Постановление № А13-11919/17 от 22.05.2019 АС Вологодской области

Резолютивная часть постановления объявлена мая 2019 года .

В полном объеме постановление изготовлено мая 2019 года .

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Докшиной А.Ю., судей Алимовой Е.А. и                      Осокиной Н.Н., при ведении протокола секретарями судебного заседания Миловкиной А.В., Рогалевой Р.Д.,

при участии от Комитета по охране объектов культурного наследия Вологодской области Симухиной О.Н. по доверенности от 30.12.2015                        № 35АА0922181, от администрации города Вологды Пищагиной Е.В. по доверенности от 20.01.2019 № 18, от общества с ограниченной ответственностью «Вологдагражданстрой» Верещагиной Н.Б. по доверенности от 01.08.2018,

рассмотрев в открытом судебном заседании совместную апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Смирнова Игоря Олеговича и общества с ограниченной ответственностью «Вологдагражданстрой»,  апелляционную жалобу администрации города Вологды на решение Арбитражного суда Вологодской области от 14 февраля 2018 года по делу                № А13-11919/2017,

у с т а н о в и л:

Комитет по охране объектов культурного наследия Вологодской области (ОГРН 1153525001211, ИНН 3525340281; место нахождения: 160000, город Вологда, улица Герцена, дом 37; далее – комитет) обратился в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее –             АПК РФ), к администрации города Вологды (ОГРН 1033500051683,                    ИНН 3525064930; место нахождения: 160035, город Вологда, улица Каменный мост, дом 4; далее – администрация) о признании незаконными разрешений на строительство от 02.12.2015 № 35-24-251-2015, от 29.06.2016                                         № 35-35327000-162-2016.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью «Вологдагражданстрой»                    (ОГРН 1123525005053, ИНН 3525277368; место нахождения: 160031, город Вологда, улица Октябрьская, дом 27; далее – ООО «Вологдагражданстрой», общество), индивидуальный предприниматель Смирнов Игорь Олегович                        (ОГРНИП 306352503200034, ИНН 352500994178), Вертугин Михаил Сергеевич, Петров Сергей Анатольевич, Васильев Артем Сергеевич, Плетнева Юлия Сергеевна, Печулина Юлия Владимировна, Соколова Ирина Владимировна, Никуличев Александр Николаевич, Охапкин Евгений Геннадьевич, Каращан Елена Александровна, Смирнова Ольга Сергеевна, Васильева Ирина Викторовна, Скороходов Андрей Юрьевич, Попова Элеонора Николаевна, Кузнецов Игорь Сергеевич, Тужилкова Галина Ивановна, Докучалова Людмила Федоровна, Головкина Елена Алексеевна, Пахолкова Елена Сергеевна, Васильева Арина Владимировна, Голубев Дмитрий Леонидович, Калинин Андрей Иванович, Кузнецов Александр Сергеевич, Завгородная Лариса Никандровна, Сперичева Светлана Леонидовна.

Решением Арбитражного суда Вологодской области от 14 февраля              2018 года требования комитета удовлетворены в полном объеме.

Администрация с решением суда не согласилась и обратилась с апелляционной жалобой, в которой просит суд апелляционной инстанции его отменить и принять по делу новый судебный акт. В обоснование жалобы ссылается на неправильное применение судом норм материального права. Указывает на то, что при наличии положительного заключения экспертизы, отсутствия обязанностей застройщика предоставлять согласование с комитетом и отсутствия права администрации требовать у застройщика представления каких-либо иных документов, кроме установленных частью 7 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ), законных оснований для отказа заинтересованному лицу в выдаче разрешений на строительство у ответчика не имелось. Кроме того, считает, что при принятии решения суд первой инстанции вышел за пределы заявленных требований, неправомерно оценив на предмет законности градостроительные планы земельных участков (далее – ГПЗУ), утвержденные администрацией.

ООО «Вологдагражданстрой» и Смирнов И.О. также с решением суда не согласились и обратились с совместной апелляционной жалобой, в которой просят суд апелляционной инстанции его отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. В обоснование жалобы ссылаются на то, что при наличии положительного заключения экспертизы, ГПЗУ (имеющих юридическую силу и никем не оспоренных), отсутствия обязанностей застройщика предоставлять согласование с комитетом и отсутствия права администрации требовать предоставления каких-либо иных документов, законных оснований у администрации для отказа в выдаче разрешений на строительство не имелось. Кроме того, общество считает, что удовлетворение заявленных требований не приведет к восстановлению нарушенных прав комитета.

Представители администрации и ООО «Вологдагражданстрой» поддержали доводы и требования апелляционных жалоб.

Представитель комитета в судебном заседании поддержал доводы, изложенные отзыве на апелляционные жалобы, просил решение суда оставить без изменения, в удовлетворении жалоб отказать.

От третьих лиц отзывы на апелляционные жалобы не поступили.

