Постановление № А05-10230/2021 от 24.02.2022 АС Архангельской области

Резолютивная часть постановления объявлена февраля 2022 года .

В полном объёме постановление изготовлено марта 2022 года .

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Алимовой Е.А., судей Докшиной А.Ю. и                         Селивановой Ю.В.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Михайловой Р.А.,

при участии от муниципального бюджетного дошкольного образовательного учреждения городского округа «Город Архангельск» «Детский сад комбинированного вида № 135 «Дюймовочка» Белозеровой Н.В. по доверенности от 27.09.2021 № 01-25/119,

рассмотрев в открытом судебном заседании с использованием системы веб-конференции апелляционную жалобу муниципального бюджетного дошкольного образовательного учреждения городского округа «Город Архангельск» «Детский сад комбинированного вида № 135 «Дюймовочка» на решение Арбитражного суда Архангельской области от 03 декабря 2021 года по делу № А05-10230/2021 ,

у с т а н о в и л:

муниципальное бюджетное дошкольное образовательное учреждение городского округа «Город Архангельск» «Детский сад комбинированного вида № 135 «Дюймовочка» (ОГРН 1022900541267, ИНН 2901042867; адрес: 163001, Архангельская область, город Архангельск, улица Вологодская, дом 17,               корпус 1; далее – учреждение) обратилось в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением к контрольно-ревизионной инспекции Архангельской области (ОГРН 1082901015713, ИНН 2901188256; адрес: 163004, Архангельская область, город Архангельск, Троицкий проспект, дом 49; далее – инспекция, КРИ) о признании недействительным представления от 10.06.2021                     № 01-26/614.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены правительство Архангельской области (ОГРН 1032900016016, ИНН 2901116205; адрес: 163004, Архангельская область, город Архангельск, Троицкий проспект, дом 49; далее – правительство), департамент образования администрации городского округа «Город Архангельск» (ОГРН 1052901008445, ИНН 2901132550; адрес: 163069, Архангельская область, город Архангельск, площадь В.И. Ленина, дом 5; далее – департамент).

Решением Арбитражного суда Архангельской области от 03 декабря    2021 года по делу № А05-10230/2021 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Учреждение с решением суда не согласилось и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит суд апелляционной инстанции его отменить. В обоснование жалобы указывает на то, что КРИ не обладает полномочиями по проверке учреждения, которое не является получателем средств областного бюджета. Считает, что администрация городского округа как получатель субвенции может нести ответственность за нецелевое использование средств областного бюджета, поэтому предмет проверки не совпадает с субъектом проверки. Полагает, что ни Порядок предоставления и расходования субвенции из областного бюджета бюджетам муниципальных районов и городских округов Архангельской области на реализацию образовательных программ, утвержденный постановлением Правительства Архангельской области от 11.01.2011 № 2-пп (далее – Порядок № 2-пп), ни соглашение о предоставлении субсидии на выполнение муниципального задания не содержат в себе обязательств учреждения по соблюдению                    Порядка № 2-пп и Перечня должностей работников, осуществляющих реализацию общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях, оплата труда которых осуществляется за счет средств субвенции местным бюджетам муниципальных районов и городских округов Архангельской области на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного  и бесплатного дошкольного образования  в дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего в общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в общеобразовательных организациях,  утверждённого постановлением министерства образования и науки Архангельской области от 07.12.2015 № 18 (далее – Перечень                            должностей № 18).

КРИ и правительство в отзывах на жалобу с изложенными в ней доводами не согласились, просили решение суда оставить без изменения, а апелляционную жалобу – без удовлетворения.

КРИ, третьи лица надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили, в связи с этим дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии со                          статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ).

Заслушав объяснения представителя учреждения, исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность решения суда, изучив доводы жалобы, суд апелляционной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.

