Постановление № А13-20664/19 от 15.06.2020 АС Вологодской области

Резолютивная часть постановления объявлена июня 2020 года .

В полном объёме постановление изготовлено июня 2020 года .

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Мурахиной Н.В., судей Алимовой Е.А. и Докшиной А.Ю.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Левшиной С.С.,

при участии от государственного  учреждения – территориального фонда обязательного медицинского страхования Вологодской области Боровиковой О.А. по доверенности от 16.01.2020 № 7,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу бюджетного учреждения здравоохранения Вологодской области «Вологодская городская поликлиника № 3» на решение Арбитражного суда Вологодской области от 06 февраля 2020 года по делу № А13-20664/2019,

у с т а н о в и л:

бюджетное учреждение здравоохранения Вологодской области «Вологодская городская поликлиника № 3» (ОГРН 1033500041585,                            ИНН 3525075442; адрес: 160025, Вологодская область, город Вологда, улица Московская, дом 2а; далее – учреждение, поликлиника) обратилось в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ),  к государственному учреждению – территориальному фонду обязательного медицинского страхования Вологодской области                  (ОГРН 1023500870161, ИНН 3525001916; адрес: 160000, Вологодская область, город Вологда, Тепличный микрорайон, дом 8а; далее – фонд, ФОМС) о признании частично недействительным пункта 1 требования от 30.09.2019.

К участию в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен Департамент здравоохранения Вологодской области (ОГРН 1033500049703, ИНН 3525010519; адрес: 160000, Вологодская область, город Вологда, улица Предтеченская, дом 19; далее – департамент).

Решением Арбитражного суда Вологодской области от 06 февраля                  2020 года заявленные требования удовлетворены частично. Признан не соответствующим Федеральному закону от 29.11.2010 № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» (далее –  Закон № 326-ФЗ)  и недействительным пункт 1 акта фонда от 30.09.2019 в части требования об уплате штрафа в бюджет территориального фонда в                   размере 168 074 руб. 28 коп.В удовлетворении остальной части заявленных требований отказано.

Учреждение с судебным актом не согласилось и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить полностью, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований в полном объеме. В обоснование жалобы ссылается на несоответствие выводов суда, изложенных в решении, обстоятельствам дела.

Фонд в отзыве на апелляционную жалобу отклонил изложенные в ней доводы и в соответствии с частью 5 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ заявил о проверке законности и обоснованности судебного акта в полном объеме, при этом выразил несогласие с выводами суда о возможности снижения размера штрафной санкции.

Департамент отзыв не представил.

Поликлиника и департамент, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили, в связи с этим дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 АПК РФ.

Заслушав объяснения представителя ФОМС, исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность обжалуемого решения, изучив доводы жалобы,  суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены или изменения судебного акта.

Как следует из материалов дела, фондом на основании приказа                          от 17.09.2019 № 01-05/680 с целью контроля за использованием средств обязательного медицинского страхования (далее – ОМС) проведена плановая комплексная проверка учреждения  за период с 01.01.2017 по 31.12.2018, о чем составлен акт от 30.09.2019.

В ходе проверки ФОМС выявлено нецелевое использование поликлиникой средств ОМС  в  размере 1 860 742 руб. 82 коп.

На основании акта проверки по результатам рассмотрения материалов проверки и возражений учреждения директором фонда ОМС 30.09.2019 утверждено требование, в пункте 1 которого поликлинике предписано восстановить в бюджет  ФОМС 1 860 742 руб. 82 коп. средств  обязательного медицинского страхования, израсходованных не по целевому назначению, и в соответствии с частью 9 статьи 39 Закона № 326-ФЗ уплатить штраф в  размере 10 процентов от суммы нецелевого использования средств,                          то есть 186 074 руб. 28 коп.

Не согласившись с требованием фонда от 30.09.2019 в указанной части, поликлиника оспорила его в судебном порядке.

При рассмотрении заявленного требования, суд первой инстанции правомерно исходил из следующего.

