Гражданский кодекс часть 1

в отсутствие Департамента по имущественным и земельным отношениям города Севастополя, надлежаще извещенного о месте и времени судебного разбирательства;

рассмотрев в открытом в судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Севспецстрой» на решение Арбитражного суда города Севастополя от 21 марта 2019 года по делу № А84-4548/2018 (судья Минько О.В.), принятое по заявлению общества с ограниченной ответственностью «Севспецстрой» к Департаменту по имущественным и земельным отношениям города Севастополя о признании акта обследования о проведении планового мероприятия незаконным,

установил:

общество с ограниченной ответственностью «Севспецстрой» (далее – заявитель, общество, ООО «Севспецстрой») обратилось в Арбитражный суд города Севастополя с заявлением к Департаменту по имущественным и земельным отношениям города Севастополя (далее – Департамент, орган государственного земельного надзора) о признании незаконным акта обследования о проведении планового мероприятия по контролю за использованием собственности города Севастополя № 0275 от 11.07.2018.

Решением Арбитражного суда города Севастополя от 21.03.2019 в удовлетворении заявленного требования отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом, ООО «Севспецстрой» обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять новое решение, которым удовлетворить заявленное требование. В обоснование апелляционной жалобы ссылается на неполное выяснение судом обстоятельств, имеющих значение для дела, несоответствие выводов, изложенных в решении, фактическим обстоятельствам дела и нарушение норм материального права. Заявитель считает ошибочными выводы суда о том, что оспариваемый акт обследования не является распорядительным документом, нарушающим какие-либо права и свободы проверяемого лица, поскольку в оспариваемом акте обследования от 11.07.2018 № 0275 указывается на самовольное занятие ООО «Севспецстрой» земельного участка, расположенного по адресу <...>, переданного обществу по договору аренды от 27.10.2006, чем нарушаются его права как арендатора данного земельного участка, что в свою очередь, впоследствии может стать препятствием для перезаключения договора аренды. Кроме того, приводит доводы о нарушении Департаментом порядка уведомления арендатора земельного участка при проведении обследования земельного участка, который должен осуществляться в форме проверок, порядок которых должен соответствовать требованиям Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее - Закон № 294-ФЗ).

В заседании суда апелляционной инстанции представитель общества поддержал доводы жалобы, настаивая на ее удовлетворении, заявил устное ходатайство об отложении судебного разбирательства и предоставлении времени для подготовки дополнительных письменных пояснений, в удовлетворении которого апелляционным судом отказано ввиду отсутствия оснований, предусмотренных статьей 158 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ).

Информация о принятии апелляционной жалобы к производству, движении дела, о времени и месте судебного заседания размещена арбитражным судом на официальном сайте Двадцать первого арбитражного апелляционного суда в сети «Интернет» по адресу www.21aas.arbitr.ru в соответствии с порядком, установленным статьей 121 АПК РФ.

Департамент по имущественным и земельным отношениям города Севастополя явку своего представителя не обеспечил, о причинах неявки суд не уведомил, о дате и времени судебного заседания извещен надлежащим образом. С учетом изложенного апелляционный суд на основании статей 121, 123, 156, 266 АПК РФ считает возможным рассмотреть жалобу в отсутствие его представителя.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверены в порядке статей 266, 268 АПК РФ. При этом судом апелляционной инстанции установлены основания для его отмены с прекращением производства по делу с учетом следующего.

Из материалов дела следует, что 27.10.2006 между Севастопольским городским Советом (арендодатель) и обществом с ограниченной ответственностью «Севспецстрой» (арендатор) был заключен договор аренды земельного участка, в соответствии с пунктами 1.1, 2.1 которого арендодатель в соответствии с решением Севастопольского городского Совета № 142 от 07.06.2006 предоставляет, а арендатор принимает в срочное платное пользование земельный участок для строительства и обслуживания производственной базы, с отнесением этих земель к категории земель промышленности, транспорта, связи, обороны и другого назначения, который находится по адресу: <...>, общей площадью 0,4499 га. Срок действия договора - 25 лет (пункт 3.1 договора).

На основании утвержденного приказом Департамента от 25.12.2017 № 178 плана проведения плановых (рейдовых) осмотров, плановых проверок физических лиц, плановых проверок за использованием собственности города Севастополя» с целью осуществления контроля за соблюдение требований законодательства при использовании объекта земельных отношений, относящегося к земле государственной собственности города Севастополя, 30.03.2018 издано распоряжение № 3289-РДЗ о проведении в отношении ООО «Севспецстрой» мероприятий по контролю за использованием собственности города Севастополя.

