Постановление № А13-2292/20 от 21.12.2020 АС Вологодской области

Резолютивная часть постановления объявлена декабря 2020 года .

В полном объёме постановление изготовлено декабря 2020 года .

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Мурахиной Н.В., судей Алимовой Е.А. и Болдыревой Е.Н,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Рогалевой Р.Д.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу бюджетного учреждения здравоохранения Вологодской области «Устюженская центральная районная больница» на решение Арбитражного суда Вологодской области от 04 июля 2020 года по делу № А13-2292/2020,

у с т а н о в и л:

бюджетное учреждение здравоохранения Вологодской области «Устюженская центральная районная больница» (ОГРН <***>,                 ИНН <***>; адрес: 162840, <...>; далее – учреждение,                           БУЗ ВО «Устюженская ЦРБ») обратилось в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), о признании недействительным предписания Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Вологодской области (адрес: 160000, <...>; далее – управление, МЧС) от 13.12.2019 № 128 и о возложении на управление обязанности снять защитное сооружение гражданской обороны (ПРУ), инвентарный  № 36/957, с учета учреждения.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Вологодской области (ОГРН <***>, ИНН <***>; адрес: 160000, <...>; далее - теруправление).

Решением Арбитражного суда Вологодской области от 04 июля 2020 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Учреждение с судебным актом не согласилось и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить, принять по делу новый судебный акт. В обоснование жалобы ссылается на нарушение судом первой инстанции норм материального и процессуального права, а также считает, что судом не применены нормы права, подлежащие применению.

Управление в возражениях доводы апелляционной жалобы отклонило, просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу учреждения – без удовлетворения.

Теруправление в отзыве  на апелляционную жалобу оставило принятие решения по настоящему спору на усмотрение суда и  отметило, что защитное сооружение  гражданской обороны (далее – ЗС ГО)  должно соответствовать понятию убежища, и его создание осуществлено органами государственной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления в установленном порядке.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили, в связи с этим дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 АПК РФ.

Исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность обжалуемого решения, изучив доводы жалобы, суд апелляционной инстанции считает, что решение суда подлежит отмене в связи с неправильным применением норм материального права, а также в связи с несоответствием выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела.

Как следует из материалов дела, по результатам проведенной МЧС на основании распоряжения от 22.11.2019 № 128 в период с 02.12.2019 по 13.12.2019 внеплановой выездной проверки  исполнения ранее выданного учреждению предписания от 08.10.2018 № 58 по устранению нарушений установленных требований в области гражданской обороны со сроком исполнения не позднее 30.09.2019, управлением составлен акт  от 13.12.2019              № 128, в котором отражено, что требования предписания от 08.10.2018 не исполнены,  в расположенном в учреждении ЗС ГО противорадиационном укрытии (далее – ПРУ), инвентарный № 36/957, введенном в эксплуатацию 29.12.1990, не обеспечена готовность его использования  по назначению, чем нарушены  пункт 1.7 Правил эксплуатации защитных сооружений гражданской обороны, утвержденных приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 15.12.2002 № 583 (далее – Правила                      № 583).

В связи с этим управлением БУЗ ВО «Устюженская ЦРБ» выдано предписание от 13.12.2019 № 128  об устранении в срок до 13.12.2020 нарушений  в области гражданской обороны, а именно, об обеспечении готовности и использования ЗС ГО по предназначению в соответствии с требованиями пункта 1.7 Правил № 583.

Не согласившись в вышеуказанными предписанием от 13.12.2019, учреждение обратилось в арбитражный суд с заявленными требованиями.

Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции отметил, что согласно составленному 25.09.2019 паспорту ЗС ГО             № 36/956 учреждение является организацией, которая эксплуатирует и за которой закреплено ЗС ГО, кроме того из договора от 04.10.2013 № 59 о порядке использования государственного имущества Вологодской области, закрепленного на праве оперативного управления, заключенного  с Департаментом имущества Вологодской области, следует, что БУЗ ВО «Устюженская ЦРБ» передан на праве оперативного управления пищеблок, то заявитель обязан проводить мероприятия по поддержанию в состоянии постоянной готовности к использованию по предназначению и техническое обслуживание ЗС ГО и его технических систем.

