Постановление № А05-13349/17 от 13.06.2018 АС Архангельской области

Резолютивная часть постановления объявлена июня 2018 года .

В полном объеме постановление изготовлено июня 2018 года .

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Докшиной А.Ю., судей Алимовой Е.А. и                   Осокиной Н.Н.,при ведении протокола секретарем судебного заседанияТихомировым Д.Н.,

при участии от Министерства строительства и архитектуры Архангельской области ФИО1 по доверенности от 17.10.2017 № 8,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Министерства строительства и архитектуры Архангельской области на решение Арбитражного суда Архангельской области от 22 января 2018 года по делу                 № А05-13349/2017 (судья Быстров И.В.),

у с т а н о в и л:

Министерство строительства и архитектуры Архангельской области (ОГРН <***>, ИНН <***>; место нахождения: 163004, <...>; далее – министерство) обратилось в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением к  территориальному органу Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по                   Архангельской области и Ненецкому автономному округу                                     (ОГРН <***>, ИНН <***>; место нахождения: 163002, <...>; далее – территориальный орган, Росздравнадзор) о признании недействительным предписания от 27.07.2017            № 32 об устранении выявленных нарушений.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования относительно предмета спора, привлечены правительство Архангельской области (ОГРН <***>,                                     ИНН <***>; место нахождения: 163004, <...>; далее – правительство), Министерство здравоохранения Архангельской области (ОГРН <***>, ИНН <***>; место нахождения: 163004, <...>; далее – министерство здравоохранения).

Решением Арбитражного суда Архангельской области от 22 января               2018 года заявленные требования удовлетворены в части: предписание территориального органа об устранении выявленных нарушений признано недействительным в части пункта 3; в удовлетворении остальной части требований отказано.

Министерство не согласилось с решением суда в части отказа в удовлетворении требований и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить в части признания законными пунктов 1 и 2 предписания и принять по делу новый судебный акт. В обоснование жалобы ссылается на нарушение судом норм материального права. Считает, что меры, указанные в данных пунктах предписания, не позволяют фактически определить перечень конкретных действий, подлежащих выполнению заявителем в установленный срок, применительно к прекращению и устранению выявленных нарушений. Полагает, что оспариваемое предписание не отвечает признаку исполнимости.

Представитель министерства в судебном заседании поддержал доводы и требования апелляционной жалобы.

Правительство в отзыве поддержало доводы и требования апелляционной жалобы.

Территориальный орган в отзыве отклонил доводы жалобы, просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Министерство здравоохранения в отзыве отклонило доводы жалобы, просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Возражений относительно решения суда в части удовлетворения заявленных требований ответчиком и третьими лицами не заявлено.

Территориальный орган, правительство и министерство здравоохранениянадлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили, в связи с этим судебное заседание проведено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации        (далее – АПК РФ).

Поскольку в порядке апелляционного производства обжалуется только часть решения и при этом лица, участвующие в деле, не заявили иных возражений, в силу части 5 статьи 268 АПК РФ арбитражный суд апелляционной инстанции проверяет законность и обоснованность судебного акта только в обжалуемой министерством части.

Заслушав объяснения представителя министерства, исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность решения суда, изучив доводы жалобы, суд апелляционной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.

Как следует из материалов дела, на основании приказа Территориального органа от 12.07.2017 № 118-О/17, согласованного с прокуратурой Архангельской области, в период с 19.07.2017 по 27.07.2017 проведена внеплановая выездная проверка министерства с целью контроля за соблюдением сроков строительства и ввода в эксплуатацию перинатального центра в городе Архангельске.

В ходе проверки установлено, что в нарушение статьи 7 Федерального закона от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» (далее – Закон № 323-ФЗ), постановления Правительства Архангельской области от 28.03.2011 № 78-пп «Об утверждении программы модернизации здравоохранения Архангельской области на 2011 - 2017 годы» (далее – Постановление № 78-пп) министерством не приняты надлежащие меры по вводу в эксплуатацию перинатального центра в соответствии с утвержденным графиком, не организован надлежащий контроль                                за строительством и вводом в эксплуатацию перинатального центра.