На основании указанного распоряжения должностным лицом органа государственного земельного надзора проведено обследование земельного участка, расположенного по адресу: <...> кадастровый номер 91:02:003003:88, общей площадью 4499 м², вид разрешенного использования – строительство и обслуживание производственной базы.

В ходе проведения обследования установлено, что данный земельный участок огражден, на нем размещены одноэтажный капитальный объект – сооружение принадлежащее на праве собственности ООО «Севспецстрой», кадастровый номер 91:02:003005:514, общей площадью 4329 м², состоящий из бетонного мощения, опорных стен и навеса, являющийся производственной базой, а также одноэтажный капитальный объект, имеющий ориентировочную площадь 10 м ².

Кроме того, в ходе осмотра осуществлен обмер границ и определение координат объекта земельных отношений, в результате которого установлено, что обществом самовольно занят и фактически используется (размещение ограждения и самовольной постройки) земельный участок, имеющий ориентировочную площадь 352 м², являющийся собственностью города Севастополя и непосредственно прилегающий к земельному участку, имеющему кадастровый номер 91:02:003003:88, общей площадью 4499 м² .

По результатам проведения обследования используемого ООО «Севспецстрой» земельного участка, был составлен акт обследования объекта земельных отношений от 11.07.2018 № 0275, в котором отражено, что в действиях общества усматриваются признаки состава административного правонарушения, предусмотренного статьей 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, а именно: самовольное занятие земельного участка, выраженное в фактическом использовании части земельного участка, лицом, не имеющим предусмотренных законодательством Российской Федерации прав на указанную часть земельного участка.

Полагая, что при проведении проверки орган государственного земельного надзора действовал с нарушением требований, предусмотренных Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», общество обратилось с настоящим заявлением в арбитражный суд.

Суд первой инстанции, разрешая спор по существу, пришел к выводу о том, что акт обследования о проведении планового мероприятия по контролю за использованием собственности города Севастополя не отвечает признакам ненормативного правового акта либо решения органа, наделенного публичными полномочиями, а лишь фиксирует результаты контрольных мероприятий, выявленные в период проведения проверки. При этом суд указал, что сам по себе акт не является распорядительным документом, нарушающим какие-либо права и свободы проверяемого лица, создающим препятствия к их осуществлению, возлагающим на него какие-либо обязанности, в связи с чем отказал в удовлетворении заявленного требования.

Применительно к обстоятельствам настоящего спора и заявленному предмету требований судебная коллегия полагает, что в данном случае доводы заявителя по существу спора не подлежали рассмотрению судом, производство по делу подлежало прекращению на основании пункта 1 части 1 статьи 150 АПК РФ. При этом суд апелляционной инстанции исходит из следующего.

Статья 46 (часть 1) Конституции Российской Федерации, гарантируя каждому право на судебную защиту его прав и свобод, непосредственно не устанавливает какой-либо определенный порядок реализации данного права и не предполагает возможности по собственному усмотрению выбирать способ и процедуру судебного оспаривания - они определяются, исходя из Конституции Российской Федерации, федеральными законами.

В соответствии со статьей 6 АПК РФ законность при рассмотрении дел арбитражным судом обеспечивается правильным применением законов и иных нормативных правовых актов, а также соблюдением всеми судьями арбитражных судов правил, установленных законодательством о судопроизводстве в арбитражных судах.

В силу пункта 2 части 1 статьи 29 и частей 1, 2 статьи 197 АПК РФ к компетенции арбитражных судов отнесено рассмотрение экономических споров, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, включая дела об оспаривании ненормативных правовых актов, действий (бездействия) государственных органов, наделенных публичными полномочиями. Данные споры рассматриваются по общим правилам искового производства, предусмотренным названным Кодексом, с особенностями, установленными в главе 24 АПК РФ.

Предметом судебного разбирательства по данной категории дел в соответствии с частью 4 статьи 200 АПК РФ является проверка законности принятого органом оспариваемого ненормативного правового акта или его отдельных положений, оспариваемых решений, совершенных действий, имевшего место бездействия.

В рассматриваемом случае предметом заявленного ООО «Севспецстрой» требования является оспаривание акта обследования земельного участка, составленного в ходе обследования объекта земельных отношений от 11.07.2018 № 0275 (оспаривание тех обстоятельств, которые были установлены и зафиксированы в акте).

Под ненормативным правовым актом государственного органа арбитражным процессуальным законодательством понимается документ властно-распорядительного характера, вынесенный уполномоченным органом, порождающий, прекращающий либо изменяющий правоотношения и содержащий обязательные предписания, распоряжения.