Индивидуальный предприниматель Смирнов Игорь Олегович, а также                        Вертугин Михаил Сергеевич, Петров Сергей Анатольевич, Васильев Артем Сергеевич, Плетнева Юлия Сергеевна, Печулина Юлия Владимировна, Соколова Ирина Владимировна, Никуличев Александр Николаевич, Охапкин Евгений Геннадьевич, Каращан Елена Александровна, Смирнова Ольга Сергеевна, Васильева Ирина Викторовна, Скороходов Андрей Юрьевич, Попова Элеонора Николаевна, Кузнецов Игорь Сергеевич, Тужилкова Галина Ивановна, Докучалова Людмила Федоровна, Головкина Елена Алексеевна, Пахолкова Елена Сергеевна, Васильева Арина Владимировна, Голубев Дмитрий Леонидович, Калинин Андрей Иванович, Кузнецов Александр Сергеевич, Завгородная Лариса Никандровна, Сперичева Светлана Леонидовна надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционных жалоб, в судебное заседание не явились, в связи с этим судебное заседание проведено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 АПК РФ.

Рассмотрение настоящего дела приостанавливалось судом апелляционной инстанции до вступления в законную силу окончательного судебного акта Вологодского областного суда по делу № 3а-235/2018 по административному исковому заявлению ООО  «Вологдагражданстрой» о признании незаконным в связи с не соответствием федеральному законодательству постановления Правительства Вологодской области от 28.12.2009 № 2087 «Об утверждении границ зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории города Вологды, градостроительных регламентов и режимов использования земель в пределах указанных границ» (далее – Постановление               № 2087) в части установления предельных параметров строительства зоны регулирования застройки 1-А категории И-2 без учета существующего рельефа земельного участка, на котором планируется строительство.

Заслушав объяснения представителей администрации, общества и комитета, исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность решения суда, изучив доводы жалобы, суд апелляционной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.

Как следует из материалов дела, постановлением администрации                      от 30.04.2014 № 3101 утверждены градостроительные планы земельных участков с кадастровыми номерами 35:24:0201001:21, 35:24:0201001:307, 35:24:0201001:27, 35:24:0201001:26, 35:24:0201001:1073,  35:24:0201001:306,  35:24:0201001:29, 35:24:0201001:147 по улице Бурмагиных в городе Вологде для строительства жилого дома.

Предпринимателем Смирновым И.О. и ООО «Вологдагражданстрой» 17.09.2015 заключен договор аренды земельного участка, по условиям которого Смирнов И.О. передал обществу земельные участки с перечисленными кадастровыми номерами по адресам: Вологодская область,  город Вологда, улица Бурмагиных, дом 34, 34а, 34б, с разрешенным использованием многоэтажные жилые дома, для строительства жилого дома.

ООО «Вологдагражданстрой» администрацией выдано разрешение на строительство от 02.12.2015 № 35-24-251-2015, которым разрешено строительство объекта капитального строительства – «Комплекс жилых зданий по ул. Бурмагиных в г. Вологда» (1 этап: 3-этажный 36-кватирный жилой дом;           2 этап: 5-этажный 30-квартирный жилой дом; 3 этап: 3/5-этажный                             92-квартирный жилой дом), общей площадью 2093,07 кв. м, 1720,26 кв. м, 5561,55 кв. м (для каждого этапа соответственно); строительным объемом 11260,26 куб. м, 9031,45 куб. м, 27049,1 куб. м; количество этажей: 3, 5, 3/5; высота от уровня земли до конька: 13,425 м, 20,0 м, 19,5 м; площадь застройки 3664,5 кв. м.

Общество обратилось в Департамент градостроительства и инфраструктуры администрации города Вологды с заявлением о внесении изменений в разрешение на строительство, изменив наименование очередей и этапов строительства: 1 этап: 3-этажный 36-квартирный жилой дом, открытая автостоянка; 2 этап: 5-этажный 30-квартирный жилой дом; 3 этап: 3/5-этажный 92-квартирный жилой дом.

Администрацией взамен ранее выданного разрешения выдано обществу разрешение на строительство от 29.06.2016 № 35-3527000-162-2016, которое дополнено данными об открытой автостоянке на 22 машинных места площадью 655,2 кв. м, объемом 1703,52 куб. м.

В комитет 07.06.2017 поступила информация о проведении земляных работ на земельном участке по адресу: город Вологда, улица Бурмагиных,                дом 34, без сопутствующего археологического сопровождения (надзора).

По результатам проверки информации в рамках административного расследования комитетом выявлено, что выданные                                                     ООО «Вологдагражданстрой» разрешения на строительство не соответствуют требованиям законодательства об охране объектов культурного наследия.

В связи с этим комитет обратился в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Суд первой инстанции удовлетворил заявленные требования.

Апелляционная инстанция не находит правовых оснований для отмены решения суда в силу следующего.