Из части 1 статьи 198 АПК РФ следует, что для признания ненормативного правового акта государственного органа недействительным необходимо наличие двух факторов: несоответствия оспариваемого акта действующему законодательству и нарушения в результате его принятия прав и законных интересов заявителя.

В силу положений части 1 статьи 65 и части 5 статьи 200 указанного Кодекса обязанность доказывания законности принятого решения возлагается на соответствующий орган, который его принял.

В силу статьи 147 Бюджетного кодекса Российской Федерации                    (далее – БК РФ) расходы бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляются исключительно на цели, определенные законодательством Российской Федерации, включая законодательство о конкретных видах обязательного социального страхования (пенсионного, социального, медицинского), в соответствии с бюджетами указанных фондов, утвержденными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Нецелевым использованием бюджетных средств является направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств (пункт 1 статьи 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Частью 9 статьи 39 Закона № 326-ФЗ за использование не по целевому назначению медицинской организацией средств, перечисленных ей по договору на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, медицинская организация уплачивает в бюджет территориального фонда штраф в размере 10 процентов от суммы нецелевого использования средств и пени в размере одной трехсотой ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации, действующей на день предъявления санкций, от суммы нецелевого использования указанных средств за каждый день просрочки. Средства, использованные не по целевому назначению, медицинская организация возвращает в бюджет территориального фонда в течение 10 рабочих дней со дня предъявления территориальным фондом соответствующего требования.

В рассматриваемом случае фонд установил, что поликлиникой израсходовано не по целевому назначению 1 171 209 руб. 75 коп. на приобретение диаскинтеста и туберкулина,  516 776 руб. 07 коп. –  на оплату услуг по хранению медицинских иммунобиологических препаратов                             и 172 757 руб. – на оплату работ по демонтажу и монтажу системы видеонаблюдения.

В соответствии с положениями части 5 статьи 15, пункта 1 части 1             статьи 20 Закона № 326-ФЗ деятельность в сфере обязательного медицинского страхования осуществляется медицинской организацией на основании договора на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, заключенного со страховой медицинской организацией, участвующей в реализации территориальной программы обязательного медицинского страхования. На основании такого договора медицинская организация вправе получать средства за оказанную медицинскую помощь в соответствии с установленными тарифами на оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию.

Пунктом 5 части 2 статьи 20 Закона № 326-ФЗ установлена обязанность медицинской организации использовать средства обязательного медицинского страхования, полученные за оказанную медицинскую помощь, в соответствии с программами обязательного медицинского страхования.

В соответствии с частью 5 статьи 26 Закона № 326-ФЗ расходы бюджетов территориальных фондов осуществляются в целях финансового обеспечения выполнения территориальных программ обязательного медицинского страхования. Расходование средств бюджетов территориальных фондов на иные цели не предусмотрено.

Базовая программа обязательного медицинского страхования в составе Программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов утверждена постановлением Правительства Российской Федерации                            от 19.12.2016 № 1403 (далее – Программа № 1403), на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов – постановлением Правительства Российской Федерации от 08.12.2017 № 1492 (далее – Программа № 1492).

Данными базовыми программами финансирование первичной медико-санитарной помощи при туберкулезе за счет средств обязательного медицинского страхования не предусмотрено.

В соответствии с разделами V названных  программ за счет бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации осуществляется финансовое обеспечение первичной медико-санитарной помощи при заболеваниях, не включенных в базовую программу обязательного медицинского страхования (в том числе туберкулез).

Профилактические осмотры финансируются за счет средств обязательного медицинского страхования только в отношении отдельных категорий граждан, указанных в разделах III программ, к которым туберкулинодиагностика у детей не отнесена.

Программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на территории Вологодской области на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов утверждена постановлением Законодательного собрания Вологодской области от 25.01.2017 № 15, программа на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов – постановлением Законодательного собрания Вологодской области от 29.12.2017 № 1201.

