Гражданский кодекс часть 1

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Правительства Оренбургской области на решение Арбитражного суда Оренбургской области от 29.07.2016 по делу №А47-5931/2016 (судья Сиваракша В.И.).

В судебном заседании приняли участие представители:

Управления Федеральной антимонопольной службы по Оренбургской области – ФИО1 (доверенность №134 от 12.01.2016);

общества с ограниченной ответственностью ПКФ «Техника» - ФИО2 (доверенность №7 от 29.02.2016).

Правительство Оренбургской области (далее – заявитель, Правительство) обратилось в Арбитражный суд Оренбургской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Оренбургской области (далее – антимонопольный орган, УФАС по Оренбургской области) о признании незаконным предупреждения от 04.05.2016 №06-19-07/2016 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено общество с ограниченной ответственностью ПКФ «Техника» (далее – ООО ПКФ «Техника», третье лицо).

Решением Арбитражного суда Оренбургской области от 29.07.2016 (резолютивная часть решения объявлена 28.07.2016) в удовлетворении требований заявителя отказано.

Не согласившись с таким решением, Правительство обжаловало его в апелляционном порядке.

В апелляционной жалобе заявитель просит решение суда первой инстанции отменить, заявленные требования удовлетворить. В обоснование апелляционной жалобы ссылается на незаконность оспоренного ненормативного правового акта. Указывает на отсутствие в его действиях нарушения п.8 ч.1 ст.15 Федерального закона от 27.06.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон №135-ФЗ). Обращает внимание на следующие обстоятельства: к компетенции субъекта Российской Федерации отнесены полномочия по осуществлению регулирования вопросов предоставления субсидий из бюджета субъекта Российской Федерации и определение перечня мероприятий, направленных на поддержку сельскохозяйственного производства на территории субъекта Российской Федерации; в целях защиты интересов сельскохозяйственных товаропроизводителей и реализации механизма их государственной поддержки Правительством установлен период осуществления дилерской деятельности продавцами сельскохозяйственной техники в целях предоставления субсидии на компенсации части затрат за приобретенную не ранее 01.01.2016 технику; определение конкретных критериев отбора субъектов субсидирования для целей развития сельского хозяйства области отнесено к компетенции Правительства и осуществлялось в соответствии с нормативным регулированием; установленные условия, определившие круг субъектов, имеющих право на получение государственной поддержки, не затрагивают защищаемые антимонопольным законодательством права производителей техники и их дилеров, а также сельскохозяйственных товаропроизводителей.

Представитель антимонопольного органа в судебном заседании против удовлетворения апелляционной жалобы возражал, ссылаясь на законность и обоснованность решения суда первой инстанции. Привел доводы, изложенные в отзыве на апелляционную жалобу.

Представитель третьего лица в судебном заседании также против удовлетворения апелляционной жалобы возражал.

Заявитель о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещен надлежащим образом, в судебное заседание его представители не явились.

В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции без участия не явившихся представителей заявителя.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, считает, что решение суда первой инстанции не подлежит отмене по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, постановлением Правительства от 31.08.2012 №751-пп утверждена государственная программа «Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия Оренбургской области на 2013-2020 годы» Приложением №9 к которому является подпрограмма «Техническая и технологическая модернизация, инновационное развитие», направленная на стимулирование приобретения сельскохозяйственными товаропроизводителями области высокотехнологичных машин и оборудования.

Также постановлением Правительства от 11.03.2013 №182-п утвержден Порядок предоставления сельскохозяйственным товаропроизводителям из областного бюджета субсидий на компенсацию части затрат на приобретение сельскохозяйственной техники (далее – Порядок №182-п), в соответствии с которым, субсидии предоставляются в том числе на компенсацию части затрат за приобретенные не ранее 01.01.2016 за полную стоимость новые тракторы с двигателями мощностью от 300 лошадиных сил и выше, зерноуборочные и самоходные кормоуборочные комбайны российской производства, тракторы, произведенные на территории Оренбургской области, у продавца, официально уполномоченного производителем сельскохозяйственной техники, или у производителя сельскохозяйственной техники (абз.1 пп.1 п.4).

Постановлением Правительства от 28.03.2016 №204-п (далее – Постановление №204-п) в Постановление №182-п внесены изменения, а именно, абз.1 пп.1 п.4 изложен в следующей редакции: субсидии предоставляются на компенсацию части затрат за приобретенные не ранее 01.01.2016 за полную стоимость новые тракторы с двигателями мощностью от 300 лошадиных сил и выше, зерноуборочные и самоходные кормоуборочные комбайны российской производства, тракторы, произведенные на территории Оренбургской области, у производителя сельскохозяйственной техники или у официально уполномоченного им юридического лица, осуществляющего свою деятельность на территории Оренбургской области не менее 5 лет с момента регистрации.