Вместе с тем, проанализировав в соответствии со статье 71 АПК РФ предъявленные в дело доказательства, а также при рассмотрении заявленного требования по настоящему делу приведенные участниками процесса доводы, суд апелляционной инстанции исходит из следующего.

Согласно части 1 статьи 198 указанного Кодекса для признания ненормативного правового акта государственного органа недействительным необходимо наличие двух факторов: несоответствия оспариваемого акта действующему законодательству и нарушения в результате его принятия прав и законных интересов заявителя.

В силу положений части 1 статьи 65 и части 5 статьи 200 указанного                  АПК РФ обязанность доказывания законности принятого решения возлагается на соответствующие орган, который его принял.

Факт выдачи предписания учреждению уполномоченным на то лицом не отрицается заявителем.

Согласно пункту 1.7 Правил № 583 готовность и использование ЗС ГО по предназначению обеспечивают руководители ГО организаций, на учете которых они находятся.

В статье 1 Федерального закона от 12.02.1998 № 28-ФЗ «О гражданской обороне» (далее – Закона № 28-ФЗ)  дано понятие гражданской обороны, под которой понимается система мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Согласно части 1 статьи 9 указанного Закона организации в пределах своих полномочий и в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации,  планируют и организуют проведение мероприятий по гражданской обороне; проводят мероприятия по поддержанию своего устойчивого функционирования в военное время; осуществляют обучение своих работников в области гражданской обороны; создают и содержат в целях гражданской обороны запасы материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств.

В развитие Закона № 28-ФЗ постановлением Правительства Российской Федерации от 29.11.1999 № 1309 утвержден Порядок создания убежищ (далее –  Порядок № 1309, Порядок создания убежищ).

Согласно пункту 2 этого Порядка к объектам гражданской обороны относится, в том числе и противорадиационное укрытие - защитное сооружение гражданской обороны, предназначенное для защиты укрываемых от воздействия ионизирующих излучений при радиоактивном заражении (загрязнении) местности и допускающее непрерывное пребывание в нем укрываемых в течение нормативного времени.

В силу пункта 3 Порядка создания убежищ противорадиационные укрытия создаются:

для наибольшей работающей смены организации, отнесенной к первой или второй категории по гражданской обороне, расположенной в зоне возможного радиоактивного заражения (загрязнения) за пределами территории, отнесенной к группе по гражданской обороне;

для нетранспортабельных больных и обслуживающего их медицинского персонала, находящегося в учреждении здравоохранения, расположенном в зоне возможного радиоактивного заражения (загрязнения).

В силу пункта 7 Порядка № 1309 создание объектов гражданской обороны в мирное время осуществляется на основании планов, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и согласованных с Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и Министерством экономики Российской Федерации.

Полномочия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в части создания объектов гражданской обороны определены в пунктах 8 и 9 Порядка № 1309.

Так, согласно пункту 9 этого  Порядка органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления на соответствующих территориях: определяют общую потребность в объектах гражданской обороны; создают в мирное время объекты гражданской обороны и поддерживают их в состоянии постоянной готовности к использованию; осуществляют контроль за созданием объектов гражданской обороны и поддержанием их в состоянии постоянной готовности к использованию; ведут учет существующих и создаваемых объектов гражданской обороны.

Создание объектов гражданской обороны осуществляется за счет приспособления существующих, реконструируемых и вновь строящихся зданий и сооружений, станций и линий метрополитенов, которые по своему предназначению могут быть использованы как объекты гражданской обороны, а также строительства этих объектов (пункт 12 Порядка № 1309).

С учетом изложенного следует, что объект должен соответствовать понятию убежища, его создание осуществлено органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или органом местного самоуправления в связи с наличием определенных в пункте 3 Порядка № 1309 факторов и на основании плана, разработанного органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, согласованного с Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и Министерством экономики Российской Федерации.

Вместе с тем, из материалов дела следует, что наличие определенных в пункте 3 Порядка № 1309 факторов не установлено, факт разработанного органами исполнительной власти и согласованного в установленном порядке плана управлением также не установлен, на его наличие оно не ссылается, вопрос о его существовании им в ходе проверки не исследовался.

Теруправление в своем отзыве также не указывает на их наличие.