По смыслу статей 65, 198 и 200 АПК РФ обязанность доказывания наличия права и факта его нарушения оспариваемыми актами, решениями, действиями (бездействием) возложена на заявителя, обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для их принятия (совершения), возлагается на орган или лицо, которые приняли данный акт, решение, совершили действия (допустили бездействие).

Исходя из части 2 статьи 201 АПК РФ обязательным условием для принятия решения об удовлетворении заявленных требований о признании ненормативного акта недействительным (решения, действий, бездействия незаконными) является установление судом совокупности юридических фактов: во-первых, несоответствия таких актов (решения, действий, бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а во-вторых, нарушения ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частями 1 и 2 статьи 51 ГрК РФ (в редакции, действовавшей на момент спорных правоотношений) строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей. Разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.

Согласно части 4 статьи 51 ГрК РФ разрешение на строительство выдается органом местного самоуправления по месту нахождения земельного участка.

Судом установлено, что органом местного самоуправления города Вологды, осуществляющим выдачу разрешений на строительство (за исключением случаев, предусмотренных ГрК РФ, иными федеральными законами) объектов капитального строительства, расположенных на территории города Вологды, является администрация города Вологды на основании пункта 26 части 1 статьи 16, статьи 34, части 1 статьи 37 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ), пункта 29 статьи 24, статьи 42, пункта 16 части 1 статьи 44 Устава муниципального образования «Город Вологда», принятого решением Вологодской городской Думы от 25.08.2005 № 301 (Зарегистрировано в правительстве Вологодской области 30.08.2005 № 939).

Порядок получения разрешения на строительство установлен статьей 51 ГрК РФ.

Так, в силу части 7 статьи 51 названного Кодекса в целях строительства, реконструкции объекта капитального строительства застройщик направляет заявление о выдаче разрешения на строительство непосредственно в уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган местного самоуправления. В этой же норме приведен перечень прилагаемых к заявлению документов, в их числе  градостроительный план земельного участка; материалы, содержащиеся в проектной документации.

Частью 11 статьи 51 ГрК РФ (в редакции, действовавшей на момент выдачи оспариваемых разрешений) предусмотрено, что уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган местного самоуправления в течение десяти дней со дня получения заявления о выдаче разрешения на строительство:

1) проводит проверку наличия документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство;

2) проводит проверку соответствия проектной документации или схемы планировочной организации земельного участка с обозначением места размещения объекта индивидуального жилищного строительства требованиям ГПЗУ;

3) выдает разрешение на строительство или отказывают в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа.

Основания отказа в выдаче разрешения на строительство перечислены в             части 13 статьи 51 ГрК РФ, к числу которых относится в том числе отсутствие документов, предусмотренных частями 7 и 9 настоящей статьи, или несоответствие представленных документов требованиям ГПЗУ или в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта требованиям проекта планировки территории и проекта межевания территории, а также требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции.

При этом перечень названных оснований является исчерпывающим.

Судом установлено и материалами дела подтверждается, что для получения разрешения на строительство от 02.12.2015 №35-24-251-2015, а затем разрешения на строительство от 29.06.2016 № 35-3527000-162-2016 застройщик ООО «Вологдагражданстрой» представило в администрацию градостроительные планы земельных участков с кадастровыми номерами 35:24:0201001:21, 35:24:0201001:307, 35:24:0201001:27, 35:24:0201001:26, 35:24:0201001:1073,  35:24:0201001:306,  35:24:0201001:29, 35:24:0201001:147 по улице Бурмагиных, утвержденные постановлением администрации от 30.04.2014 № 3101, а также проектную документацию на комплекс жилых зданий по улице Бурмагиных в городе Вологде и положительное заключение негосударственной экспертизы от 24.11.2015.

Предъявленные обществом в администрацию документы предусматривают строительство комплекса жилых зданий по улице Бурмагиных в городе Вологде, в том числе:

- 36-квартирного жилого дома с количеством этажей 3, площадью             2093,0 кв. м, высота от уровня земли до конька – 13,425 м;

- 30-квартирного жилого дома с количеством этажей 5, площадью   1720,26 кв. м, высота от уровня земли до конька – 20,0 м;

- 92-квартирного жилого дома с количеством этажей 3/5, площадью 5561,55 кв. м, высота от уровня земли до конька – 19,5 м.

Из положений статьи 2 ГрК РФ следует, что законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются на следующих принципах:

- обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории (пункт 1);

- обеспечение сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности (пункт 2);

- осуществление строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории (пункт 4);

- ответственность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека (пункт 6);

- осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий (пункт 10).

В силу части 2 статьи 2 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее – Закон № 73-ФЗ) отношения в области сохранения, использования и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, связанные с землепользованием и градостроительной деятельностью, регулируются земельным законодательством Российской Федерации, законодательством Российской Федерации о градостроительной и об архитектурной деятельности, законодательством Российской Федерации об охране окружающей среды и настоящим Федеральным законом.