ООО ПКФ «Техника» заключены: дилерское соглашение от 11.01.2016 №94200/16/ДСЗ с ЗАО «Петербургский тракторный завод» (на продвижение и реализацию производимых и поставляемых этим заводом тракторов «Кировец» различных модификаций, дорожно-строительных и специальных машин на их базе); дилерский договор от 01.03.2016 №10 с ЗАО СП «Брянсксельмаш» (на предпродажную подготовку, реализацию и гарантийное обслуживание продукции этого предприятия на закрепленной территории); дилерский договор от 28.01.2016 №65/980Р с ОАО «Гомсельмаш» (на предпродажную подготовку, реализацию и гарантийное обслуживание продукции этого предприятия).

Являясь официально уполномоченным указанными производителями сельскохозяйственной техники лицом, ООО ПКФ «Техника» в 2016 году на территории Оренбургской области заключил договоры на реализацию техники сельскохозяйственным товаропроизводителям: от 22.12.2015 №329 – с главой КФХ ФИО3; от 12.04.2016 №191 – с главой КФХ ФИО4; от 28.06.2016 №273 – с ООО «МТС-Агро».

В связи с принятием Правительством Постановления №204-П и невозможностью получения субсидии на погашение части затрат на приобретение техники, указанные сельскохозяйственные товаропроизводители обратились к третьему лицу с требованием о расторжении договоров поставки сельскохозяйственной техники.

05.04.2016 ООО ПКФ «Техника» обратилось в УФАС по Оренбургской области с заявлением о нарушении Правительством антимонопольного законодательства.

По итогам анализа представленных третьим лицом материалов и поступивших от Правительства пояснений УФАС по Оренбургской области составлена служебная записка от 28.04.2016, содержащая выводы о наличии в действиях Правительства признаков нарушения п.8 ч.1 ст.15 Закона №135-ФЗ, а также в адрес Правительства вынесено предупреждение от 04.05.2016№06-19-07/2016 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства. В соответствии с предупреждением, в целях устранения нарушения п.8 ч.1 ст.15 Закона №135-ФЗ Правительству предложено в срок до 27.05.2016 внести изменения в абз.1 пп.1 п.4 Постановления №182-п.

Не согласившись с этим предупреждением, Правительство обратилось в суд с рассматриваемым заявлением.

Отказывая в удовлетворении требований заявителя, суд первой инстанции руководствовался выводом о соответствии оспоренного ненормативного правового акта закону.

Оценив фактические обстоятельства дела, суд апелляционной инстанции приходи к следующим выводам.

В соответствии с ч.1 ст.198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу ст.201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для признания ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, недействительными является их несоответствие закону или иному правовому акту и нарушение прав и законных интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

То есть для признания недействительными ненормативных правовых актов необходима совокупность двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону и иному нормативному правовому акту, а также нарушение этими актами прав и законных интересов заявителя в сфере экономической деятельности.

Заявление Правительства не позволяет установить, каким образом оспоренный им ненормативный правовой акт нарушает его права и законные интересы в сфере экономической деятельности, что само по себе исключает возможность удовлетворения заявленных требований.

В соответствии со ст.3 Закон №135-ФЗ, положения этого закона распространяются на отношения, связанные с защитой конкуренции.

Согласно п.3.2 ч.1 ст.23 Закона №135-ФЗ, к полномочиям антимонопольного органа относится в том числе выдача предупреждений о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, в случаях, указанных в этом Федеральном законе.

Статьей 39.1 Закона №135-ФЗ установлено, что в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения (ч.1). Предупреждение выдается лицам, указанным в части 1 этой статьи, в случае выявления признаков нарушения пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 Закона №135-ФЗ. Принятие антимонопольным органом решения о возбуждении дела о нарушении пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 Закона №135-ФЗ без вынесения предупреждения и до завершения срока его выполнения не допускается (ч.2). Предупреждение должно содержать: 1) выводы о наличии оснований для его выдачи; 2) нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение; 3) перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, а также разумный срок их выполнения (ч.4). Предупреждение подлежит обязательному рассмотрению лицом, которому оно выдано, в срок, указанный в предупреждении (ч.5). При условии выполнения предупреждения дело о нарушении антимонопольного законодательства не возбуждается и лицо, выполнившее предупреждение, не подлежит административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства в связи с его устранением (ч.7). В случае невыполнения предупреждения в установленный срок при наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства антимонопольный орган обязан принять решение о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства в срок, не превышающий десяти рабочих дней со дня истечения срока, установленного для выполнения предупреждения (ч.8). Порядок выдачи предупреждения и его форма утверждаются федеральным антимонопольным органом (ч.9).