При этом расходы на приобретение диаскинтеста и туберкулина не включены в территориальную программу ОМС.

Финансовое обеспечение первичной медико-санитарной и специализированной медицинской помощи в части медицинской помощи при заболеваниях, не включенных в базовую программу обязательного медицинского страхования, к числу которых относится туберкулез, осуществляется за счет бюджета субъекта Российской Федерации.

Суд первой инстанции верно отметил, что поскольку диаскинтест и туберкулин относятся к диагностическим препаратам и применяются для раннего выявления туберкулеза в рамках противоэпидемических мероприятий и с целью мониторинга активности туберкулезной инфекции, то его приобретение должно осуществляться за счет средств бюджета Вологодской области или иных источников финансирования, но не за счет средств ОМС.

Следовательно, выводы фонда ОМС о нецелевом расходовании средств на приобретение диаскинтеста и туберкулина в размере 1 171 209 руб. 75 коп. и  оплату услуг по их хранению в сумме 516 776 руб.  07 коп, а также о наличии у поликлиники обязанности возвратить в бюджет фонда ОМС средства в указанной сумме и уплатить штраф правомерны.

Поддержанный судом первой инстанции вывод фонда о нецелевом расходовании учреждением в 2017 году средств ОМС в сумме 172 757 руб.  на работы по демонтажу и монтажу системы видеонаблюдения по адресам: город Вологда,   улица Московская, дом 2а, и улица Ярославская, дом 23, также является верным.

Поликлиника последовательно указывает на то, что расходы по оплате демонтажа и монтажа оборудования входят в структуру расходов, возмещаемых за счет средств ОМС, и относятся к «прочим расходам».

С такой позицией нельзя согласиться.

Из материалов дела и объяснений лиц, участвующих в деле, следует, что в декабре 2016 года учреждению из областного бюджета выделена субсидия на укрепление материально-технической базы по оснащению оборудованием. В перечень мероприятий по расходованию данной субсидии в сумме 226 100 руб. включены: поставка оборудования, видеокамера, видеосервер, коммутатор, блок питания; приобретение металлодетектора; поставка пролетов ограждения.

При этом денежные средства на монтаж и демонтаж оборудования системы видеонаблюдения не выделены.

Учреждением по контракту от 06.12.2016 № 121 приобретено следующее оборудование: видеокамера ProtVideoPV-1P92 в количестве 25 штук, видеосервер «Линия NVR25», коммутатор DlinkDES-1050G, блок питания ProVideoPV-P1205 в количестве 3 штук – на общую сумму 176 200 руб.

На момент заключения контракта на приобретение нового оборудования  в учреждении по адресу: город Вологда, улица Московская, дом 2а, установлена система видеонаблюдения. Поскольку к существующей системе видеонаблюдения  технически невозможно подключение дополнительных видеокамер, учреждение приняло решение о демонтаже системы видеонаблюдения поадресу: город Вологда, улица Московская, дом 2а,  и об установке этой системы на объекте по адресу:  город Вологда,  улица Ярославская, дом 23.

Учреждение заключило с ООО «Авалон» контракт от 11.09.2017 № 64 на демонтаж и монтаж системы видеонаблюдения по адресу: город Вологда,  улица Московская, дом 2а, и  монтаж системы видеонаблюдения по адресу: город Вологда,  улица Ярославская, дом 23. Стоимость работ по демонтажу и монтажу системы видеонаблюдения с учетом дополнительного соглашения                  от 21.09.2017 составила 172 757 руб.

 Указанные расходы произведены поликлиникой  за счет средств ОМС, вместе с тем такие расходы должны быть произведены за счет средств иных бюджетных ассигнований.

Средства ОМС относятся к государственным финансовым средствам, имеющим особый правовой режим, а поэтому подлежат использованию строго в соответствии с их целевым назначением.

Расходование средств бюджетов территориальных фондов на не указанные в законе цели не предусмотрено (часть 5 статьи 26 Закона № 326-ФЗ).