Кроме того, территориальный орган пришел к выводу, что со стороны министерства не осуществляется в полном объеме претензионная работа в связи с нарушением сроков проведения работ.

По результатам проверки составлен акт от 27.07.2017 № 32 и выдано предписание от 27.07.2017 № 32 об устранении выявленных нарушений.

Указанным предписанием министерству в срок до 31.10.2017 необходимо выполнить следующие требования:

1) принять исчерпывающие меры по своевременному исполнению актуализированного сетевого графика выполнения работ по проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию перинатального центра на 130 коек в городе Архангельске, в соответствии со сроком, установленным распоряжением Правительства Российской Федерации от 09.12.2013 № 2302-р «Об утверждении Программы развития перинатальных центров в Российской Федерации»;

2) усилить контроль в рамках полномочий за проведением процедуры по вводу в эксплуатацию перинатального центра;

3) рассмотреть вопрос о необходимости проведения претензионной работы с заказчиком по объекту.

Не согласившись с вынесенным предписанием, министерство обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании его недействительным.

Суд первой инстанции в удовлетворил заявленные требования частично.

Апелляционная инстанция не находит правовых оснований для отмены решения суда в силу следующего.

По смыслу статей 65, 198 и 200 АПК РФ обязанность доказывания наличия права и факта его нарушения оспариваемыми актами, решениями, действиями (бездействием) возложена на заявителя, обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для их принятия (совершения), возлагается на орган или лицо, которые приняли данный акт, решение, совершили действия (допустили бездействие).

Исходя из части 2 статьи 201 АПК РФ обязательным условием для принятия решения об удовлетворении заявленных требований о признании ненормативного акта недействительным (решения, действий, бездействия незаконными) является установление судом совокупности юридических фактов: во-первых, несоответствия таких актов (решения, действий, бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а, во-вторых, нарушения ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Оспариваемое предписание об устранении выявленных нарушений от 27.07.2017 № 32, выданное по итогам проверки, проведенной ответчиком в рамках контроля за реализацией мероприятий Программы развития перинатальных центров в Российской Федерации, выдано в пределах компетенции Росздравнадзора.

Согласно пункту 1 оспариваемого предписания на заявителя возложена обязанность в срок до 31.10.2017 принять исчерпывающие меры по своевременному исполнению актуализированного сетевого графика выполнения работ по проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию перинатального центра на 130 коек в г. Архангельске, в соответствии со сроком, установленным распоряжением Правительства Российской Федерации от 09.12.2013 № 2302-р «Об утверждении Программы развития перинатальных центров в Российской Федерации».

В соответствии с пунктом 2 этого же предписания заявителю указано на необходимость усилить контроль в рамках полномочий за проведением процедуры по вводу в эксплуатацию перинатального центра в срок до 31.10.2017.

Суд пришел к обоснованному выводу о том, что предписание в части этих пунктов является законным и обоснованным, выдано заявителю при наличии правовых и фактических оснований и не нарушает права заявителя в сфере экономической деятельности.

При этом суд правомерно исходил из следующего.

Реализация Программы развития перинатальных центров в Российской Федерации, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 09.12.22013 № 2302-р, осуществляется в 2013 - 2017 годах в 3 этапа:

I этап (ноябрь 2013 г. - июль 2014 г.) - организационный (разработка технического задания, проектной документации, выбор подрядчика, разработка программы подготовки и переподготовки медицинского персонала);

II этап (август 2014 г. - июль 2017 г.) - строительство перинатальных центров, реализация программы подготовки и переподготовки медицинских кадров;

III этап (август - декабрь 2017 г.) - ввод в эксплуатацию перинатальных центров и получение лицензии на осуществление медицинской деятельности в перинатальных центрах.