Пунктами 1.4 и 1.5 Порядка выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, утвержденного Приказом Федеральной антимонопольной службы России от 14.12.2011 №874 (далее – Порядок №874), установлено, что основанием для выдачи предупреждения является установление антимонопольным органом признаков нарушения антимонопольного законодательства. Принятие антимонопольным органом решения о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства по признакам нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренным пунктами 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 Закона №135-ФЗ, без вынесения предупреждения и до завершения срока его выполнения не допускается.

Буквальное содержание указанных положений позволяет прийти к выводу о том, что выдаваемое антимонопольным органом предупреждение выдается в том числе органу государственной власти субъекта Российской Федерации, в случае наличия в его действиях признаков нарушения ст.15 Закона №135-ФЗ, и является необходимым условием для возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства по признакам указанного нарушения и обязательно к рассмотрению хозяйствующим субъектом в установленный предупреждением срок. Обязательность исполнения содержащегося в предупреждении требования нормативно не установлена. Однако, неисполнение такого требования хозяйствующим субъектом является основанием для последующего возбуждения в отношении хозяйствующего субъекта дела о нарушении антимонопольного законодательства. В случае исполнения содержащегося в предупреждении требования антимонопольного органа возбуждение дела о нарушении антимонопольного законодательства исключено.

То есть, содержащиеся в предупреждении требования не являются обязательными к исполнению, и само по себе предупреждение не устанавливает наличие в действиях хозяйствующего субъекта нарушений антимонопольного законодательства (в соответствии со ст.ст.45, 48, 49 Закона №135-ФЗ, вывод о наличии или отсутствии таких нарушения может быть сделан антимонопольным органом лишь по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства и отражен в принятом по итогам рассмотрения такого дела соответствующем акте).

В соответствии с правовой позицией, изложенной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 15.04.2014 №18403/13, поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта, судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам, как основаниям вынесения предупреждения. Суд ограничивается констатацией соответствия либо несоответствия предупреждения требованиям ст.39.1 Закона №135-ФЗ и Порядку №874 с учетом того, что предписанные действия должны отвечать целям предупреждения и не могут выходить за пределы мер, необходимых для прекращения действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, устранения причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, а также его последствий. Законность и обоснованность предупреждения также связана с оценкой его исполнимости, в том числе определенности предписываемы действий и возможности их исполнения в указанные сроки.

Оценивая оспоренное предупреждение на предмет его законности, суд апелляционной инстанции полагает необходимым руководствоваться следующим.

В соответствии с ч.1 ст.15 Закона №135-ФЗ, федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается создание дискриминационных условий (п.8).

Пунктом 8 части 1 статьи 4 Закона №135-ФЗ установлено, что под дискриминационными условиями понимаются условия доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами.

Согласно разъяснениям Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, данным в п.8 Постановления от 30.06.2008 №30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства», при рассмотрении дел, связанных с нарушением ч.1 ст.15 Закона №135-ФЗ, антимонопольный орган должен доказать, что оспариваемые акты органов власти, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующий орган должен указать конкретную норму федерального закона, разрешившую данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие).

Из материалов дела следует, что признаки нарушения п.8 ч.1 ст.15 Закона №135-ФЗ антимонопольным органом установлены в действиях Правительства, выразившихся во внесении в абз.1 пп.1 п.4 Постановления №182-п изменений, вводящих критерии отбора лиц, которым предоставляются предусмотренные этим постановлением субсидии (приобретение техники у производителя сельскохозяйственной техники или у официально уполномоченного им юридического лица, осуществляющего свою деятельность на территории Оренбургской области не менее 5 лет с момента регистрации), без должного экономического обоснования и законодательного закрепления.

В силу пп.9 п.1 ст.26.3 Федерального закона от 06.10.1999 №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации отнесено в том числе решение вопросов поддержки сельскохозяйственного производства (за исключением мероприятий, предусмотренных федеральными целевыми программами) субъекта Российской Федерации.