Кроме того, в рассматриваемом случае вывод о правомерности предписания МЧС от 13.12.2019 № 128 и о наличии у БУЗ ВО «Устюженская ЦБР»  обязанности по обеспечению готовности и использования ЗС ГО по предназначению в соответствии с пунктом 1.7 Правил № 1309, основан на том, что согласно имеющемуся в материалах дела паспорту убежища № 36/957, заполненному 25.09.2017, учреждению принадлежит введенное 29.12.1990 в эксплуатацию убежище площадью 179, 4 м2, расположенное в встроенном двухэтажном здании; на наличии актов проверки  его содержания и использования от 31.10.2019, от 11.11.2019, а также на договоре о порядке использования государственного имущества Вологодской области от 04.10.2013 № 59.

Оценивая приведенные доказательства, следует отметить следующее.

Согласно имеющейся в деле копии договора о порядке использования государственного имущества Вологодской области  от 04.10.2013  № 59 (том 1, листы 63-72), следует, что заявителю передано на праве оперативного управления 25 объектов недвижимости согласно перечню № 2, являющегося приложением к этому договору.

 Управление отмечает, что убежищем является здание пищеблока, расположенное по адресу: <...>.

Однако факт передачи убежища как самостоятельного объекта из указанного договора не следует.

Право оперативного управления здания пищеблока площадью 628, 4 м2, этажностью 2, подземной этажностью - 1,  зарегистрировано за учреждением 12.07.2013, что подтверждается свидетельством о регистрации права серии 35 АБ № 497278 (том 1, лист 48).

Согласно техническому  плану пищеблока по состоянию на 24.06.1982 (том 1, листы 53-62), указанное здание представляет собой помещения кладовых, коридоров, уборных и котельной, машинного отделения, овощемойки, холодильной, разгрузочной и прочего.

При этом пояснений относительно того какое из этих помещений является убежищем исходя из отраженной в паспорте  убежища № 36/957 площади  (179, 4 м2) пояснений не дано.

Вывод о его фактическом наличии из указанных выше документов также не следует.

Помимо того, из предъявленных в дело инвентарной карточки защитного сооружения  от 10.02.2014 (том 1, листы 44-45), актов инвентаризации, оценки содержания и использования защитного сооружения ГО (ПРУ) инв № 36/957             от 25.07.2018  (том 1, лист 34), от 11.11.2019 (том 1, лист 37, от 31.10.2019               (том 1, лист 38), от 10.12.2018 (том 1, лист 39), от 10.02.2014 (том 1, лист 40), следует, что  ЗС ГО является непригодным, требует капитального ремонта.

Его расположение, технические характеристики также не обозначены. 

Таким образом, из материалов дела не следует, что органами местного самоуправления принималось решение о создании убежища, оно фактически существует и передавалось учреждению для владения, эксплуатации и надлежащего содержания.

Действительно, согласно пункту 1.2 Правил № 583 статус ЗС ГО как объекта гражданской обороны определяется наличием паспорта убежища (ПРУ) (приложение 6), заверенного организацией, эксплуатирующей сооружение, и органом управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям с копиями поэтажных планов и экспликаций помещений ЗС ГО, заверенных органами технической инвентаризации.

Пунктом 2.1 Правил № 583 установлено, что учет ЗС ГО ведется в федеральных органах исполнительной власти, региональных центрах по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации, главных управлениях МЧС России по субъектам Российской Федерации и органах местного самоуправления, а также в организациях, имеющих на балансе ЗС ГО, в журнале учета ЗС ГО, форма которого приведена в приложении 5.

Пунктом 2.2 Правил эксплуатации определено, что документальным основанием для ведения учета ЗС ГО является паспорт сооружения, в котором указываются его основные технические характеристики и перечень оборудования систем жизнеобеспечения. Обязательными приложениями к паспорту ЗС ГО являются копии поэтажных планов и экспликаций помещений объекта ГО, согласованные и заверенные органами технической инвентаризации, организацией - балансодержателем ЗС ГО и органом управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям.

Паспорт ЗС ГО оформляется после ввода защитного сооружения в эксплуатацию или по итогам инвентаризации ЗС ГО.

Как отмечалось ранее, в материалы дела предъявлен паспорт убежища (противорадиационного укрытия) № 36/957.