Как следует из материалов дела, на основании распоряжения КРИ от 13.04.2021 № 01-08/49 (с изменениями от 23.04.2021 № 01-08/60) и в соответствии с пунктом 11 Федерального стандарта внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля «Проведение проверок, ревизий и обследований и оформление их результатов», утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 17.08.2020 № 1235 (далее – Федеральный стандарт № 1235), КРИ проведена внеплановая выездная проверка соблюдения целей и условий предоставления межбюджетных трансфертов из областного бюджета в учреждении.

По итогам контрольного мероприятия составлен акт проведения внеплановой выездной проверки соблюдения целей и условий предоставления межбюджетных трансфертов из областного бюджета учреждения от 14.05.2021.

В ходе проверки установлено, что учреждение направило средства субвенции, поступившие по коду субсидии (КС) 17862 в составе субсидии на выполнение муниципального задания на 2019 год в размере 4 593 150,01 руб. на цели, не предусмотренные Перечнем  должностей № 18,                                                         пунктом 2 Порядка № 2-пп. В результате направления средств субвенции на выплату заработной платы сотрудникам, которые должны содержаться за счет местного бюджета, и оплату коммунальных услуг допущено нецелевое использование средств областного бюджета по  КБК 07010000000000111 (КОСГУ 211 «Заработная плата», 266 «Социальные пособия и компенсации персоналу в денежной форме») на сумму 3 118,7 тыс. руб.,                                        КБК 07010000000000119 (КОСГУ 213 «Начисления на выплаты по оплате труда») - 828,2 тыс. руб., КБК 07010000000000244                                                               (КОСГУ 223 «Коммунальные услуги») - 646,3 тыс. руб., что является нарушением  пункта 1 статьи 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ).

В адрес учреждения 10.06.2021 внесено представление, в котором инспекция требует:

1) устранить указанные нарушения и принять меры по устранению их причин и условий:

1.1) принять меры по устранению нарушения Перечня                            должностей № 18 и пункта 2 Порядка № 2-пп в сумме 4 593 150,01 руб., допущенное учреждением в результате начисления и выплаты заработной платы работникам, содержание   которых   должно   осуществляться  за   счет   местного   бюджета,   и   оплаты коммунальных услуг;

2) принять меры по устранению причин и условий указанных нарушений в случае невозможности их устранения:

2.1) расходование средств межбюджетного трансферта из областного бюджета на реализацию образовательных программ, поступивших в составе субсидии на выполнение муниципального задания, осуществлять строго в соответствии с Перечнем должностей № 18 и пунктом 2 Порядка № 2-пп;

3) отчет о результатах исполнения настоящего представления с приложением подтверждающих документов направить в КРИ до 01.09.2021.

Не согласившись с внесенным представлением, учреждение обратилось в суд с настоящим заявлением.

По смыслу статей 65, 198 и 200 АПК РФ обязанность доказывания наличия права и факта его нарушения оспариваемыми актами, решениями, действиями (бездействием) возложена на заявителя, обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для их принятия (совершения), возлагается на орган или лицо, которые приняли данный акт, решение, совершили действия (допустили бездействие).

Исходя из части 2 статьи 201 АПК РФ обязательным условием для принятия решения об удовлетворении заявленных требований о признании ненормативного акта недействительным (решения, действий, бездействия незаконными) является установление судом совокупности юридических фактов: во-первых, несоответствия таких актов (решения, действий, бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а во-вторых, нарушения ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с пунктами 1, 3 статьи 265 БК РФ государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также соблюдения условий государственных (муниципальных) контрактов, договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета.

Государственный (муниципальный) финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий.

Внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль является контрольной деятельностью Федерального казначейства, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (органами местных администраций) (далее - органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля).

В соответствии с пунктом 1 статьи 269.2 БК РФ полномочиями органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля являются, в том числе  контроль за соблюдением положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, контроль за соблюдением условий договоров (соглашений), заключенных в целях исполнения договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, а также в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, условий договоров (соглашений), заключенных в целях исполнения государственных (муниципальных) контрактов.

При осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля проводятся проверки, ревизии и обследования; направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания  (пункт 2).

В соответствии с абзацем первым пункта 1 статьи 78.1 БК РФ в бюджетах бюджетной системы Российской Федерации предусматриваются субсидии бюджетным и автономным учреждениям на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания, рассчитанные с учетом нормативных затрат на оказание ими государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам и нормативных затрат на содержание государственного (муниципального) имущества.

Согласно пункту 1 статьи 140 БК РФ под субвенциями местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые местным бюджетам в целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, переданных для осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке.

В силу пункта 2 статьи 140 вышеназванного Кодекса субвенции местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации формируются в бюджете субъекта Российской Федерации за счет:

1) субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета на осуществление органами местного самоуправления отдельных полномочий федеральных органов государственной власти;

1.1) субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, предоставленных на осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации отдельных полномочий Российской Федерации, в случае передачи субъектами Российской Федерации таких полномочий органам местного самоуправления в установленном законодательством Российской Федерации порядке;

2) собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации в объеме, необходимом для осуществления органами местного самоуправления отдельных полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

На основании пункта 2.1 статьи 140 вышеназванного Кодекса законы субъекта Российской Федерации, предусматривающие предоставление местным бюджетам субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации, должны содержать порядок определения общего объема субвенций для осуществления переданных полномочий и показатели (критерии) распределения между муниципальными образованиями общего объема таких субвенций.

Субвенции местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации распределяются в соответствии с едиными для каждого вида субвенции методиками и предоставляются в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (пункты 3, 6 статьи 140 БК РФ).

Порядком № 2-пп предусмотрено предоставление субвенций из областного бюджета на реализацию образовательных программ.

Согласно пункту 3 данного Порядка субвенции предоставляются за счет средств областного бюджета, утвержденных на эти цели министерству.

На основании пункта 8 Порядка № 2-пп субвенции перечисляются в порядке межбюджетных отношений на счета, открытые в Управлении Федерального казначейства по Архангельской области и Ненецкому автономному округу для учета поступлений и их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, для последующего перечисления в установленном порядке в местные бюджеты и отражаются в расходах местных бюджетов в порядке, установленном министерством финансов.

Согласно пункту 9 Порядка № 2-пп перечисление субвенций муниципальным автономным учреждениям и муниципальным бюджетным учреждениям, не являющимся получателями бюджетных средств, осуществляется в виде субсидий на выполнение муниципальных заданий на оказание муниципальных услуг.

Как следует из материалов дела, получение учреждением денежных средств из областного бюджета предусмотрено подписанным между Министерством образования и науки Архангельской области и администрацией муниципального образования (далее – МО) «Город Архангельск» (далее – администрация) соглашением о порядке и условиях предоставления субвенции из областного бюджета от 25.02.2019 № 01-13/312.

Между администрацией и учреждением заключено соглашение о предоставлении субсидии из городского бюджета муниципальному бюджетному или автономному учреждению на  финансовое обеспечение выполнения муниципального задания на оказание муниципальных услуг от 09.01.2019 № 57 (далее – соглашение № 57), которое определяет порядок и условия предоставления субсидии на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания на оказание муниципальных услуг учреждения.

В силу пункта 9.1 Порядка № 2-пп в соглашении о предоставлении субсидии на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания на оказание муниципальных услуг (выполнение работ) между главным распорядителем средств местного бюджета и муниципальным бюджетным учреждением, муниципальным автономным учреждением указывается информация о размере средств субвенции за счет средств областного бюджета на очередной финансовый год и плановый период.

В пункте 2.2 соглашения № 57 отражены суммы предоставляемой субсидии с отражением кодов БК.

 Согласно пункту 12 Порядка № 2-пп контроль за целевым использованием средств субвенций осуществляется министерством и органами государственного финансового контроля Архангельской области в порядке, установленном бюджетным законодательством Российской Федерации.