В соответствии с пунктами 2 и 3 статьи 64 Закона № 73-ФЗ объекты исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения, принятые на государственную охрану в соответствии с законодательством Российской Федерации по состоянию на день вступления в силу настоящего Федерального закона, считаются объектами культурного наследия федерального значения, включенными в реестр, с последующей регистрацией данных объектов в реестре в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона.

Памятники истории и культуры местного значения, принятые на государственную охрану в соответствии с законодательными и иными правовыми актами СССР и РСФСР, относятся к объектам культурного наследия регионального значения, включенными в реестр, за исключением случаев отнесения указанных памятников истории и культуры к объектам исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения, с последующей регистрацией данных объектов в реестре в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона.

В силу пункта 1 статьи 34 Закона № 73-ФЗ в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта.

В соответствии с пунктом 10 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ) в пределах границ населенных пунктов могут выделяться зоны особо охраняемых территорий, в которые включаются земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение.

Земельные участки, включенные в состав зон особо охраняемых территорий, используются в соответствии с требованиями, установленными статьями 94 - 100 настоящего Кодекса.

Земельные участки, на которых находятся объекты, не являющиеся памятниками истории и культуры, но расположенные в границах зон охраны памятников истории и культуры, используются в соответствии с градостроительными регламентами, установленными с учетом требований охраны памятников истории и культуры.

Согласно пункту 4 статьи 99 ЗК РФ в целях сохранения исторической, ландшафтной и градостроительной среды в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации устанавливаются зоны охраны объектов культурного наследия. В пределах земель историко-культурного назначения за пределами земель населенных пунктов вводится особый правовой режим использования земель, запрещающий деятельность, несовместимую с основным назначением этих земель. Использование земельных участков, не отнесенных к землям историко-культурного назначения и расположенных в указанных зонах охраны, определяется правилами землепользования и застройки в соответствии с требованиями охраны памятников истории и культуры.

Как следует из материалов дела, по адресу: город Вологда,                            улица Бурмагиных, дом 30, в непосредственной близости к застраиваемому земельному участку расположен объект культурного наследия регионального значения «Церковь Гаврииловская, 2-я половина 18 века». 

Кроме того, по указанной улице расположены иные объекты культурного наследия регионального значения, в том числе «Церковь Николы на Горе, начало 18 века», «Дом игуменский Горне-Успенского монастыря», 1825 г.», «Дом для воспитанниц монастырского приюта Горне-Успенского монастыря, 1873 г.», а также «Ансамбль культовых памятников, Богородское кладбище» «Церковь Лазаревская, 19 века» (пункты 28, 49, 50, 58 приложения 2 к решению Вологодского облисполкома от 08.10.1991 № 434).

Чертежи градостроительных планов земельных участков, утвержденных постановлением администрации от 30.04.2014 № 3101, содержат сведения о расположении предоставленного под застройку земельного участка в зоне регулирования застройки 1-А категории (И-2).

Названные обстоятельства подателями жалоб не оспариваются.

Границы зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории города Вологды, а также градостроительные регламенты в границах зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории города Вологды, и режимы использования земель на территориях памятников и в границах зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории города Вологды, утверждены Постановлением № 2087, принятым в развитие указанных выше положений статьи 34 Закона № 73-ФЗ и действовавшего ранее закона Вологодской области от 24.07.2001 № 705-ОЗ «Об охране и использовании объектов исторического и культурного наследия (памятников истории и культуры)».

Судом в обжалуемом решении установлено, что в соответствии с указанными градостроительными регламентами в зоне регулирования застройки категории 1-А индекс И-2 разрешено строительство зданий на основе историко-архивных материалов в деревянном либо кирпичном (с обшивкой деревом, в отдельных случаях – без обшивки) исполнении в два этажа с вальмовой кровлей, в исключительных случаях (до 12 м до конька кровли и до 8.0 м до карниза от существующего уровня поверхности земли) - на основании заключения, выданного органом охраны объектов культурного наследия Вологодской области. Параметры зданий в плане от 10 x 14 м до 15 x 22 м, короткий фасад расположен вдоль улицы (пункт 3 таблицы 1.2               Приложения 10 к Постановлению № 2087 (в редакции, действовавшей в период выдачи спорных разрешений).

Материалами дела подтверждается и лицами, участвующими в деле, не оспаривается, что объект капитального строительства, на который выданы оспариваемые разрешения, расположен в границах зоны регулирования застройки категории 1-А индекс И-2.

Также, как установлено судом, в разделе 3 градостроительных планов в составе требований к архитектурным решениям указано на необходимость соблюдения требований градостроительных регламентов в границах зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории города Вологды, и режимов использования земель на территориях памятников и в границах зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории города Вологды, утвержденных Постановлением № 2087.

