Гражданский кодекс часть 1

при участии от Департамента имущественных отношений Вологодской области ФИО1 по доверенности от 26.10.2015 № 236д, от Управления ФИО2 по доверенности от 06.04.2015 № 65

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Вологодской области на решение Арбитражного суда Вологодской области от 02 февраля 2016 года по делу № А13-13408/2015 (судья Мамонова А.Е.),

у с т а н о в и л:

Департамент имущественных отношений Вологодской области (место нахождения: 160009, <...>; ОГРН <***>; ИНН <***>; далее - департамент) обратился в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Вологодской области (место нахождения: 160001, <...>; ОГРН <***>; ИНН <***>; далее - управление) о признании незаконным и отмене постановления от 02.09.2015 по делу № 84-24-13-23/15 о привлечении к административной ответственности, предусмотренной статьей 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ).

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Департамент финансов Вологодской области и общество с ограниченной ответственностью «Строймаркет» (далее – ООО «Строймаркет»).

Решением суда от 02 февраля 2016 года заявленное требование удовлетворено – постановление от 02.09.2015 по делу № 84-24-13-23/15 признано незаконным и отменено.

Управление с судебным актом не согласилось и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленного требования. В обоснование своей позиции указывает, что публично-правовые образования наряду с другими субъектами административной ответственности, предусмотренным КоАП РФ, несут административную ответственность. Полагает, что поскольку КоАП РФ не урегулирован вопрос о привлечении к административной ответственности публично-правовых образований, то в таком случае необходимо применять по аналогии нормы Гражданского кодекса Российской Федерации.

Департамент финансов Вологодской области в отзыве просит решение оставить без изменения, считая его законным и обоснованным, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Представитель Департамента имущественных отношения в судебном заседании просил решение оставить без изменения, считая его законным и обоснованным.

От ООО «Строймаркет» отзыв на апелляционную жалобу не поступил.

Третьи лица, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили, в связи с этим дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ).

Заслушав объяснения представителей Департамента и управления, исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность решения суда, изучив доводы жалобы, суд апелляционной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.

Как следует из материалов дела, на основании обращения директора ООО «Строймаркет» по вопросу самовольного занятия земельного участка прокуратурой города Вологды с привлечением специалистов управления проведена проверка, материалы которой письмом от 21.07.2015 №2496ж-15 направлены в управление для принятия мер реагирования.

Рассмотрев материалы проверки, государственный инспектор Вологодской области по использованию и охране земель ФИО3 составил протокол от 31.08.2015 об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена статьей 7.1 КоАП РФ.

В соответствии с указанным протоколом в 11 час 00 мин 02.07.2015 прокуратурой города Вологды совместно со специалистами управления проведена проверка соблюдения земельного законодательства на земельном участке с кадастровым номером 35:24:0202013:22, расположенном по адресу: <...>. В ходе проведенной проверки установлено, что земельный участок с кадастровым номером 35:24:0202013:22, площадью 913 кв.м, принадлежащий на праве собственности ООО «Строймаркет», используется для целей, связанных с эксплуатацией и обслуживанием административного здания, находящегося на земельных участках с кадастровыми номерами 35:24:0202013:22, 35:24:0202013:29. На земельном участке с кадастровым номером 35:24:0202013:22 находится часть здания, расположенного по адресу: <...>, ориентировочно площадью 81 кв.м. На 31.08.2015 сведения о регистрации прав на здание, расположенное по адресу: <...>, в ЕГРП отсутствуют. В названном реестре имеются записи о регистрации прав на нежилые помещения в вышеуказанном здании, в том числе в собственности Вологодской области находятся помещения, с назначением нежилое, общая площадь 5973,1 кв.м, этаж 7, номера на поэтажном плане 1, 6-32,34,35,44, этаж 7, номера на поэтажном плане 1а,2-5,33,36-43, этаж 1-6, номера на поэтажном плане 45-48,85,86,86а,88-91 первого этажа, 22-30,32-38,34а,34б,36а,64-70,72,73,78-98,98а второго этажа,67-90,92-104 третьего этажа, 66-113,95а четвертого этажа, 66-93,96-120 пятого этажа, 7-58,37а,37б шестого этажа, по адресу: <...>. Какие-либо документы, подтверждающие установление юридических (правовых) отношений между собственником земельного участка с кадастровым номером 35:24:0202013:22 и представителем Вологодской области в лице Департамента имущественных отношений Вологодской области представлены не были.

В связи с этим управление пришло к выводы, что действия Вологодской области в лице Департамента имущественных отношений области в связи с использованием земельного участка с кадастровым номером 35:24:0202013:22, без предусмотренных законодательством Российской Федерации прав на указанный земельный участок противоречат требованиям статей 25, 26 Земельного кодекса Российской Федерации.

Заместитель главного государственного инспектора Вологодской области по использованию и охране земель ФИО4, рассмотрев материалы дела об административном правонарушении, вынес постановление от 02.09.2015, которым привлек Вологодскую область в лице Департамента имущественных отношений области к административной ответственности по статье 7.1 КоАП РФ в виде штрафа в размере 100 000 руб.

Не согласившись с указанным постановлением, Департамент обратился в арбитражный суд с заявлением о признании его незаконным и отмене.

Суд первой инстанции удовлетворил заявленные требования.

Апелляционная коллегия согласна с указанным решением суда по следующим основаниям.

Самовольное занятие земельного участка или использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю, а в случае необходимости без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности, является административным правонарушением, ответственность за совершение которого предусмотрена в статье 7.1 КоАП РФ.

Объектом правонарушения, предусмотренного данной статьей, выступают общественные отношения в сфере использования земель и охраны собственности.