Пунктом 1 статьи 266.1  БК РФ к объектам государственного (муниципального) финансового контроля отнесены в том числе  государственные (муниципальные) учреждения.

На основании абзаца 1 пункта 1 Положения о контрольно-ревизионной инспекции Архангельской области, утвержденного постановлением Правительства Архангельской области от 18.12.2009 № 216-пп (далее – Постановление № 216-пп), инспекция является уполномоченным исполнительным органом государственной власти Архангельской области в сфере внутреннего государственного финансового контроля (исполнительным органом государственной власти Архангельской области, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере).

Абзацем девятым подпункта 1 пункта 8 Положения № 216-пп предусмотрено, что инспекция осуществляет внутренний государственный финансовый контроль в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, при исполнении областного бюджета и бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования Архангельской области в отношении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и физических лиц, получивших средства из областного бюджета в виде субсидий, бюджетных инвестиций или бюджетных кредитов.

 В соответствии с пунктом 11 Федерального стандарта № 1235 решение о назначении внепланового контрольного мероприятия может быть принято на основании: результата анализа данных, содержащихся в информационных системах; установления должностным лицом органа контроля в ходе исполнения должностных обязанностей признаков нарушений законодательных и иных нормативных правовых актов по вопросам, отнесенным к полномочиям органа контроля; результата рассмотрения поступивших обращений, запросов, поручений, иной информации о признаках нарушений законодательных и иных нормативных правовых актов по вопросам, отнесенным к полномочиям органа контроля, с учетом риск-ориентированного подхода, который может быть установлен правовым актом органа контроля.

В соответствии с пунктом 2 статьи 270.2 БК РФ под представлением  в целях настоящего Кодекса понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, направляемый объекту контроля и содержащий информацию о выявленных в пределах компетенции органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля нарушениях и одно из следующих обязательных для исполнения в установленные в представлении сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан, требований по каждому указанному в представлении нарушению: 1) требование об устранении нарушения и о принятии мер по устранению его причин и условий;                                  2) требование о принятии мер по устранению причин и условий нарушения в случае невозможности его устранения.  

В рассматриваемом случае контрольное мероприятие в отношении учреждения проведено инспекцией по поручению Президента Российской Федерации по результатам анализа хода реализации указа Президента Российской Федерации от 07.05.2012 № 597 в части достижения показателей повышения оплаты труда отдельных категорий работников бюджетной сферы и реальный уровень заработной платы каждого работника, то есть в пределах компетенции и при наличии законных оснований.

При этом ссылка заявителя на пункт 4.1.4 соглашения № 57, согласно которому в обязанности учредителя входит осуществление контроля за выполнением учреждением муниципального задания учреждения, судом первой инстанции отклонена, поскольку не исключает проведение внутреннего государственного контроля контрольно-ревизионной инспекцией в рамках предоставленных  бюджетным законодательством полномочий.

Аналогичные доводы апеллянта об отсутствии полномочий у инспекции на проведение проверки учреждения не принимаются коллегией судей по тем же основаниям.

В соответствии со статьей 28  БК РФ бюджетная система Российской Федерации основана на принципах эффективности использования бюджетных средств, адресности и целевого характера бюджетных средств.

В силу подпункта 3 пункта 1 статьи 162 БК РФ получатель бюджетных средств обязан обеспечивать результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

В соответствии с пунктом 1 статьи 306.4 БК РФ нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, лимитами бюджетных обязательств, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо правовым актом, являющимся основанием для предоставления указанных средств.

Суд первой инстанции на основании анализа полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и  органов местного самоуправления в сфере образования определил виды расходов, которые несут соответствующие органы.

Согласно пункту 1 статьи 8 Федеральным законом от 29.12.2012  № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее – Закон № 273-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования относятся

обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в соответствии с нормативами, определяемыми органами государственной власти субъектов Российской Федерации (3);

создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в государственных образовательных организациях субъектов Российской Федерации (5).