В связи с этим суд пришел к выводу о том, что проектирование и строительство здания на земельных участках с кадастровыми номерами 35:24:0201001:21, 35:24:0201001:307, 35:24:0201001:27, 35:24:0201001:26, 35:24:0201001:1073,  35:24:0201001:306,  35:24:0201001:29, 35:24:0201001:147 должно осуществляться с учетом требований градостроительных регламентов, утвержденных Постановлением № 2087, в том числе к высоте и этажности зданий, тогда как проектная документация, представленная                                   ООО «Вологдагражданстрой» в составе документов для получения разрешений на строительство, разработана без учета указанных требований, высота и этажность зданий превышает разрешенные параметры.

Таким образом, основанием для признания незаконными разрешений от 02.12.2015 № 35-24-251-2015, от 29.06.2016 № 35-35327000-162-2016 на строительство жилого комплекса по улице Бурмагиных в городе Вологде явилось превышение предельных параметров строительства (предельная  высота  застройки) в зоне охраны объекта культурного наследий – Зоне застройки 1-А категории - И-2, установленных таблицей 1.2 пункта 1.2 приложения 10 к Постановлению № 2087.

Правилами землепользования и застройки города Вологды, утвержденные решением Вологодской городской Думы от 26.06.2009 № 72 (далее – ПЗЗ), в части III «Градостроительные регламенты» установлены зоны с особыми условиями использования территории, в число которых входят зоны охраны объектов культурного наследия (пункт 8 статьи 9) и указано, что применительно к зонам с особыми условиями использования территории градостроительные регламенты устанавливаются Правилами в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Пунктом 8.1 статьи 9 части III ПЗЗ определено, что использование территорий объектов культурного наследия и их зон охраны на территории муниципального образования «Город Вологда» регламентируется Постановлением № 2087.

Согласно пункту 8.2 статьи 9 части III ПЗЗ в пределах границ зон охраны объектов культурного наследия действуют ограничения, установленные постановлением правительства Вологодской области, при этом выбор вида разрешенного использования земельного участка и определение предельных параметров использования земельных участков и объектов капитального строительства в части, не противоречащей указанному постановлению правительства Вологодской области, принимаются в соответствии с градостроительным регламентом соответствующей территориальной зоны, установленным настоящими Правилами.

В силу пункта 8.8 статьи 9 части III ПЗЗ зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности – это территория, в пределах которой устанавливается режим использования земель, ограничивающий строительство и хозяйственную деятельность, определяются требования к реконструкции существующих зданий и сооружений. Зона регулирования застройки устанавливается для ансамблей и отдельных памятников с целью сохранения исторически сложившейся системы планировки, характера архитектурного и природного окружения с соответствующими режимом и ограничениями по этажности и плотности вновь возводимой застройки. Это территория, в пределах которой необходимо сохранить зрительные взаимосвязи основных архитектурных ансамблей, наиболее ценные панорамы и силуэт города, сложившиеся масштаб и характер отдельных частей застройки.

Судом установлено и подателями жалоб не отрицается тот факт, что в соответствии с Проектом зон охраны (памятников истории и культуры) исторической части город Вологды, на основании которого установлены требования в Постановлении № 2087 зона регулирования застройки 1-А категории охватывает ряд кварталов города Вологды, которые целесообразно сохранить в качестве локальных достопримечательных мест, с преимущественной усадебной застройкой. Прежде всего, это кварталы по улице Бурмагиных, в этих местах сохранился сельский усадебный тип застройки. Цель назначения зоны 1-А категории – объединение разрозненных участков охранных зон и обеспечение визуального восприятия небольших по объему архитектурных памятников в их естественной городской среде – малоэтажной застройке, которая вплоть до середины XX века превалировала в городском ландшафте. В пределах зоны регулирования застройки 1-А категории назначается строгое регулирование нового строительства и реконструкции. Здесь преимущество отдается реставрации, благоустройству, воссозданию утраченных объектов культурного наследия. Новое строительство возможно в ограниченных масштабах, в пределах границ существующих домовладений и в архитектурных формах, приближенных к формам конца XIX – начала XX века. Здесь сохраняется существующая и воссоздается утраченная застройка с нарезкой мелких домовладений. Это переходная зона от охранной зоны к регулированию застройки. В связи с этим для кварталов по улице Бурмагиных подлежит запрещению в числе прочего строительство новых зданий выше существующих, архитектура новостроек, контрастная по отношению к архитектуре памятников и объектов среды, разрешается строительство новых домов в традициях вологодской архитектуры.

В проекте также указаны объекты, обладающие признаками объекта культурного наследия, рекомендуемые под охрану, в их числе дом жилой XIX века, по улице Бурмагиных, дом 36, дом жилой конца XVII – начала XX века (1751 года) по улице Бурмагиных, дом 38, комплекс Горбачевского кладбища, XIX  век, по улице Бурмагиных, дом 50.

