Гражданский кодекс часть 1

при ведении протокола секретарем судебного заседания Ефимовой Е.Н., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Государственного комитета Республики Башкортостан по жилищному и строительному надзору на решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 06.08.2021 по делу № А07-40210/2019.

Представители лиц, участвующих в деле и извещенных о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы надлежащим образом, в судебное заседание не явились.

В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации апелляционная жалоба рассмотрена без участия представителей лиц, участвующих в деле.

Администрация городского округа город Уфа Республики Башкортостан (далее – заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Республики Башкортостан с заявлением к Государственному комитету Республики Башкортостан по жилищному и строительному надзору (далее – заинтересованное лицо, Государственный комитет) о признании недействительным предписания от 08.10.2019 № ЦО-19-358-084 (с учетом уточнения требований, принятых судом в порядке, предусмотренном статьей 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В порядке, предусмотренном статьей 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: Главное управление архитектуры и градостроительства Администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан, Управление земельных и имущественных отношений Администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан, Отдел градостроительного контроля и выдачи разрешений Администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан.

Решением Арбитражного суда Республики Башкортостан от 06.08.2021 (резолютивная часть решения объявлена 26.04.2021) заявленные требования удовлетворены. Предписание Государственного комитета от 08.10.2019 № ЦО-19-358-084 признано недействительным.

Не согласившись с вынесенным решением суда, Государственный комитет (далее также – податель жалобы, апеллянт) обратился в Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт, которым отказать в удовлетворении заявленных требований.

Доводов в обоснование апелляционной жалобы Государственным комитетом не приведено; мотивированная апелляционная жалоба к дате судебного заседания не представлена.

Определением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.11.2021 в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 20.10.2021 № 595 «Об установлении на территории Российской Федерации нерабочих дней в октябре - ноябре 2021 г.», постановлением Губернатора Челябинской от 03.11.2021 № 298 «О продлении на территории Челябинской области нерабочих дней в 2021 году» судебное заседание по рассмотрению апелляционной жалобы перенесено на 06.12.2021.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ).

Как следует из материалов дела и установлено арбитражным судом первой инстанции, Государственным комитетом на основании распоряжения от 09.09.2019 № 4557 проведена внеплановая выездная проверка в отношении Администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан с целью проверки соблюдения Администрацией требований законодательства о градостроительной деятельности в соответствии с ч. 2, 2.6 ст. 77 Федерального закона от 06 октября 2003 года №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» при выдаче разрешений на строительство объекта капитального строительства от 16.12.2016 №02-RU03308000-760Ж-2016 на объект «Жилые дома со встроенно-пристроенными предприятиями обслуживания (литер 3,5), объекты обслуживания населения (лит. 1, 3, 5, 8, 51, 53), подземные автостоянки (литер 3/1, 6, 7, 31, 61а) на земельном участке, находящемся на пересечении улиц Коммунистической, Цюрупы и Октябрьской Революции в Кировском районе городского округа город Уфа Республики Башкортостан» Литер 4», от 12.02.2016г. №02-RU03308000-1284П-2016 на объект «Жилые дома со встроенно-пристроенными предприятиями обслуживания (литер 3,5), объекты обслуживания населения (лит. 1, 3, 4, 5, 8, 51, 53), подземныеавтостоянки (литер 3/1, 6, 7, 31, 61а) на земельном участке, находящемся на пересечении улиц Коммунистической, Цюрупы и Октябрьской Революции в Кировском районе городского округа город Уфа Республики Башкортостан» Литер 1», в связи с требованиями Прокуратуры РБ (от 07.08.2019 исх. №7/3-07-2019/48312) и обращением граждан (от 08.08.2019 вх. №14679).

По результатам проверки составлен акт проверки от 08.10.2019 № 84 и выдано предписание от 08.10.2019 № ЦО-19-358-084.

В качестве мер, предписываемых для устранения выявленного нарушения, заявителю предписано принять меры по формированию земельных участков под объектами Литер 1, Литер 4 и другими объектами построенными и планируемыми к строительству на земельном участке с кадастровым номером 02:55:010140:211 путем разработки проекта межевания территории; направить в Государственный комитет информацию о соответствии п. 2.2 Акта проверки.

Посчитав данное предписание незаконным и нарушающим её права и законные интересы, Администрация обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу о незаконности оспариваемого предписания Государственного комитета.