Помимо того, ФОМС в обоснование этих выводов указал на обязанность финансирования установки системы видеонаблюдения как мероприятия по антитеррористической защищенности мест массового пребывания людей органами исполнительной власти Вологодской области.

В июле 2016 года межведомственной комиссией в соответствии с законодательством о противодействии терроризму проведено обследование и категорирование места (объекта) массового пребывания людей учреждения, о чем составлен акт от 28.07.2016.

Для выполнения мероприятий по обеспечению антитеррористической защиты объекта массового пребывания людей приобретено оборудование системы видеонаблюдения.

Согласно части 1 статьи 30 Закона № 326-ФЗ тарифы на оплату медицинской помощи рассчитываются в соответствии с методикой расчета тарифов на оплату медицинской помощи, утвержденной уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в составе правил обязательного медицинского страхования, и включают в себя статьи затрат, установленные территориальной программой обязательного медицинского страхования.

В соответствии с частью 7 статьи 35 Закона № 326-ФЗ структура тарифа на оплату медицинской помощи включает в себя расходы на заработную плату, начисления на оплату труда, прочие выплаты, приобретение лекарственных средств, расходных материалов, продуктов питания, мягкого инвентаря, медицинского инструментария, реактивов и химикатов, прочих материальных запасов, расходы на оплату стоимости лабораторных и инструментальных исследований, проводимых в других учреждениях (при отсутствии в медицинской организации лаборатории и диагностического оборудования), организации питания (при отсутствии организованного питания в медицинской организации), расходы на оплату услуг связи, транспортных услуг, коммунальных услуг, работ и услуг по содержанию имущества, расходы на арендную плату за пользование имуществом, оплату программного обеспечения и прочих услуг, социальное обеспечение работников медицинских организаций, установленное законодательством Российской Федерации, прочие расходы, расходы на приобретение основных средств (оборудование, производственный и хозяйственный инвентарь) стоимостью до ста тысяч рублей за единицу.

Стоимость системы видеонаблюдения превышает 100 000 руб., срок использования более 12 месяцев, данная система подлежит учету в составе основных средств. В соответствии с Общероссийским классификатором основных фондов, утвержденным приказом Росстандарта от 12.12.2014                         № 2018-ст, указанное оборудование относится к подразделу «Машины и оборудование», группировки 320.00.00.00.00.0 «Информационное, компьютерное и телекоммуникационное (ИКТ) оборудование», ОКОФ 320.26.30.11 «Аппаратура коммуникационная передающая с приемными устройствами».

Пунктом 23 инструкции Министерства финансов Российской Федерации по применению единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений, утвержденной приказом Минфина России от 01.12.2010 № 157н, определено, что первоначальной стоимостью объекта признается сумма фактических вложений в их приобретение, сооружение или изготовление (создание), с учетом сумм НДС, предъявленных учреждению поставщиками и (или) подрядчиками.

 При этом к фактическим вложениям относятся суммы, уплачиваемые организациям за работы, осуществляемые в целях создания объекта основного средства (стоимость работ по монтажу, установке оборудования), затраты по доставке оборудования для монтажа, иные затраты, непосредственно связанные с приобретением.

Поскольку фактические вложения по приобретению системы видеонаблюдения как оборудования, относящегося к основным средствам стоимостью более ста тысяч рублей за единицу, производятся за счет иных источников бюджетного финансирования, то стоимость работ по монтажу и установке этого оборудования также не осуществляется за счет средств ОМС.

Кроме того, осуществление мероприятий по предупреждению терроризма не подлежит финансированию за счет средств ОМС.

С учетом изложенного фонд ОМС правомерно указал в оспариваемом акте   на   нецелевое  расходование  бюджетных    средств ОМС  в                      размере 1 860 742 руб. 82 коп. и  на обязанность учреждения восстановить в бюджете фонда ОМС денежные средства в указанной сумме, а также уплатить штраф.