Как верно указано судом, чертежи градостроительных планов земельных участков, утвержденных постановлением администрации от 30.04.2014 № 3101, содержат сведения о расположении предоставленного под застройку земельного участка в зоне регулирования застройки 1-А категории (И-2).

Решением Вологодского областного суда от 25 октября 2018 года по делу № 3а-235/2018, оставленным без изменения апелляционным определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 13 марта 2019 года № 2-АПА19-1, административное исковое заявление общества удовлетворено частично: признаны не действующими со дня вступления судебного акта в законную силу пункты 2, 3 раздела «Разрешенное использование» таблицы 1.2 пункта 1.2 Зона регулирования застройки 1-А категории И-2 Приложения 10 к Постановлению № 2087 в части установления обязанности осуществлять строительство зданий на основе историко-архивных материалов и аналогов исторической застройки на основании заключения, выданного органом охраны объектов культурного наследия Вологодской области, возложения обязанности вести проектирование в две стадии: эскизный и рабочий проекты, с обязательным их рассмотрением и получением рекомендации в органе охраны объектов культурного наследия Вологодской области; пункт 9 раздела «Разрешенное использование» таблицы 1.2 пункта 1.2 Зона регулирования застройки 1-А категории И-2 приложения 10 к Постановлению № 2087 в части возложения обязанности осуществлять благоустройство территории на основании заключения, выданного органом охраны объектов культурного наследия Вологодской области. В удовлетворении остальной части требований ООО «Вологдагражданстрой» отказано.

Таким образом, нормативные положения, содержащиеся в                Приложении 10 к Постановлению № 2087, касающиеся соблюдения требований этажности строящихся объектов в рассматриваемой зоне (исполнение в два этажа с вальмовой кровлей) как на даты выдачи разрешений на строительство, так и на настоящий момент остались неизменными.

Доводы подателей жалоб сводятся к тому, что при наличии положительного заключения негосударственной экспертизы, ГПЗУ (имеющих юридическую силу и никем не оспоренных), отсутствия обязанности застройщика предоставлять согласование с комитетом и отсутствия права администрации требо­вать предоставления каких-либо иных документов, законных оснований для отказа в вы­даче разрешения на строительство не было. Кроме того, как считают апеллянты, удовлетворение заявленных требований не приведет к восстановлению нарушенных прав комитета.

Помимо этого, по мнению администрации, обязанность учреждения, проводящего экспертизу, определить соответствие проекта требованиям законодательства об охране объектов культурного наследия предусмотрена пунктом 27 Порядка организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 05.03.2007 № 145 (далее – Порядок № 145), а оценка соответствия проектной документации нормам законодательства об охране объектов культурного наследия не относится к полномочиям органа местного самоуправления ввиду того, что специалисты администрации не обладают специальными познаниями в данной сфере, в связи с чем данная проверка фактически отнесена к полномочиям учреждения, проводящего экспертизу.

Данные доводы подателей жалоб отклоняются апелляционной коллегией как несостоятельные ввиду следующего.

Обязанность проводить проверку соответствия проектной документации или схемы планировочной организации земельного участка с обозначением места размещения объекта индивидуального жилищного строительства требованиям ГПЗУ прямо возложена пунктом 2 части 11 статьи 51 ГрК РФ (в редакции, действовавшей на момент выдачи оспариваемых разрешений) на уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган местного самоуправления, которым в данном случае является администрация.

В материалах настоящего дела усматривается, что обществом получена негосударственная экспертиза проектной документации, предъявленной в адрес ответчика.

Вместе с тем, как видно из положений пункта 1 Положения № 145, настоящее Положение определяет порядок организации и проведения в Российской Федерации государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, порядок определения размера платы за проведение государственной экспертизы, выдачу заключения в отношении модифицированной проектной документации объекта капитального строительства, получившей положительное заключение государственной экспертизы проектной документации, а также порядок взимания этой платы.

Настоящее Положение подлежит применению всеми уполномоченными на проведение государственной экспертизы органами исполнительной власти, государственными учреждениями и Государственной корпорацией по атомной энергии «Росатом», за исключением случаев, когда иной порядок проведения государственной экспертизы установлен законодательством Российской Федерации для федеральных органов исполнительной власти и организаций, уполномоченных на проведение государственной экспертизы федеральными законами и указами Президента Российской Федерации.

Следовательно, ссылка ответчика на пункт 27 Порядка № 145 в настоящем случае является необоснованной.

Доводы апеллянтов о том, что при принятии решения суд первой инстанции вышел за пределы заявленных требований, неправомерно оценив на предмет законности ГПЗУ, утвержденные администрацией, также отклоняются апелляционным судом.

В данном случае полномочия администрации по проверке соответствия проектной документации или схемы планировочной организации земельного участка с обозначением места размещения объекта индивидуального жилищного строительства напрямую связаны с оценкой этого соответствия требованиям ГПЗУ.