Оценив в порядке, предусмотренном статьей 71 АПК РФ, все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 4 статьи 200 АПК РФ предусмотрено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность по доказыванию обоснованности решений или действий государственного органа и их соответствия закону и иному нормативному правовому акту возлагается на соответствующий орган.

При этом, исходя из правил распределения бремени доказывания, установленных статьями 65, 198, 200 АПК РФ, обязанность доказывания факта нарушения своих прав и законных интересов возлагается на заявителя.

Из взаимосвязанного анализа положений части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 и части 3 статьи 201 АПК РФ следует, что основанием для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц является наличие одновременно двух условий: их несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. На наличие указанных обстоятельств при оценке ненормативных актов, действий (бездействия) обращено внимание в пунктах 1, 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 6, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации № 8 от 01.07.1996 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации», вынесенных при разрешении публично-правовых споров постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (далее также - ВАС РФ) от 01.02.2010 № 13065/10, от 17.03.2011 № 14044/10.

В соответствии с частью 1.1 статьи 6.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ) контроль за соблюдением органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности осуществляют органы государственной власти субъекта Российской Федерации.

В части 1 статьи 8.1 ГрК РФ установлено, что федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по реализации государственной политики, оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере строительства, градостроительства, промышленности строительных материалов и жилищно-коммунального хозяйства, органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется государственный контроль за соблюдением соответственно органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности, в том числе контроль за:

1) соответствием нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов законодательству о градостроительной деятельности;

2) соблюдением установленных федеральными законами сроков приведения нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов в соответствие с требованиями настоящего Кодекса;

3) соблюдением процедур, установленных законодательством о градостроительной деятельности для подготовки и утверждения документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории, градостроительных планов земельных участков.

Постановлением Правительства Республики Башкортостан от 24.12.2014 № 161 утверждено Положение о Государственном комитете Республики Башкортостан по жилищному и строительному надзору (далее – Положение № 616).

Согласно Положению № 616, Государственный комитет является республиканским органом исполнительной власти, осуществляющим в пределах своей компетенции функциональное регулирование и реализацию полномочий в сферах регионального государственного жилищного надзора, регионального государственного строительного надзора, лицензирования предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами, лицензионного контроля, государственного контроля в установленной сфере деятельности.

В соответствии с пунктом 4.20 Положения № 616 к полномочиям Государственного комитета отнесено осуществление переданных Российской Федерацией полномочий в области контроля за соблюдением органами местного самоуправления Республики Башкортостан законодательства о градостроительной деятельности.

В пункте 4.24 Положения закреплено полномочие Государственного комитета выдавать предписания о прекращении нарушений обязательных требований законодательства, об устранении выявленных нарушений, о проведении мероприятий по обеспечению соблюдения обязательных требований законодательства, предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований в установленном законодательством порядке.

Приказом Государственного комитета Республики Башкортостан по жилищному и строительному надзору от 25 мая 2015 г. № 393 утвержден Административный регламент исполнения Государственным комитетом Республики Башкортостан по жилищному и строительному надзору государственной функции по осуществлению государственного контроля за соблюдением органами местного самоуправления Республики Башкортостан законодательства о градостроительной деятельности. Указанным регламентом определены последовательность и сроки действий (административных процедур) по исполнению государственной функции по осуществлению государственного контроля за соблюдением органами местного самоуправления Республики Башкортостан законодательства о градостроительной деятельности на территории Республики Башкортостан (пункт 1.1 Административного регламента).

В соответствии с пунктом 1.7 Административного регламента предметом государственного контроля за соблюдением органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности (далее - контроль) является контроль за:

соблюдением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, Конституции Республики Башкортостан, законов и иных нормативных правовых актов Республики Башкортостан, уставов муниципальных образований и иных муниципальных нормативных правовых актов при решении ими вопросов местного значения в области градостроительной деятельности и осуществлении полномочий по решению указанных вопросов и иных полномочий в указанной сфере, закрепленных за ними в соответствии с федеральными законами, уставами муниципальных образований, а также за соответствием муниципальных правовых актов законодательству о градостроительной деятельности;

соблюдением установленных федеральными законами сроков приведения муниципальных правовых актов в соответствие с требованиями Кодекса;

соблюдением процедур, установленных законодательством о градостроительной деятельности для подготовки и утверждения документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории, градостроительных планов земельных участков.