Субъектом правонарушения, предусмотренного данной нормой, является лицо, использующее земельные участки без правоустанавливающих документов или разрешения на ведение хозяйственной деятельности.

Объективная сторона указанного правонарушения характеризуется использованием земельного участка без правоустанавливающих документов или без разрешения на ведение хозяйственной деятельности, то есть производства любых работ, которые в целом или на отдельных этапах требуют получения разрешения.

Согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17.02.2011 № 11 при рассмотрении дел об оспаривании постановлений административных органов о привлечении к административной ответственности за названное правонарушение судам следует учитывать, что под самовольным занятием земель понимается пользование чужим земельным участком при отсутствии воли собственника этого участка (иного управомоченного им лица), выраженной в установленном порядке. Под использованием земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю следует понимать пользование земельным участком, осуществляемое с разрешения собственника или лица, им уполномоченного, но сопряженное с невыполнением предусмотренной законом обязанности по оформлению правоустанавливающих документов на землю.

Таким образом, в целях установления объективной стороны правонарушения, выразившегося в самовольном занятии земельного участка, необходимо доказать, что субъект пользовался земельным участком, данный земельный участок принадлежит третьему лицу, которое в установленном порядке не выражало свою волю на использование земельного участка указанным субъектом.

Согласно пункту 7 части 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 3 статьи 3 ЗК РФ имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами.

Согласно пункту 1 статьи 25 ЗК РФ права на земельные участки возникают у граждан и юридических лиц по основаниям, установленным гражданским законодательством, федеральными законами, и подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (далее – Закон № 122-ФЗ).

В силу пункта 1 статьи 26 ЗК РФ права на земельные участки, предусмотренные главами III и IV ЗК РФ, удостоверяются документами в соответствии с Законом № 122-ФЗ.

Следует из материалов дела и не оспаривается сторонами, что на земельный участок с кадастровым номером 35:24:0202013:22 по адресу: <...>, площадью 913 кв.м, из земель населенных пунктов, зарегистрировано право собственности ООО «Строймаркет», о чем в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее - ЕГРП) 04.05.2005 внесена соответствующая регистрационная запись.

В результате произведенного обмера названного земельного участка, управлением установлено его использование по всей площади для эксплуатации административного здания, расположенного по адресу: <...>.

В ЕГРП имеются записи о регистрации права собственности Вологодской области на часть нежилых помещений в вышеуказанном здании.

При этом доказательств передачи Вологодской области прав на земельный участок с кадастровым номером 35:24:0202013:22 его собственником, ООО «Строймаркет», иным уполномоченным лицом, не имеется.

Согласно части 1 статьи 1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

Частью 1 статьи 2.1 КоАП РФ установлено, что административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность

Из оспариваемого постановления следует, что субъектом административной ответственности в рассматриваемом случае является публично-правовое образование - Вологодская область в лице Департамента имущественных отношений области, а не Департамент непосредственно как самостоятельное юридическое лицо.

По мнению управления, публично-правовые образования в соответствии со статьями 124, 125 ГК РФ реализуют свою дееспособность, а, значит, и деликтоспособность, через соответствующие государственные органы, действующие в рамках своей компетенции. С юридической точки зрения участниками этой деятельности выступают не уполномоченные органы, а публично-правовое образование, от имени которых действуют эти органы. Это означает, что публично-правовые образования не обладают какими-либо преимуществами по сравнению с иными субъектами правоотношений. Публично-правовая природа публично-правовых образований не должна нарушать принцип равенства перед законом, закрепленный в статье 1.4 КоАП РФ и статье 19 Конституции Российской Федерации. Поскольку в КоАП РФ не урегулирован вопрос о привлечении к административной ответственности публично-правовых образований в лице уполномоченных государственных органов, необходимо в данном случае применять по аналогии нормы ГК РФ, которые могут быть привлечены к административной ответственности наряду с другими субъектами административных правонарушений в случае их совершения.

Суд считает приведенные доводы административного органа неправомерными.

В части 2 статьи 1.6 КоАП РФ установлено общее правило, согласно которому применение уполномоченными на то органом или должностным лицом административного наказания и мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении в связи с административным правонарушением осуществляется в пределах компетенции указанных органа или должностного лица в соответствии с законом.

Анализ положений общей части КоАП РФ, статьи 7.1 названного Кодекса свидетельствует о том, что КоАП РФ определяет в качестве субъектов административной ответственности физических, должностных и юридических лиц, которыми публично-правовое образование не является.

Принцип равенства перед законом, закрепленный в статье 1.4 КоАП РФ, предусматривает, что перед законом равны лица, совершившие административные правонарушения, то есть надлежащие субъекты административной ответственности.

При этом в части 1 названной статьи в качестве таких лиц названы физические лица независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств, и юридические лица независимо от места нахождения, организационно-правовых форм, подчиненности, а также других обстоятельств.

Применение аналогии закона или аналогии права при определении субъектов административной ответственности недопустимо, КоАП РФ не предусмотрено и противоречит общим принципам права.

Законодатель четко определил в КоАП РФ всех субъектов административной ответственности. Расширительное толкование управлением положений данного Кодекса в рассматриваемом случае свидетельствует о нарушении им требований статьи 1.6 КоАП РФ.

На основании изложенного основания для отмены или изменения решения суда первой инстанции отсутствуют.

Руководствуясьстатьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

п о с т а н о в и л:

решение Арбитражного суда Вологодской области от 02 февраля 2016 года по делу № А13-13408/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Вологодской области – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Н.Н. Осокина

Судьи

А.Ю. Докшина

В.И. Смирнов