То есть характерным признаком ненормативного правового акта, оспариваемого на основании главы 24 АПК РФ, является наличие в нем предписаний (правил поведения) властно-распорядительного характера, обязательных для лица, которого он касается. По своей правовой природе ненормативный правовой акт является актом применения правовой нормы к конкретным фактическим обстоятельствам, влекущим возникновение, изменение или прекращение правоотношения между персонально определенными лицами, на которых распространяется действие указанного акта.

Следовательно, ненормативным правовым актом, законность которого может быть оспорена в арбитражном суде, признается документ, вынесенный компетентным органом в пределах предоставленных полномочий и адресованный конкретному лицу, в силу чего порождающий для последнего определенные юридические последствия.

В рассматриваемом случае такими правовыми последствиями для заявителя могут являться: выдача органом предписания, обязывающего его совершить определенные действия в целях устранения выявленных в ходе проверки нарушений; привлечение проверяемого лица к административной ответственности; обращение уполномоченного органа в суд с требованием об освобождении самовольно занятого земельного участка. В случае наступления таких последствий общество может обратить в суд с требованием об оспаривании ненормативных правовых актов, вынесенных по результатам такого обследования (проверки) и уже в рамках рассматриваемых споров заявлять свои доводы относительно нарушения процедуры его проведения, несогласия с теми обстоятельствами, которые отражены в акте обследования земельного участка и выводами, к которым пришел орган по результатам проверочного мероприятия.

Между тем акт обследования от 11.07.2018 № 0275 не содержит положений властно-распорядительного характера, влекущих для заявителя юридические последствия. Оспариваемый акт не устанавливает, не изменяет и не отменяет никакие права и обязанности общества и не определяет меру ответственности, носит информационный характер, поскольку содержит лишь результаты осмотра земельного участка, находящегося в собственности города Севастополя и расположенного по адресу: <...> кадастровый номер 91:02:003003:88.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции верно указал, что оспариваемый заявителем акт обследования используемого ООО «Севспецстрой» земельного участка не отвечает признакам ненормативного правового акта либо решения органа, наделенного публичными полномочиями, а лишь фиксирует результаты контрольных мероприятий, выявленные в период проведения проверки. Однако в нарушение норм процессуального права, суд рассмотрел спор по существу и принял решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 150 АПК РФ арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

При таких обстоятельствах спора и избранном заявителем способе защиты нарушенного права, судебная проверка акта как самостоятельного предмета судебного контроля, не имеющего формальных признаков ненормативного и по существу им не являющегося, нормами АПК РФ не предусмотрена, производство по делу подлежало прекращению судом первой инстанции применительно к пункту 1 части 1 статьи 150 АПК РФ.

Приведенные представителем общества в судебном заседании доводы о том, что фактически обществом оспариваются результаты проверки в порядке статьи 20 Закона №294-ФЗ, проведенной Департаментом с грубым нарушением требований Закона № 294-ФЗ, не могут быть приняты во внимание с учетом следующего.

В силу положений пункта 4 статьи 71 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), при осуществлении государственного земельного надзора в отношении органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, граждан применяются положения Закона № 294-ФЗ с учетом особенностей, установленных настоящим Кодексом.

Особенности организации и проведения проверок соблюдения требований земельного законодательства определены в статье 71.1 ЗК РФ, в соответствии с подпунктом 4 пункта 5 которой должностные лица органов государственного земельного надзора (далее - должностные лица, уполномоченные на осуществление государственного земельного надзора) имеют право осуществлять административное обследование объектов земельных отношений, оформлять его результаты соответствующим актом

Под административным обследованием объекта земельных отношений понимается исследование его состояния и способов его использования на основании информации, содержащейся в государственных и муниципальных информационных системах, открытых и общедоступных информационных ресурсах, архивных фондах, информации, полученной в ходе осуществления государственного мониторинга земель, документов, подготовленных в результате проведения землеустройства, информации, полученной дистанционными методами (дистанционное зондирование (в том числе аэрокосмическая съемка, аэрофотосъемка), результаты почвенного, агрохимического, фитосанитарного, эколого-токсикологического обследований) и другими методами (часть 2 статьи 71.2 ЗК РФ).

Результаты такого обследования в случае выявления по итогам проведения административного обследования объекта земельных отношений признаков нарушений земельного законодательства, за которые законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность, оформляются актом административного обследования объекта земельных отношений (часть 3 статьи 71.2 ЗК РФ).

