Гражданский кодекс часть 1

при ведении протокола секретарем судебного заседания Ануфриевой К.Э., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Администрации города Челябинска на решение Арбитражного суда Челябинской области от 13.10.2020 по делу № А76-15286/2020,

В судебном заседании приняли участие представители:

заявителя: Прокурора Челябинской области - Смолина Е.В. (служебное удостоверение);

заинтересованного лица: Администрации города Челябинска - ФИО1 (паспорт, доверенность №11-01-44/103 от 17.07.2020, диплом).

Заместитель прокурора Челябинской области (далее – заявитель, прокурор) обратился в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к Администрации города Челябинска (далее – заинтересованное лицо, администрация) о признании незаконным бездействия выразившееся в непринятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего предоставление муниципальной услуги по выдаче разрешения на осуществление условно разрешенного вида использования земельного участка или объекта капитального строительства, об обязании Администрацию города Челябинска в течение двух месяцев со дня вступления в законную силу решения суда разработать и утвердить правовой акт, регламентирующий предоставление муниципальной услуги по выдаче разрешения на осуществление условно разрешенного вида использования земельного участка или объекта капитального строительства.

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 13.10.2020 (резолютивная часть решения объявлена 06.10.2020) заявленные требования удовлетворены.

Признано незаконным бездействие Администрации г. Челябинска, выразившееся в непринятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего предоставление муниципальной услуги по выдаче разрешения на осуществление условно разрешенного вида использования земельного участка или объекта капитального строительства.

На Администрацию г. Челябинска возложена обязанность в течение четырех месяцев со дня вступления в законную силу решения суда разработать и утвердить правовой акт, регламентирующий предоставление муниципальной услуги по выдаче разрешения на осуществление условно разрешенного вида использования земельного участка или объекта капитального строительства.

Не согласившись с принятым судебным актом, Администрация города Челябинска обратилась в Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда перовой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт.

В обоснование своих доводов податель апелляционной жалобы сослался на то, что суд первой инстанции неполно выяснил обстоятельства, имеющие значение для дела. Податель жалобы полагает, что при применении исчерпывающих процедур жилищного строительства необходимо различать понятия «процедура» и «государственная (муниципальная) услуга», чего судом первой инстанции не было сделано.

Кроме того, установленный срок для разработки и утверждения правового акта, регламентирующего предоставление муниципальной услуги по выдаче разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, не позволит соблюсти все необходимые процедуры.

Считает, что суд не принял во внимание и не учел при принятии оспариваемого решения, что глава X Положения об организации и проведении публичных слушаний на территории города Челябинска, регулирующая особенности организации и проведения публичных слушаний по вопросу о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства, разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, устанавливает сроки и порядок прохождения процедуры получения, в том числе, разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства: от получения Комиссией заявления о предоставлении разрешения, направления Главе города Челябинска предложения о проведении публичных слушаний, принятия Главой города Челябинска решения о назначении публичных слушаний по вопросу рассмотрения разрешения, выставки демонстрационных материалов, направления Комиссией сообщения о проведении публичных слушаний по вопросу предоставления разрешения заинтересованным лицам, проведения Комиссией собрания участников публичных слушаний, оформления Комиссией протокола о проведении публичных слушаний, подготовки Комиссией заключения о результатах публичных слушаний, опубликования заключения о результатах публичных слушаний по вопросу предоставления разрешения в сми и размещения на официальном сайте Администрации города Челябинска, подготовки Комиссией рекомендаций о предоставлении разрешения или об отказе в предоставлении такого разрешения с указанием причин и направления рекомендаций в адрес Главы города Челябинска, до принятия Главой города Челябинска решения о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства или об отказе в предоставлении такого разрешения с указанием причин принятого решения.

Указывает на то, что глава города Челябинска принимает решение с учетом мнения комиссии, основанного на результатах публичных слушаний. Основания отказа, по которым участники публичных слушаний (физические и юридические лица) могут не поддержать предоставление указанного разрешения, действующим законодательством не предусмотрены. Доказательства нарушения Администрацией города Челябинска требований действующего законодательства в части организации предоставления муниципальных услуг по выдаче разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства, а также нарушения прав и законных интересов граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, создания иных препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности заявителем в материалы дела не представлены.

До начала судебного заседания в адрес суда от прокуратуры поступил отзыв на апелляционную жалобу. Судом на основании статьи 262 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации отзыв приобщен к материалам дела.

Представитель третьего лица Челябинской Городской Думы в судебное заседание не явился, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещен надлежащим образом, в том числе публично, посредством размещения информации на официальном Интернет – сайте.

