отчета аудитора, следует отметить, что согласно правовой позиции Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в п. 36 постановления от 28.05.2009 N 36 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции", при рассмотрении жалоб на определения суда первой инстанции суд апелляционной инстанции наряду с полномочиями, названными в ст. 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, вправе направить конкретный вопрос на новое рассмотрение в суд первой инстанции (п. 2 ч. 4 ст. 272 Кодекса).

При этом на новое рассмотрение могут быть направлены вопросы, разрешение которых относится к ведению суда первой инстанции и которые суд по существу не рассматривал по причине прекращения производства по делу, тогда как в полномочия суда апелляционной инстанции входит повторное рассмотрение дела (ч. 1 ст. 268 Кодекса). В этих случаях, поскольку суд первой инстанции не рассматривал вопросы по существу и не устанавливал обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения спора, суд апелляционной инстанции не имеет возможности осуществить повторное рассмотрение дела, как этого требует ч. 1 ст. 268 Кодекса. Поэтому требовать разрешения вопроса по существу на данной стадии, заявитель не вправе.

Доводы апелляционной жалобы основаны на неверном толковании действующего законодательства и опровергаются материалами дела, а потому оснований для ее удовлетворения не имеется.

Всем доказательствам, представленным сторонами, обстоятельствам дела, а также доводам, в том числе, изложенным в жалобе, суд первой инстанции дал надлежащую правовую оценку, оснований для переоценки выводов у суда апелляционной инстанции в силу ст. 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не имеется.

С учетом изложенного обжалуемый судебный акт подлежит оставлению без изменения, апелляционная жалоба - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании ч. 4 ст. 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

Руководствуясь статьями 176, 272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

определение Арбитражного суда Челябинской области от 28.10.2009 по делу № А76-16424/2009 оставить без изменения, апелляционную жалобу контрольного бюро Озерского городского округа Челябинской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

В случае обжалования постановления в порядке кассационного производства информацию о времени, месте и результатах рассмотрения кассационной жалобы можно получить на интернет-сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа по адресу http://fasuo.arbitr.ru.

Председательствующий судья В.Ю. Костин

Судьи: О.Б. Тимохин

Н.Г. Плаксина