Денежные средства из бюджета выделяются посредством бюджетных ассигнований, в том числе не предоставление субсидий юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, физическим лицам – производителям товаров, работ, услуг. Субсидии предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством(реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг. При этом нормативные правовые акты, регулирующие предоставление субсидий должны определять: категории и (или) критерии отбора лиц – производителей товаров, работ, услуг, имеющих право на получение субсидий; цели, условия и порядок предоставления субсидий; порядок возврата субсидий в случае нарушения условий при их предоставлении (ст.ст.6, 69, 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Как указано ранее, постановлением Правительства от 31.08.2012 №751-пп утверждена государственная программа «Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия Оренбургской области на 2013-2020 годы», Приложением №9 к которому является подпрограмма «Техническая и технологическая модернизация, инновационное развитие», направленная на стимулирование приобретения сельскохозяйственными товаропроизводителями области высокотехнологичных машин и оборудования.

Утвержденным постановлением Правительства от 11.03.2013 №182-п Порядком предоставления сельскохозяйственным товаропроизводителям из областного бюджета субсидий на компенсацию части затрат на приобретение сельскохозяйственной техники установлено, что субсидии предоставляются в том числе на компенсацию части затрат за приобретенные не ранее 01.01.2016 за полную стоимость новые тракторы с двигателями мощностью от 300 лошадиных сил и выше, зерноуборочные и самоходные кормоуборочные комбайны российской производства, тракторы, произведенные на территории Оренбургской области, у продавца, официально уполномоченного производителем сельскохозяйственной техники, или у производителя сельскохозяйственной техники (абз.1 пп.1 п.4).

Постановлением №204-п в абз.1 пп.1 п.4 Постановления №182-п внесены изменения, в соответствии с которыми введены дополнительные критерии отбора лиц, которым предоставляются субсидии – необходимость приобретения у производителя сельскохозяйственной техники или у официально уполномоченного им юридического лица, осуществляющего свою деятельность на территории Оренбургской области не менее 5 лет с момента регистрации.

То есть, сельскохозяйственные товаропроизводители, приобретшие сельскохозяйственную технику у производителя техники или у официально уполномоченного им лица, осуществляющих свою деятельность на территории Оренбургской области менее 5 лет с момента регистрации (к числу которых относится и ООО ПКФ «Техника»), с даты внесения таких изменений фактически лишились возможности претендовать на получение указанной субсидии. Соответственно, производители техники и официально уполномоченные ими лица, осуществляющие свою деятельность на территории Оренбургской области более 5 лет с момента регистрации, получили преимущество на рынке по реализации сельскохозяйственной техники по сравнению с иными производителями техники и их официальными представителями, ввиду повышения спроса на реализуемый ими товар у сельскохозяйственных товаропроизводителей Оренбургской области, обеспеченного возможностью погашения части затрат на приобретение техники за счет субсидий из областного бюджета.

Такое изменение нормативного регулирования порядка предоставления субсидий за счет бюджета субъекта Российской Федерации не основано на требованиях закона и какого-либо экономического обоснования не имеет (соответствующее обоснование не приведено ни в пояснительной записке к проекту Постановления №204-п, ни в письме Правительства в адрес антимонопольного орана от 29.04.2016 №02/16-235, ни в процессуальных документах Правительства по настоящему делу).

В этой связи следует согласиться с позицией суда первой инстанции об обоснованности вывода антимонопольного органа о наличии в оцениваемых действиях заявителя признаков нарушения п.8 ч.1 ст.15 Закона №135-ФЗ, что является достаточным основанием для выдачи предупреждения о прекращении таких действий.

Возражения подателя апелляционной жалобы в этой части, основанные на мнении об осуществлении Правительством оцениваемых действий в пределах предоставленных ему полномочий, подлежат отклонению, поскольку не учитывают установленных ст.15 Закона №135-ФЗ ограничений, подлежащих соблюдению органом государственной власти субъекта Российской Федерации при реализации своих полномочий.

Вопрос о фактическом наличии или отсутствии в действиях заявителя нарушения требований ч.1 ст.15 Закона №135-ФЗ не подлежит разрешению при проверке законности оспоренного предупреждения. Этот вопрос может быть разрешен при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства и принятии антимонопольным органом окончательного решения по итогам проверки действий заявителя на предмет их соответствия антимонопольному законодательству.

В этой связи предупреждение УФАС по Оренбургской области от 04.05.2016 №06-19-07/2016 следует признать соответствующим закону, что исключает возможность удовлетворения заявленных требований.

Нарушений норм процессуального права, являющихся безусловным основанием для отмены решения судом, не установлено.

Учитывая приведенные выше обстоятельства, оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены обжалованного судебного акта не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 269-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд,

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Оренбургской области от 29.07.2016 по делу №А47-5931/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу Правительства Оренбургской области – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья А.А. Арямов

Судьи: Н.Г. Плаксина

В.Ю. Костин