В соответствии с подпрограммой модернизации здравоохранения Архангельской области на 2011 - 2017 годы в части мероприятий по строительству перинатального центра в 2014 - 2017 годах, утвержденной постановлением правительства от 28.03.2011 № 78-пп, предусмотрено строительство перинатального центра на 130 коек в городе Архангельске.

Министерство является главным распорядителем денежных средств, направляемых на мероприятия по строительству, оснащению и вводу в эксплуатацию перинатального центра в рамках этой подпрограммы.

Общий контроль за исполнением подпрограммы осуществляется правительством Архангельской области.

В свою очередь, министерство осуществляет:

- общий, технический и строительный контроль за своевременным и полным исполнением подрядчиком обязательств по проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию перинатального центра;

- обеспечение выполнения мероприятий по проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию перинатального центра в установленные сроки;

- проверку соответствия выполняемых строительных работ утвержденному проекту;

- расходование целевых средств в соответствии с доведенными лимитами бюджетных обязательств;

- подготовку предложений по корректировке подпрограммы.

Из материалов дела следует и не оспаривается лицами, участвующими в деле, что мероприятия по проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию перинатального центра на 130 коек в городе Архангельске осуществляются с 2014 года.

В соответствии с Распоряжением Президента Российской Федерации от 04.03.2014 № 46-рп функции заказчика по проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию перинатального центра возложены на государственную корпорацию по содействию, разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростех» (далее –                           ГК «Ростех»).

Между правительством и ГК «Ростех» заключено соглашение о проектировании, строительстве и вводе в эксплуатацию перинатального центра на 130 коек в городе Архангельске.

В соответствии с сетевым графиком в 2014 году отставание работ                            по проектированию и строительству здания перинатального центра достигало                    4 месяцев. В 2015 – 2016 годах отставание от графика увеличилось.

В феврале 2017 года план-график строительства перинатального центра был актуализирован и утвержден ГК «Ростех» в части увеличения сроков выполнения работ.

Окончанием срока строительства и ввода перинатального центра в эксплуатацию была определена дата 31.10.2017.

В ходе проверки ответчик установил отставание от утвержденного актуализированного графика производства строительно-монтажных работ                        на 7 - 8 недель как в части окончания работ, которые должны были быть выполнены в мае – июле 2017 года (не завершены работы по монтажу сетей,                   по подключению перинатального центра по постоянной схеме, по монтажу оборудования внутренних инженерных сетей, не завершены пуско-наладочные работ, индивидуальные и комплексные испытания, не завершены работы                          по устройству входной группы), так и в части начала производства работ, которые должны были начаты в июне – июле 2017 года  (не начата передача помещений под монтаж медицинского оборудования, не начаты работы по доставке на площадку строительства медицинского оборудования, работы по монтажу медицинского оборудования, не начаты пуско-наладочные работы, индивидуальные и комплексные испытания, не начаты работы по монтажу мебели и инвентаря).

Как отмечено в акте проверки, на момент проведения проверки завершены монолитные работы по каркасу здания, закончены монолитные работы по возведению эстакады и подпорной стенки, по изготовлению кирпичных перегородок, по водопроводу, канализации, предчистовая отделка проведена в помещениях 2 и 3 этаже, начаты работы по благоустройству территории. Однако на ход строительства оказывает негативное влияние ряд нерешенных проблемных вопросов со стороны проектной организации и генерального подрядчика, а именно: несвоевременно выдается документация стадии РД (рабочая документация), отсутствует субподрядчик и не заключен договор субподряда на выполнение полного объема работ по слаботочным сетям, несвоевременно выполняются корректировки строительной документации, возникающие в процессе строительства, а также в связи с внесением изменений и дополнений в строительные нормы.

Из объяснений представителей лиц, участвующих в деле, данных в суде первой инстанции, следует, что указанное отставание от утвержденного актуализированного графика производства строительно-монтажных работ сохранилось и в дальнейшем. Ни к установленному сроку (то есть к 31.10.2017), ни на момент принятия данного решения строительство и ввод перинатального центра в эксплуатацию не завершены.