В соответствии с пунктом 1 статьи 9 вышеназванного Закона к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов, муниципальных округов и городских округов по решению вопросов местного значения в сфере образования относятся:

 организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами) (1);

создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях (3);

обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных организаций, обустройство прилегающих к ним                        территорий (5).

Под присмотром и уходом за детьми понимается комплекс мер по организации питания и хозяйственно-бытового обслуживания детей, обеспечению соблюдения ими личной гигиены и режима дня (подпункт 34 пункта 2 статьи 2 Закона № 273-ФЗ).

В пункте 2 статьи 65 Закона № 273-ФЗ предусмотрено, что за присмотр и уход за ребенком учредитель организации, осуществляющей образовательную деятельность, устанавливает плату, взимаемую с родителей (законных представителей), и ее размер, если иное не установлено настоящим Законом.

В силу пункта 1 статьи 52 Закона № 273-ФЗ в образовательных организациях наряду с должностями педагогических работников, научных работников предусматриваются должности инженерно-технических, административно-хозяйственных, производственных, учебно-вспомогательных, медицинских и иных работников, осуществляющих вспомогательные функции.

Из приведенных норм следует, что органы местного самоуправления ответственны за организацию предоставления общедоступного и бесплатного образования основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях, создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях, обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных организаций, обустройство прилегающих к ним территорий и несут соответствующие расходы.

С учетом приведенных норм судом первой инстанции обоснованно отклонен довод заявителя о том, что обеспечение организации образовательного процесса также относится к обязанностям органа государственной власти субъекта Российской Федерации и подлежит финансированию за счет средств регионального бюджета. Для целей определения источника финансирования покрытия соответствующих расходов закон определяет полномочия и предметы ведения субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, когда субъектами Российской Федерации обеспечивается непосредственно реализация конкретных программ, а муниципалитеты со своей стороны ответственны за организацию такой реализации.

Как обоснованно указал суд первой инстанции, к расходам органов государственной власти субъектов Российской Федерации не могут быть отнесены расходы на содержание зданий и оплату коммунальных услуг, в связи с этим в нормативы финансового обеспечения реализации государственных гарантий прав на дошкольное образование не включается заработная плата персонала, непосредственно связанного с обслуживанием зданий и оборудования, в том числе работников, обеспечивающих функционирование систем отопления, доставку и хранение необходимых средств обучения, продуктов питания (истопники, кочегары, операторы бойлерных, хлораторных, слесари-сантехники, рабочие по комплексному обслуживанию и ремонту зданий, сторожа, электромонтеры по ремонту и обслуживанию электрооборудования и прочие).

Расходы на содержание зданий (обеспечение содержания зданий и сооружений, обустройство прилегающих к ним территорий) осуществляются за счет муниципального бюджета, а не бюджета субъекта Российской Федерации.

Кроме того, суд учел, что организация питания обучающихся также включается в охрану их здоровья, оплата труда работников столовой муниципальных образовательных учреждений не может быть обеспечена за счет субвенций субъекта Российской Федерации, поскольку в силу прямого предписания, содержащегося в статье 37 Закона № 273-ФЗ, организация питания обучающихся возлагается на организации, осуществляющие образовательную деятельность, обеспечение питанием обучающихся за счет бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации осуществляется в случаях и в порядке, которые установлены органами государственной власти субъектов Российской Федерации, обучающихся за счет бюджетных ассигнований местных бюджетов - органами местного самоуправления (пункты 1 и 4). Согласно пункту 2 статьи 8 указанного Закона органы государственной власти субъектов Российской Федерации имеют право на дополнительное финансовое обеспечение мероприятий по организации питания обучающихся в муниципальных образовательных организациях, но это не является их обязанностью.