С учетом мнения явившихся сторон, в соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие иных лиц участвующих в деле.

В судебном заседании заслушаны пояснения представителя заинтересованного лица относительно доводов апелляционной жалобы. Решение суда первой инстанции просит отменить, апелляционную жалобу - удовлетворить. Представитель заявителя поддержал возражения против доводов апелляционной жалобы. Решение суда первой инстанции просит оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, проверив доводы апелляционной жалобы, отзыва на неё, заслушав пояснения лиц, участвующих в деле, не находит оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, прокуратурой проведена проверка исполнения Администрацией г. Челябинска требований законодательства о защите прав субъектов предпринимательской деятельности в части организации предоставления муниципальных услуг.

По результатам проверки установлен факт бездействия Администрации г. Челябинска, выразившийся в непринятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего предоставление муниципальной услуги по выдаче разрешения на осуществление условно разрешенного вида использования земельного участка или объекта капитального строительства.

05.03.2020 в адрес Администрации направлено требование, в котором прокуратура потребовала предоставить документы и сведения о том: разработан ли и принят нормативный правовой акт, регламентирующий представление муниципальной услуги по выдаче разрешения на осуществление условно разрешенного вида использования земельного участка или объекта капитального строительства в соответствии со статьей 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Письмом от 12.03.2020 Администрация сообщала, что предоставление разрешения осуществляется посредством проведения публичных слушаний с участием заинтересованных лиц, и не зависит напрямую от действий органа местного самоуправления. Из содержания части 3 статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что выдача разрешения на осуществление условно разрешенного вида использования земельного участка или объекта капитального строительства напрямую не отнесена к исключительным полномочиям исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления. Предоставление разрешения на осуществление условно разрешенного вида использования земельного участка или объекта капитального строительства не является муниципальной услугой, и, как следствие, разработка и принятие муниципальных правовых актов, регламентирующих предоставление соответствующих услуг, не требуется.

12.03.2020 в адрес Администрации прокурором направлено представление об устранении нарушений федерального законодательства в части организации предоставления государственных и муниципальных услуг (л.д. 13-15).

В ответ на указанное представление Администрацией предоставлен ответ от 01.04.2020 с указанием, что нарушений требований действующего законодательства в части выдачи разрешений на осуществление условно разрешенного вида использования земельного участка или объекта капитального строительства не установлены (л.д. 17-18).

Полагая, что со стороны органа местного самоуправления - Администрации г. Челябинска допущено незаконное бездействие, прокурор обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, арбитражный суд Челябинской области пришел к выводу о доказанности материалами дела факта неправомерного бездействия администрации, выразившегося в не принятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего предоставление муниципальной услуги по выдаче разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, предусмотренной статьей 40 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

На основании части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как установлено частью 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из изложенного следует, что для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их действующему законодательству и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу статьи 2 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее – Закон № 210-ФЗ) государственная услуга, предоставляемая федеральным органом исполнительной власти, органом государственного внебюджетного фонда, исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органом местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (далее - государственная услуга), - деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (далее - органы, предоставляющие государственные услуги), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги (пункт 1).

Муниципальная услуга, предоставляемая органом местного самоуправления (далее - муниципальная услуга), - деятельность по реализации функций органа местного самоуправления (далее - орган, предоставляющий муниципальные услуги), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Законом № 131-ФЗ и уставами муниципальных образований, а также в пределах предусмотренных указанным Федеральным законом прав органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, прав органов местного самоуправления на участие в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных им в соответствии со статьей 19 указанного Федерального закона), если это участие предусмотрено федеральными законами, прав органов местного самоуправления на решение иных вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенных из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, в случае принятия муниципальных правовых актов о реализации таких прав (пункт 2 статьи 2 Закона № 210-ФЗ).

В соответствии с частью 1 статьи 12 Закона № 210-ФЗ, предоставление государственных и муниципальных услуг осуществляется в соответствии с административными регламентами.

В части 1 статьи 40 ГрК РФ закреплено, что правообладатели земельных участков, размеры которых меньше установленных градостроительным регламентом минимальных размеров земельных участков либо конфигурация, инженерно-геологические или иные характеристики которых неблагоприятны для застройки, вправе обратиться за разрешениями на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства.