При указанных обстоятельствах суд пришел к обоснованному выводу о том, что министерством, будучи ответственным за обеспечение выполнения мероприятий по проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию перинатального центра в установленные сроки, не приняло надлежащие меры по вводу в эксплуатацию перинатального центра в соответствии с утвержденным графиком, не организован надлежащий контроль за строительством и вводом в эксплуатацию перинатального центра.

Не принимается во внимание довод министерства о неисполнимости оспариваемого предписания территориального отдела, поскольку оно не соответствует критерию конкретности.

В силу пункта 1 части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.12.2008             № 294-ФЗ «О защите прав и юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом обязательных требований, должностные лица органа государственного контроля (надзора), проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать юридическому лицу предписание об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.

Данная норма не содержит императивных указаний о форме и обязательных реквизитах предписания, в том числе необходимости указания конкретного способа его исполнения. Отсутствие в предписании конкретных действий, подлежащих совершению в целях устранения (прекращения) нарушения, предоставляет субъекту экономической деятельности возможность самостоятельно избрать приемлемый для него механизм исполнения предписания.

При этом суд правомерно не принял во внимание ссылки заявителя на то, что министерством проводятся еженедельные совещания по строительству перинатального центра на объекте, на которых присутствуют все заинтересованные лица, не свидетельствует об отсутствии нарушения со стороны министерства строительства.

Как указано ранее в настоящем постановлении, в соответствии с подпрограммой модернизации здравоохранения Архангельской области на 2011 - 2017 годы в части мероприятий по строительству перинатального центра в 2014 - 2017 годах, утвержденной постановлением правительства от 28.03.2011 № 78-пп, именно на министерство возложена обязанность обеспечить выполнение мероприятий по проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию перинатального центра на 130 коек в городе Архангельске в установленные сроки.

Таким образом, заявитель обязан по своему усмотрению принять исчерпывающие меры по реальному, фактическому выполнению возложенной на него данной обязанности.

С учетом того, что ни к установленному сроку (то есть к 31.10.2017), ни на момент принятия данного решения строительство и ввод перинатального центра в эксплуатацию не завершены, указанные заявителем меры представляются явно недостаточными.

При этом суд обоснованно поддержал доводы ответчика о том, что выявленные в ходе проверки обстоятельства свидетельствовали о том, что                 в случае непринятия заявителем исчерпывающих мер по своевременному исполнению актуализированного сетевого графика выполнения работ по проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию перинатального центра и при сохранении со стороны заявителя на том же уровне мер контроля завершение строительства и ввод в эксплуатацию перинатального центра к определенному утвержденным графиком сроку будут явно невозможны.

С учетом изложенного является правильным вывод суда первой инстанции о том, что выданное заявителю предписание в части пунктов 1 и 2 является законным и обоснованным, не нарушает права и законные интересы заявителя.

В связи с этим в удовлетворении указанной части требований отказано обоснованно.

Доводы апелляционной жалобы не опровергают выводов суда первой инстанции, а лишь выражают несогласие с ними, направлены на переоценку уже исследованных и оцененных судом обстоятельств и материалов дела, поэтому отклоняются судом апелляционной инстанции как основанные на неправильном толковании норм материального права применительно к установленным по делу обстоятельствам.

Вместе с тем несогласие министерства с выраженной судом оценкой представленных доказательств и сформулированными на ее основе выводами по фактическим обстоятельствам не может являться основанием для отмены обжалуемого решения суда.

С учетом изложенного апелляционная инстанция приходит к выводу о том, что спор разрешен в соответствии с требованиями действующего законодательства, основания для отмены решения суда, а также для удовлетворения апелляционной жалобы отсутствуют.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

п о с т а н о в и л :

решение Арбитражного суда Архангельской области от 22 января              2018 года по делу № А05-13349/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу Министерства строительства и архитектуры Архангельской области – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающийдвух месяцевсо дня его принятия.

Председательствующий                                                                А.Ю. Докшина

Судьи                                                                                              Е.А. Алимова

                                                                                                         Н.Н. Осокина