Поэтому «иные работники» – повар детского питания, рабочий по комплексному обслуживанию и ремонту зданий, электромонтер, кастелянша, оператор стиральных машин, уборщик служебных помещений, вахтер, являются работниками, которые осуществляют вспомогательные функции как определено пунктом 1 статьи 52 Закона  № 273-ФЗ.

На основании указанных положений суд пришел к выводу о том, что вспомогательные работники, не осуществляя образовательную (учебную) деятельность, не могут осуществлять деятельность по реализации образовательных/общеобразовательных программ, однако их деятельность может являться обеспечением реализации этих программ, созданием условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях, обеспечением содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных организаций, обустройство прилегающих к ним территорий.

В силу пункта 1 статьи 99 Закона № 273-ФЗ финансовое обеспечение оказания государственных и муниципальных услуг в сфере образования в Российской Федерации осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и с учетом особенностей, установленных настоящим Законом.

Из пункта 3 статьи 99 упомянутого Закона следует, что нормативные затраты на оказание государственных или муниципальных услуг в сфере образования включают в себя затраты на оплату труда педагогических работников с учетом обеспечения уровня средней заработной платы педагогических работников за выполняемую ими учебную (преподавательскую) работу и другую работу, определяемого в соответствии с решениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления. Расходы на оплату труда педагогических работников муниципальных общеобразовательных организаций, включаемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации в нормативы, определяемые в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 8 настоящего Закона, не могут быть ниже уровня, соответствующего средней заработной плате в соответствующем субъекте Российской Федерации, на территории которого расположены такие общеобразовательные организации.

Подпунктом 4 пункта 3 статьи 28 Закона № 273-ФЗ к компетенции образовательной организации в установленной сфере деятельности отнесено установление штатного расписания, если иное не установлено нормативными правовыми актами Российской Федерации. При этом дошкольная образовательная организация не вправе произвольно принимать решение о том, какие категории работников могут участвовать в реализации основной общеобразовательной программы.

Методическими рекомендациями по реализации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по финансовому обеспечению оказания государственных и муниципальных услуг в сфере дошкольного образования, изложенными в письме Минобрнауки России от 31.07.2014  № 08-1002, определено, что методика расчета нормативных затрат на оказание услуги по реализации основной общеобразовательной программы дошкольного образования включают в том числе отдельно расходы на оплату труда работников, реализующих Программу, и отдельно на оплату иных работников, в том числе обеспечивающих содержание зданий, организацию предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного образования по основным общеобразовательным программам и создающих условия для осуществления присмотра и ухода.

Согласно подпункту «а» пункта 2 Порядка № 2-пп средства субвенции, предоставленные местным бюджетам, включают в себя затраты, отнесенные приказом Министерства финансов Российской Федерации от 29.11.2017 № 209н «Об утверждении Порядка применения классификации операций сектора государственного управления» к следующим статьям и подстатьям:

подстатья 211 «Заработная плата»;

подстатья 213 «Начисления на выплаты по оплате труда»;

подстатья 226 «Прочие работы, услуги» в части

обеспечения дополнительного профессионального образования педагогических работников по профилю педагогической деятельности в соответствии с пунктом 4 статьи 38 закона Архангельской области от 02.07.2013 № 712-41-ОЗ «Об образовании в Архангельской области» (далее – Закон № 712-41-ОЗ) в части затрат, связанных с проживанием, проездом и прочими командировочными расходами.

Перечень пункта 2 вышеназванного Порядка является исчерпывающим.

Согласно приложениям 1, 2 к Закону № 712-41-ОЗ при расчете субвенции учитываются расходов на оплату труда административно-управленческого, учебно-вспомогательного и прочего персонала, непосредственно обеспечивающего образовательную деятельность в общеобразовательной организации.

Таким образом, при определении размера субвенций на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего, дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях Архангельской области должны учитываться расходы на оплату труда тех работников обслуживающего персонала, которые осуществляют реализацию образовательной программы. Расходы иных работников обслуживающего персонала учету не подлежат.