Порядок выдачи органом местного самоуправления разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства регламентирован ст. 40 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

К полномочиям органов государственной власти Российской Федерации согласно пункту 7.4 части 1 статьи 6 ГрК РФ относится утверждение исчерпывающих перечней процедур, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и осуществляемых федеральными органами исполнительной власти, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, индивидуальными предпринимателями, организациями в отношении физических и юридических лиц, являющихся субъектами градостроительных отношений, в целях подготовки такими физическими и юридическими лицами документации по планировке территории, осуществления архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства.

Предоставление разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства включено в Исчерпывающий перечень процедур в сфере жилищного строительства, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 30.04.2014 № 403 (пункт 23) и, соответственно, является муниципальной услугой.

Таким образом, обязанность администрации по разработке и утверждению административного регламента по выдаче разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства установлена требованиями приведенного выше законодательства.

Судом первой инстанции установлено и материалами дела подтверждено, что администрацией г. Челябинска административный регламент по предоставлению данной муниципальной услуги не разработан, сведения о предоставлении данной услуги отсутствуют в Перечне муниципальных и государственных услуг, предоставляемых Администрацией города Челябинска, утвержденном распоряжением Администрации города Челябинска от 28.07.2015 № 8199 (ред. от 25.12.2019).

Судебная коллегия принимает во внимание положения ст. 2 Закона № 210-ФЗ, ч. 1, 3 ст. 40, п. 2 ч. 11 ст. 51, п. 7 ч. 5 ст. 56 Градостроительного кодекса Российской Федерации и приходит к выводу, что соответствующая функция должна быть реализована органом местного самоуправления в рамках предоставления муниципальных услуг в порядке, определяемом Законом №210-ФЗ.

Податель апелляционной жалобы ссылался на то, что судом первой инстанции неразличаются понятия «процедура» и «государственная (муниципальная) услуга». Между тем, рассмотрев данный довод, суд апелляционной инстанции, приходит к следующему.

На основании пункта 2 статьи 2 Закона № 210-ФЗ под муниципальной услугой, предоставляемой органом местного самоуправления, понимается деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и уставами муниципальных образований.

Суд апелляционной инстанции исходит из того что функции по выдаче разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства непосредственно относятся к органу местного самоуправления, в силу статьи 40 Градостроительного кодекса Российской Федерации, данная деятельность осуществляется Администрацией г.Челябинска и не может осуществляться иным органом на территории г.Челябинска, поэтому указанная услуга является муниципальной услугой, которая оказывается Администрацией г. Челябинска. При этом материалы дела свидетельствуют о том, что порядок по предоставлению данной муниципальной услуги не разработан.

Судебная коллегия принимает во внимание, что Положение об организации и проведении публичных слушаний на территории города Челябинска, утвержденный решением Челябинской городской Думой от 27.08.2013 № 44/17 не регламентирует выдачу разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а регламентирует саму процедуру проведения публичных слушаний. Отсутствие соответствующего правового акта влечёт неопределенность в деятельности органа местного самоуправления по предоставлению данной муниципальной услуги.

При таких обстоятельствах, суд первой инстанции пришел к верному выводу о доказанности материалами дела факта неправомерного бездействия Администрации, выразившегося в не принятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего предоставление муниципальной услуги по выдаче разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, предусмотренной статьей 40 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Апелляционная инстанция отмечает, что срок принятия нормативного акта, регламентирующего предоставление муниципальной услуги по выдаче разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, установленный в решении, является достаточным. Установление двухмесячного срока не лишает ответчика права при наличии обстоятельств, затрудняющих исполнение судебного акта, на подачу заявления об отсрочке или рассрочки исполнения судебного акта в порядке статьи 324 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

По мнению апелляционной инстанции, все представленные в материалах дела доказательства оценены судом первой инстанции с точки зрения их относимости, допустимости, достоверности, а также достаточности и взаимной связи надлежащим образом, результаты этой оценки отражены в судебном акте.

Доводы апелляционной жалобы основаны на неверном толковании законодательства и опровергаются материалами дела, а потому оснований для удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

Всем доказательствам, представленным сторонами, обстоятельствам дела, а также доводам, в том числе, изложенным в жалобе, суд первой инстанции дал надлежащую правовую оценку, оснований для переоценки выводов у суда апелляционной инстанции в силу ст. 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не имеется.

С учетом изложенного обжалуемый судебный акт подлежит оставлению без изменения, апелляционная жалоба - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании ч. 4 ст. 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

Руководствуясь статьями 176, 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 13.10.2020 по делу № А76-15286/2020 оставить без изменения, апелляционную жалобу Администрации города Челябинска - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья В.Ю. Костин

Судьи А.А. Арямов

Н.А. Иванова