Вместе с тем, посчитав обоснованными доводы фонда о допущенных учреждением нарушениях, суд первой инстанции счел возможным уменьшить размер штрафных санкций, подлежащих взысканию с учреждения.

Доводы фонда о неправомерности уменьшения судом сумм штрафа подлежат отклонению ввиду следующего.

По смыслу статьи 55 Конституции Российской Федерации введение ответственности за правонарушение и установление конкретной санкции, ограничивающей конституционное право, должно отвечать требованиям справедливости, быть соразмерным конституционно закрепленным целям и охраняемым законом интересам, а также характеру совершенного деяния. При назначении наказания необходимо учитывать степень вины правонарушителя, размер причиненного вреда, имущественное положение и иные существенные обстоятельства.

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 24.06.2009 № 11-П, в силу статей (часть 3) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации исходящее из принципа справедливости конституционное требование соразмерности установления правовой ответственности предполагает в качестве общего правила ее дифференциацию в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию при применении взыскания.

Как указано Конституционным Судом Российской Федерации в постановлении от 15.07.1999 № 11-П, принцип соразмерности, выражающий требования справедливости, предполагает установление публично - правовой ответственности лишь за виновное деяние и ее дифференциацию в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию при применении взыскания.

Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации                       от 19.01.2016 № 2-П подпункт «а» пункта 22 и пункт 24 статьи 5 Федерального закона от 28.06.2014 № 188-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам обязательного социального страхования», как исключившие возможность при применении установленной законом ответственности индивидуализировать наказание за нарушение установленных требований с учетом смягчающих ответственность обстоятельств и тем самым приводящие к нарушению прав плательщиков страховых взносов, признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 1 (часть 1), 2, 8 (часть 2), 19 (части 1 и 2), 34 (часть 1), 35 (части 1 - 3) и 55 (части 2 и 3).

Снижая размер штрафа, суд первой инстанции исходил из указанных положений, при этом фактически учел, что штраф как мера обеспечения обязательств носит компенсационный характер, подлежит определению с учетом степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств с целью установления баланса между применяемой мерой ответственности и оценкой действительного размера ущерба, причиненного выявленными нарушениями.

Такой вывод суда не противоречит неоднократно высказываемой Конституционным Судом Российской Федерации правовой позиции о наличии у суда возможности, в том числе в сфере публично-правовых отношений, снижать размер неустойки в случае ее чрезмерности по сравнению с последствиями нарушения обязательства, которая направлена против злоупотребления правом свободного определения размера неустойки.

Отсутствие ходатайства о снижении штрафных санкций не исключает обязанности суда дать оценку соразмерности исчисленного штрафа тяжести совершенного нарушения в сфере публично-правовых отношений.

Какого-либо обоснования считать размер штрафа в 18 000 руб. несоразмерным характеру и последствиям допущенных нарушений, степени вины и иным обстоятельствам нарушений фондом суду апелляционной инстанции не представлено. Апелляционный суд считает определенную судом первой инстанции сумму штрафа обоснованной, отвечающей целям соответствующей санкции, характеру и последствиям установленного нарушения.

Выводы суда, изложенные в решении от 06.02.2020, соответствуют обстоятельствам дела. Решение принято с учетом доказательств, исследованных в ходе судебного разбирательства. Имеющие значение для дела обстоятельства выяснены полно и доказаны в судебном заседании.

Доводы апелляционной жалобы не опровергают правомерность выводов суда и не свидетельствуют о неправильномприменении норм материальногои процессуального права.

В связи с этим оснований для отмены судебного акта, в том числе с учетом возражений ФОМС,  не усматривается.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

п о с т а н о в и л :

решение Арбитражного суда Вологодской области от 06 февраля                   2020 года по делу № А13-20664/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу бюджетного учреждения здравоохранения Вологодской области «Вологодская городская поликлиника № 3» – без удовлетворения. 

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд                 Северо-Западного округа в срок, не превышающийдвух месяцевсо дня его принятия.