Порядок проведения административного обследования объекта земельных отношений и форма акта административного обследования объекта земельных отношений утверждаются Правительством Российской Федерации (часть 4 статьи 71.2 ЗК РФ).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 18.03.2015 № 251 утверждены Правила проведения административного обследования объектов земельных отношений. В частности, данными Правилами предусматривается, что в ходе проведения административного обследования объектов земельных отношений должностные лица самостоятельно (без дополнительных разрешений и согласований) осуществляют анализ полученной информации. Результаты административного обследования объектов земельных отношений оформляются актом административного обследования объекта земельных отношений, форма которого также утверждена указанным Постановлением Правительства Российской Федерации.

Аналогичные положения содержит административный регламент по исполнению Департаментом государственной функции по осуществлению земельного контроля и осуществлению деятельности по контролю за использованием объектов земельных отношений, находящихся в собственности города Севастополя, утвержденный постановлением Правительства Севастополя от 28.12.2016 № 1292-ПП (далее – Регламент, ред. от 21.12.2017).

Названный Регламент определяет порядок осуществления земельного контроля, проведения проверок использования земель, сроки и последовательность действий должностных лиц Департамента по имущественным и земельным отношениям города Севастополя при осуществлении земельного контроля и порядок осуществления деятельности по контролю за использованием объектов земельных отношений, находящихся в собственности города Севастополя.

Согласно пункту 3.2.8 Регламента результаты мероприятий по контролю за использованием объектов земельных отношений оформляются актом обследования объекта земельных отношений. Акт подписывается лицом, непосредственно проводившим мероприятие, единолично. В акте делается вывод о наличии либо отсутствии нарушений земельного законодательства, за которые предусмотрена административная или иная ответственность, а также вывод в соответствии с целями и задачами проводимого мероприятия, указанными в распоряжении.

Пунктом 1.4.3.2 Регламента определены формы мероприятий по контролю, к числу которых относится организация и проведение мероприятий по контролю за использованием земельных участков без взаимодействия с правообладателями таких земельных участков, в том числе плановых (рейдовых) осмотров, обследований земельных участков.

Таким образом, в данном случае мероприятие, проведенное в форме обследования объекта земельных отношений осуществлено Департаментом не в порядке Закона № 294-ФЗ, а в рамках осуществления полномочий по управлению, владению и распоряжению имуществом, находящимся в собственности города Севастополя, по контролю соответствия использования объектов земельных отношений, находящихся в собственности города Севастополя, обязательным требованиям земельного законодательства, условиям договоров аренды, в соответствии требованиями вышеупомянутого Регламента. В связи с чем доводы заявителя апелляционной жалобы со ссылкой на положения Закона № 294-ФЗ в данном случае подлежат отклонению.

Поскольку настоящий спор неподведомственен арбитражному суду и не мог быть разрешен им по существу, решение суда первой инстанции подлежит отмене на основании пункта 3 статьи 269, пункта 4 части 1 статьи 270 АПК РФ, в связи с неправильным применением судом норм процессуального права, повлекшим принятие неправильного решения, производство по делу подлежит прекращению в силу пункта 1 части 1 статьи 150 АПК РФ.

С учетом положений статьи 104, части 1 статьи 151 АПК РФ, подпункта 3 пункта 1 статьи 333.40 Налогового кодекса Российской Федерации государственная пошлина в сумме 4500,00 рублей, уплаченная при подаче в арбитражный суд заявления и апелляционной жалобы, подлежит возврату заявителю из федерального бюджета в связи с прекращением производства по делу по основаниям, предусмотренным пунктом 1 части 1 статьи 150 АПК РФ.

Руководствуясь статьей 104, пунктом 1 части 1 статьи 150, статьями 266, 268, пунктом 3 статьи 269, частью 3 статьи 270, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцать первый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда города Севастополя от 21 марта 2019 года по делу №А84-4548/2018 отменить.

Производство по делу № А84-4548/2018 прекратить.

Возвратить обществу с ограниченной ответственностью «Спецстрой» из федерального бюджета государственную пошлину в сумме 4 500,00 рублей (четыре тысячи пятьсот рублей 00 копеек), уплаченную при подаче в арбитражный суд заявления и апелляционной жалобы по платежному поручению № 601 от 21.12.2018 и квитанции №120 от 23.05.2019 через Российский национальный коммерческий банк (ПАО) г. Симферополь.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия в порядке, установленном статьей 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий А.В. Привалова

Судьи О.Г. Градова

А.Ю. Карев