Указанное согласуется с правовой позицией Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 30.07.2014  № 56-АПГ14-8, в связи с этим доводы апеллянта о неверном применении позиции суда коллегией судей не принимаются.

Согласно пункту 3 статьи 11 Закона № 273-ФЗ федеральные государственные образовательные стандарты включают в себя требования к условиям реализации основных образовательных программ, в том числе кадровым, финансовым, материально-техническим и иным условиям.

Федеральный государственный образовательный стандарт дошкольного образования, утвержденный приказом Минобрнауки России от 17.10. 2013                  № 1155 (далее – Стандарт), определяет требования к психолого-педагогическим, кадровым, материально-техническим и финансовым условиям реализации образовательной программы.

Согласно пункту 3.4.1 Стандарта реализация Программы обеспечивается руководящими, педагогическими, учебно-вспомогательными, административно-хозяйственными работниками организации. В реализации Программы могут также участвовать научные работники Организации. Иные работники Организации, в том числе осуществляющие финансовую и хозяйственную деятельности, охрану жизни и здоровья детей, обеспечивают реализацию Программы.

На основании пункта 3.6.3 Стандарта финансирование реализации образовательной программы дошкольного образования должно осуществляться в объеме определяемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации нормативов обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования.

Проанализировав положения пунктов 2.3-2.8 Порядка определения нормативных затрат, утвержденного постановлением мэрии г. Архангельска от 28.12.2015 № 153, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что расходы на оплату труда работников, не оказывающих муниципальную услугу, а также на коммунальные услуги, включенные в нормативные затраты на общехозяйственные нужды на оказание муниципальной услуги, подлежат оплате за счет средств городского бюджета, а не за счет средств субвенций из бюджета Архангельской области на реализацию образовательных программ.

На основании подпункта 38.2 пункта 1 статьи 10 Закона № 712-41-ОЗ утвержден Перечень должностей № 18, в который не включены такие должности вспомогательных работников, как повар детского питания, рабочий по комплексному обслуживанию и ремонту зданий, электромонтер, кастелянша, оператор стиральных машин, уборщик служебных помещений, вахтер.

В силу статей 8, 9, 52, подпунктов 3, 5 пункта 1                                                 статьи 9 Закона  № 273-ФЗ расходы на оплату труда перечисленных работников осуществляются за счет нормативных затрат на оказание муниципальных услуг, а не за счет средств субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации, поскольку эти работники не участвуют в образовательном процессе, их трудовые функции не связаны с реализацией образовательных программ, а относятся к обеспечению организации образовательного процесса; в результате их труда осуществляются полномочия органов местного самоуправления, предусмотренные пунктами 3, 5 части 1 статьи 9 Закона об образовании (определение Верховного Суда Российской Федерации от 21.03.2017 № 303-ЭС17-257).

Таким образом, суд первой инстанции согласился с утверждение инспекции о том, что средства субвенции, предоставленные местным бюджетам на организацию предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, включают в себя расходы, указанные в пункте 2 Порядка № 2-пп по тем работникам, должности которых включены в Перечень                          должностей № 18.

Кроме того, суд учел, что пунктом 2.3.5 Стандарта оказания муниципальных услуг по реализации основных общеобразовательных программ дошкольного образования и по присмотру и уходу Кадровое обеспечение оказания муниципальных услуг, утвержденных постановлением мэрии г. Архангельска от 29.12.2015 № 154, подбор персонала в учреждение должен осуществляться в соответствии с Единым квалификационным справочником должностей руководителей, специалистов, служащих, раздел «Квалификационные характеристики должностей работников образования», утвержденным приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 26.08.2010 № 761н (далее - Приказ №761н).

Должности указанных вспомогательных работников не предусмотрены Приказом № 761н. 

Расходы на оплату коммунальных услуг в перечень расходов, финансово обеспечиваемых за счет средств субвенции, также не включены.