Контроль за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности осуществляется посредством проведения проверок, направления запросов, анализа документов, предусмотренных законодательством о градостроительной деятельности.

Согласно пункту 1.8 Административного регламента Госкомитет, в числе прочего имеет право проводить проверки соблюдения органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности.

Пунктом 1.9 Административного регламента предусмотрено, что уполномоченные должностные лица Госкомитета при исполнении государственной функции обязаны, в том числе, направлять в соответствующие органы местного самоуправления обязательные предписания об устранении выявленных нарушений законодательства о градостроительной деятельности и устанавливать сроки устранения таких нарушений.

Согласно пункту 1 статьи 11.2 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки образуются при разделе, объединении, перераспределении земельных участков или выделе из земельных участков, а также из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

В силу подпункта 1 пункта 1 статьи 11.3 Земельного кодекса Российской Федерации образование земельных участков из земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии с проектом межевания территории, утвержденным в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации.

Проект межевания территории представляет собой вид документации по планировке территории (ч. 4 ст. 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Частью 1 статьи 45 ГрК РФ установлено, что решения о подготовке документации по планировке территории принимаются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления, за исключением случаев, указанных в частях 1.1 и 12.12 настоящей статьи.

В соответствии с частью 2 статьи 43 ГрК РФ подготовка проектов межевания застроенных территорий осуществляется в целях установления границ застроенных земельных участков и границ незастроенных земельных участков. Подготовка проектов межевания подлежащих застройке территорий осуществляется в целях установления границ незастроенных земельных участков, планируемых для предоставления физическим и юридическим лицам для строительства, а также границ земельных участков,предназначенных для размещения объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения.

Согласно части 1 статьи 46 ГрК РФ решение о подготовке документации по планировке территории принимается органом местного самоуправления поселения или органом местного самоуправления городского округа по инициативе указанных органов либо на основании предложений физических или юридических лиц о подготовке документации по планировке территории, а также на основании заявлений о принятии решения о подготовке документации по планировке территории от лиц, указанных в ч. 8.1 ст. 45 настоящего Кодекса.

Как следует из оспариваемого предписания, в первом пункте Администрации предписано принять меры по формированию земельных участков под объектами Литер 1, Литер 4 и другими объектами, построенными и планируемыми к строительству на земельном участке с кадастровым номером 02:55:010140:211 путем разработки проекта межевания территории.

Между тем, как было указано выше, по смыслу статьи 46 ГрК РФ решение о подготовке документации по планировке территории применительно к территории городского округа принимается органом местного самоуправления городского округа по собственной инициативе, либо на основании предложений физических и юридических лиц о подготовке документации по планировке территории.

С учетом изложенного, у Государственного комитета отсутствовали основания для возложения на Администрацию обязанности по разработке проекта межевания территории. Оспариваемое предписание в части возложения на Администрацию указанной обязанности не соответствует действующему законодательству и нарушает права и законные интересы заявителя.

Кроме того, вторым пунктом предписания Администрации предписано направить в Госкомитет информацию о соответствии с пунктом 2.2 Акта проверки.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 17 Закона № 294-ФЗ, в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами.

Особенностью такого ненормативного правового акта, как предписание, является то, что данный вид ненормативных правовых актов направлен на устранение конкретных нарушений, выявленных в ходе проверки, путем совершения лицом, в адрес которого выносится предписание, определенных действий.

Соответственно, вынесение предписания порождает обязанность лица, которому оно адресовано, совершить определенные действия либо, напротив, воздержаться от их совершения.

При этом предписание должностного лица, содержащее законные требования, должно быть реально исполнимо и содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения. В свою очередь, содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования; изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность, предусмотренная статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных нарушениях.

Следовательно, предписание должно содержать конкретные выявленные нарушения с указанием сроков их устранения и (или) о проведении конкретных мероприятий по предотвращению выявленных нарушений, то есть требования предписания должны быть определенными, исполнимыми и конкретным. Оно не должно носить признаки формального выполнения требований.

Как было указано выше, вторым пунктом предписания Администрации предписано направить в Госкомитет информацию в соответствии с пунктом 2.2 Акта проверки.

При этом согласно пункту 2.2 Акта проверки в случае подтверждения нахождения Литера 4 в соответствии с ГПЗУ в границах зоны с особыми условиями использования территории (зоны охраны объектов культурного наследия) обосновать возможность размещения такого объекта в указанной зоне (в части ограничения этажности зданий до 5 этажей).