Как верно указал суд в обжалуемом решении, статьей 44 ГрК РФ (в редакции, действовавшей на момент выдачи спорных разрешений) предусмотрена необходимость подготовки ГПЗУ применительно к застроенным или предназначенным для строительства, реконструкции объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов) земельным участкам, в составе проекта межевания территории или в виде отдельного документа. В составе ГПЗУ указываются, в том числе, границы земельного участка, информация о разрешенном использовании земельного участка, требованиях к назначению, параметрам и размещению объекта капитального строительства на указанном земельном участке, а также информация о расположенных в границах земельного участка объектах капитального строительства, объектах культурного наследия.

Аналогичные положения содержатся в статье 10 части I  ПЗЗ, где также указано, что подготовка и выдача ГПЗУ обеспечивается органом администрации города Вологды, уполномоченным в области градостроительства, в соответствии с ГрК РФ.

Орган, утверждающий ГПЗУ (федеральный орган исполнительной власти, орган государственной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления), при разработке градостроительного плана вносит все необходимые сведения о земельном участке в соответствии с действующим законодательством о градостроительной деятельности по форме, утвержденной приказом Минрегиона России от 10.05.2011 № 207 (действовавшим до 01.08.2016).

Сведения, зафиксированные в ГПЗУ, прежде всего, позволяют идентифицировать земельный участок (содержит кадастровый номер), а также позволяют определить его месторасположение по отношению к другим земельным участкам, объектам капитального строительства, объектам недвижимости, другим объектам и зонам.

Сведения, которые содержатся в ГПЗУ, необходимы для подготовки проектной документации применительно к объектам капитального строительства и их частям, строящимся, реконструируемым в границах принадлежащего застройщику земельного участка.

В данном случае, как указано выше, подготовку и выдачу ГПЗУ произвел уполномоченный органом администрации, которая, в свою очередь, является ответчиком по настоящему делу, следовательно несет ответственность в том числе и за достоверность данных, отраженных в ГПЗУ, послуживших основанием для выдачи спорных разрешений на строительство.

Следовательно, отсутствие в рамках настоящего дела правовой оценки ГПЗУ на предмет соответствия их содержания требованиям действующего законодательства, не отвечает принципу правовой определенности при установлении обстоятельств, имеющих значение для дела, влияющих на правильность разрешения спора.

Материалами дела подтверждается, что в разделе 3 ГПЗУ в составе требований к архитектурным решениям указано на необходимость соблюдения требований градостроительных регламентов в границах зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории города Вологды, и режимов использования земель на территориях памятников и в границах зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории города Вологды, утвержденных Постановлением № 2087.

Следовательно, как верно отмечено судом, проектирование и строительство здания на земельном участке с кадастровыми номерами 35:24:0201001:21, 35:24:0201001:307, 35:24:0201001:27, 35:24:0201001:26, 35:24:0201001:1073,  35:24:0201001:306,  35:24:0201001:29, 35:24:0201001:147 должно осуществляться с учетом требований градостроительных регламентов, утвержденных Постановлением № 2087, в том числе к высоте и этажности зданий. 

Между тем проектная документация, представленная                                         ООО «Вологдагражданстрой» в составе документов для получения разрешений на строительство, разработана без учета указанных требований, высота и этажность зданий превышает разрешенные параметры, тогда как строительство зданий с превышением предельных размеров в плане с архитектурой новостроек не соответствует установленным градостроительными регламентами ограничениям с целью сохранения исторически сложившейся системы планировки, характера архитектурного и природного окружения объектов культурного наследия. 

При таких обстоятельствах выдача разрешений на строительство комплекса жилых зданий по улице Бурмагиных в городе Вологде произведена администрацией без учета требований градостроительных требований, с нарушением статьи 51 ГрК РФ о соответствии проектной документации ГПЗУ, имеющим прямую отсылку к Постановлению № 2087.

Доводы ответчика и третьих лиц о том, что в ГПЗУ установлены ограничения лишь в части соблюдения требований Постановления № 2087 к объемно-планировочным решениям здания, то есть к системе размещения помещений в здании, а не к высоте и этажности, оценены и правомерно отклонены судом первой инстанции по основаниям, изложены в обжалуемом решении.

Таким образом, принимая во внимание тот факт, что разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям ГПЗУ, невнесение в состав такого документа всех сведений, необходимых при его подготовке, повлечет выдачу разрешения на строительство без учета такой информации и, как следствие, без соблюдения требований Закона № 73-ФЗ.

Апелляционная коллегия поддерживает вывод обжалуемого решения о том, что в рассматриваемом случае отсутствие в пункте 2.2.2 ГПЗУ сведений о предельном количестве этажей или предельной высоте зданий, о  существующих ограничениях в соответствии с Постановлением № 2087 свидетельствует о нарушении требований ГрК РФ при оформлении ГПЗУ и, как следствие, при выдаче оспариваемых разрешений на строительство.