Как следует из материалов проверки, план ФХД на 2019 год с изменениями в окончательном варианте утвержден 27.12.2019. Показатели по поступлениям составили 72 570 026 руб., из них субсидия на выполнение муниципального задания - 57 470 447, 98 руб.

Размер субсидии, предоставленной из бюджета МО «Город Архангельск» на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания, определен соглашением № 57, согласно пункту 2.2 которого с учетом дополнительных соглашений) субсидия предоставляется в сумме 57470447,98 руб., в том числе

по коду БК 815 0701 1019900099 611241 (где 815 - код главного распорядителя бюджетных средств, 0701 - раздел/подраздел, 10 1 99 00099 - целевая статья, предоставление субсидий бюджетным, автономным учреждениям, 611 - вид расходов, 241 – направление расходов) –                                        16 127 444,47 руб. (средства бюджета МО «Город Архангельск»),

по коду БК 815 0701 1019978620 611 241 (где 815 - код главного распорядителя бюджетных средств, 0701 - раздел/подраздел, 10 1 99 78620 - целевая статья, реализация образовательных программ, 611 - вид расходов,                  241 – направление расходов) - 41 343 003,51 руб. (средства областного бюджета)).

Субсидия на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания поступила на лицевой счет учреждения № 20246Э12150, открытый в территориальном органе Федерального казначейства в полном объеме, в том числе средства местного бюджета по подразделу 0701 «Дошкольное образование» с кодом субсидии (КС) 1000 – 16 127 444,47 руб., средства областного бюджета по подразделу 0701 «Дошкольное образование» с кодом субсидии (КС) 17862 – 41 343 003,51 руб.

На основании отчета об использовании средств субсидии по состоянию на 01.01.2020 остаток субвенции на реализацию общеобразовательных программ за счет средств областного бюджета по коду субсидии (КС) 17862 составил 4 814 184,23 руб., который учреждением использован на расходы, финансируемые за счет средств бюджета МО «Город Архангельск» с кодом субсидии (КС) 10000 в размере 4 593 150,01 руб. (4 814 184,23 - 221 034,22).

Таким образом, инспекция верно установила, что учреждение направило средства субвенции, поступившие по коду субсидии (КС) 17862 в составе субсидии на выполнение муниципального задания на 2019 год, в размере                            4 593 150,01 руб. на цели, не предусмотренные Перечнем должностей № 18, пунктом 2 Порядка № 2-пп и пунктом 2.2 соглашения.

На основании изложенного суд первой инстанции согласился с выводом инспекции о том, что учреждением допущено нецелевое использование бюджетных средств на сумму 4 593 150,01 руб.

Таким образом, суд первой инстанции верно признал, что оспариваемое представление соответствует требованиям законодательства.

Доводы апелляционной жалобы не опровергают выводов суда, а лишь выражают несогласие с ними, поэтому не могут являться основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

Материалы дела исследованы судом первой инстанции полно и всесторонне, выводы суда соответствуют имеющимся в деле доказательствам, нормы материального права применены правильно, нарушений норм процессуального права не допущено.

С учетом изложенного апелляционная инстанция приходит к выводу о том, что спор разрешен в соответствии с требованиями действующего законодательства, основания для отмены решения суда, а также для удовлетворения апелляционных жалоб отсутствуют.

В соответствии со статьей 110 АПК РФ в связи с отказом в удовлетворении апелляционной жалобы расходы по уплате государственной пошлины в сумме 1 500 руб. относятся на ее подателя.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

п о с т а н о в и л :

решение Арбитражного суда Архангельской области от 03 декабря             2021 года по делу № А05-10230/2021 оставить без изменения, апелляционную жалобу муниципального бюджетного дошкольного образовательного учреждения городского округа «Город Архангельск» «Детский сад комбинированного вида № 135 «Дюймовочка» – без удовлетворения. 

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд                 Северо-Западного округа в срок, не превышающийдвух месяцевсо дня его принятия.