Проанализировав содержание второго пункта предписания в совокупности с пунктом 2.2 акта проверки, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что в данном случае исполнение предписания (в части второго пункта) поставлено в зависимость от определенных обстоятельств, связанных с подтверждением нахождения Литера 4 в соответствии с ГПЗУ в границах зоны с особыми условиями использования территории.

Поскольку оспоренное предписание является обязательным к исполнению, его неисполнение может повлечь негативные для Администрации последствия, и таким предписанием на заявителя незаконно возложена обязанность по предоставлению информации (сведений), возможность предоставления которой поставлена в зависимость от определенных обстоятельств, следует признать подтвержденным нарушение этим предписанием прав и законных интересов заявителя в сфере экономической деятельности.

С учетом изложенного, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что предписание от 08.10.2019 № ЦО-19-358-084 нормативно необоснованно и неисполнимо, в связи с чем, решение суда в части признания его недействительными следует признать верным.

Кроме того, суд апелляционной инстанции полагает верными выводы суда первой инстанции о нарушении заинтересованным лицом порядка проведения проверки.

В соответствии с п. 3.11 Административного регламента при подготовке к проведению внеплановой проверки специалист отдела градостроительного контроля: 1) в течение 3 рабочих дней со дня поручения готовит проект распоряжения Госкомитета о проведении проверки соблюдения органами местного самоуправления Республики Башкортостан законодательства о градостроительной деятельности и заявление о согласовании проведения внеплановой выездной проверки органа местного самоуправления в прокуратуру Республики Башкортостан по формам согласно приложениям № 3 и № 6 к настоящему Административному регламенту соответственно; 2) выполняет действия, указанные в подпунктах 3 - 5 пункта 3.5 настоящего Административного регламента.

Пунктом 3.13 Административного регламента установлено, что распоряжение Госкомитета о проведении проверки соблюдения органами местногосамоуправления Республики Башкортостан законодательства о градостроительной деятельности содержит: цели, предмет проверки, срок, правовые основания ее проведения, даты начала и окончания проверки, фамилии, имена, отчества и должности уполномоченных должностных лиц Госкомитета, наименование подконтрольных органов местного самоуправления.

Согласно пункту 3.14 Административного регламентауведомление о проведении плановой (внеплановой) проверки направляется посредством почтовой, факсимильной или электронной связи. В уведомлении о проведении проверки указываются: основание проверки, сведения о дате и сроках проведения проверки, предмете проверки. К уведомлению о проведении плановой проверки прилагается перечень вопросов по мониторингу деятельности органа местного самоуправления в области градостроительства. Уведомление о проведении проверки направляется не позднее чем за 3 рабочих дня до начала внеплановой проверки.

В качестве доказательств, подтверждающих соблюдение порядка проведения проверки в части требований об уведомлении проверяемого лица Госкомитетом в материалы дела представлен отчет о доставке электронного сообщения (том 1 лист дела 135).

Между тем, как обоснованно отмечено судом первой инстанции, факт принадлежности адреса электронной почты Администрации не подтвержден, доказательств получения уведомления заявителем материалы дела не содержат, при этом заявителем факт получения уведомления о проведении проверки отрицается.

Принимая во внимание отсутствия в материалах дела каких-либо иных доказательств, подтверждающих уведомление Администрации о проведении проверки, суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции о нарушении заинтересованным лицом порядка проведения внеплановой выездной поверки.

Согласно части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

С учетом приведенных обстоятельств, суд первой инстанции обоснованно признал оспоренное предписание Государственного комитета от 08.10.2019 № ЦО-19-358-084 не соответствующим закону.

При изложенных обстоятельствах, оснований для отмены (изменения) решения суда, с учетом рассмотрения дела арбитражным судом апелляционной инстанции в пределах доводов, содержащихся в апелляционной жалобе, не имеется.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта в любом случае на основании части 4 статьи 270 АПК РФ, судом апелляционной инстанции не установлено.

Вопрос о распределении расходов по оплате государственной пошлины не рассматривается, поскольку в соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Государственный комитет освобожден от уплаты государственной пошлины при подаче апелляционной жалобы.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 06.08.2021 по делу № А07-40210/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу Государственного комитета Республики Башкортостан по жилищному и строительному надзору – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции..

Председательствующий судья П.Н. Киреев

Судьи: Е.В. Бояршинова

А.П. Скобелкин