Как верно указано судом, отсутствие в ГПЗУ подлежащей внесению информации о соответствующих режимах и ограничениях использования земельного участка согласно проекту зон охраны объектов культурного наследия является нарушением положений статьи 44 ГрК РФ и основанием для признания незаконным оформленного согласно сведениям такого ГПЗУ разрешения на строительство.

Доводы ответчика и третьих лиц об отсутствии у комитета права на обращение в суд с заявленными требованиями и недоказанности нарушения его прав оспариваемыми разрешениями на строительство судом правомерно отклонены со ссылкой на положения статьи 11 Закона № 73-ФЗ, а также постановлением Правительства Вологодской области от 19.01.2015 № 33 «Об утверждении Положения о Комитете по охране объектов культурного наследия Вологодской области» и статьи 44 Конституции Российской Федерации.

При этом, как верно отмечено судом, комитет, как региональный орган охраны объектов культурного наследия в силу возложенных на него задач и функций, в целях осуществления государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия имеет право на обращение в арбитражный суд с заявленными требованиями.

В рассматриваемом случае несоблюдение градостроительных регламентов об ограничении и регулировании нового строительства размерами по высоте, этажности, архитектурным решениям может повлечь утрату основных ценностных характеристик зоны регулирования застройки и сохранения объектов культурного наследия, которые послужили основанием для принятия мер государственной охраны. Как следствие, это влечет нарушение общественно значимых интересов и прав неограниченного круга лиц на доступ к культурным ценностям, на сохранение и развитие своей культурно-национальной самобытности, защиту, восстановление и сохранение историко-культурной среды обитания, защиту и сохранение источников информации о зарождении и развитии культуры, снижает культурную, историческую, туристическую, инвестиционную привлекательность города, региона.

Ссылка ответчика и общества на результаты проведенного ландшафтно-визуального анализа, согласно которому возводимые объекты не нарушают зрительное восприятие территории, противоречит положениям части 2               статьи 40 ГрК РФ.

Доводы о размещении части земельного участка ниже отметки 0,000 также обоснованно не приняты судом при рассмотрении настоящего дела, поскольку указанные показатели подлежат оценке на соответствие требованиям Постановления № 2087 при разработке проектной документации. Представленная для получения разрешений на строительство проектная документация  таких сведений не содержит.

Ссылка на невозможность восстановления нарушенных прав комитета или третьих лиц также правомерно не принята судом, так как  из материалов дела усматривается, что большая часть договоров участия в долевом строительстве жилья заключена ООО «Вологдагражданстрой» после    обращения комитета в арбитражный суд с заявленными требованиями и уведомления общества о начавшемся процессе, что подтверждается материалами дела, из которых видно, что на момент обращения комитета в суд на объекте велись земляные работы, строительные работы по возведению стен зданий начаты в период рассмотрения дела в суде.

При изложенных обстоятельствах является правильным вывод суда первой инстанции о том, что поведение застройщика не может быть признано добросовестным и разумным, соответствующим статье 10 Гражданского кодекса Российской Федерации, и не может являться основанием для подтверждения правомерности действий администрации по выдаче оспариваемых разрешений.

Более того, Федеральным законом от 30.12.2004 № 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» предусмотрена защита прав участников долевого строительства.

Обращение дольщиков с совместным исковым заявлением о сохранении объекта строительства не имеет правового значения для настоящего спора.

С учетом изложенного требования комитета удовлетворены судом правомерно.

Материалы дела исследованы судом первой инстанции полно и всесторонне, выводы суда соответствуют имеющимся в деле доказательствам, нормы материального права применены правильно, нарушений норм процессуального права не допущено.

Доводы апелляционных жалоб не опровергают выводов суда, а лишь выражают несогласие с ними, поэтому не могут являться основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

С учетом изложенного апелляционная инстанция приходит к выводу о том, что спор разрешен в соответствии с требованиями действующего законодательства, основания для отмены решения суда, а также для удовлетворения апелляционных жалоб отсутствуют.

В связи с отказом в удовлетворении апелляционных жалоб расходы по уплате государственной пошлины относятся на подателей жалоб в соответствии со статьей 110 АПК РФ.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

п о с т а н о в и л :

решение Арбитражного суда Вологодской области от 14 февраля                  2018 года по делу № А13-11919/2017 оставить без изменения, апелляционные жалобы индивидуального предпринимателя Смирнова Игоря Олеговича, общества с ограниченной ответственностью «Вологдагражданстрой» и администрации города Вологды – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающийдвух месяцевсо дня его принятия.

Председательствующий                                                                А.Ю. Докшина

Судьи                                                                                              Е.А. Алимова

                                                                                                         Н.Н. Осокина