Однако, установленные пунктом 2.2 Правил № 583 в качестве обязательно приложения к паспорту копии поэтажных планов и экспликаций помещений объекта ЗС ГО, согласованные и заверенные органами технической инвентаризации, организацией – балансодержателем ЗС ГО и органом управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям, отсутствуют, что с учетом приведенных выше обстоятельств не позволяет сделать вывод о возникновении именно у БУЗ ВО «Устюженская ЦРБ» обязанности по содержанию убежища во исполнение требований                          Закона  № 28-ФЗ.

Из материалов дела также  усматривается, что каких-либо договоров о правах и обязанностях в отношении объектов и имущества гражданской обороны, а также на выполнение мероприятий гражданской обороны в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации                        от 23.04.1994 № 359 «Об утверждении Положения о порядке использования объектов и имущества гражданской обороны приватизированными предприятиями, учреждениями и организациями» (далее – постановление                   № 359) с учреждением не заключено.

Следует также отметить, что в соответствии с пунктом 2 раздела III приложения 1 к постановлению Верховного Совета Российской Федерации                от 27.12.1991 № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» (далее – Постановление                      № 3020-1) объекты оборонного производства, а также объекты связи и инженерной инфраструктуры, предназначенные для использования в особый период, отнесены исключительно к федеральной собственности.

Положения Постановления № 3020-1 управлением при вынесении оспариваемого предписания также не учтены и не проработаны.

Из паспорта убежища (том 1, листы 46-47) следует, что датой приемки убежища в эксплуатацию является 29.12.1990, при этом, как отмечалось ранее, из приложения № 2 к договору о порядке использования государственного имущества Вологодской области от 04.10.2013 № 59 следует, что годом ввода в эксплуатацию здания пищеблока является 1991 год, что также не позволяет сделать однозначный вывод на наличии и месторасположении ЗС ГО.

Ссылка управления на решение Харовского районного суда Вологодской области от 03.07.2020 по делу № 2-34/2020 (апелляционным определением Вологодского областного суда от 12.11.2020 № 33-3934/2020 оставлено без изменения) не может быть принята, поскольку указанные судебные акты в силу положений статьи 69 АПК РФ не имеют преюдициального значения для рассмотрения настоящего спора.

С учетом изложенного следует признать, что обстоятельства относительно фактического создания, существования убежища, правовых оснований, связанных с его возникновением и возможной передачей в ходе проверки не исследовались, в связи с этим апелляционная инстанция считает, что выданное ГУ МЧС по Вологодской области учреждению предписание                   от 13.12.2019 № 128 нельзя признать законным.

В соответствии с пунктом 3 части 4 статьи 201 АПК РФ в резолютивной части решения по делу об оспаривании ненормативных правовых актов, решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц должны содержаться указание на признание оспариваемого акта недействительным или решения незаконным полностью или в части и обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

Из содержания данной правовой нормы следует, что порядок устранения нарушений прав и законных интересов заявителя в случае удовлетворения его требований должен быть непосредственно связан с предметом таких требований, а также с основаниями, по которым такие требования заявлены.

Вывод о конкретном способе устранения допущенных нарушений прав и законных интересов суд делает на основании установленных обстоятельств дела и доказательств, представленных сторонами.

Избранный заявителем способ устранения нарушенных прав путем о возложении на управление обязанности снять защитное сооружение гражданской обороны (ПРУ), инвентарный  № 36/957, с учета учреждения не может быть признан надлежащим, ввиду отсутствия сведений, позволяющих установить соблюдение требования Правил № 583, в том числе с непредъявлением  доказательств, свидетельствующих констатировать факт подготовки документации для снятия с учета защитного сооружения гражданской обороны.

В связи с этим в резолютивной части судебного акта подлежит отражению способ, выбранный судом.

С учетом изложенного обжалуемое решение суда подлежит отмене с вынесением судебного акта об удовлетворении заявленных учреждением требований.

В соответствии со статьей 110 АПК РФ в связи с удовлетворением апелляционной жалобы учреждения, расходы по уплате государственной пошлины в сумме 4 500 руб. подлежат взысканию с МЧС в пользу БУЗ ВО «Устюженская ЦРБ».

Руководствуясь статьями 104, 110, 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

п о с т а н о в и л :

решение Арбитражного суда Вологодской области от 04 июля 2020 года по делу № А13-2292/2020 отменить.

Признать недействительным предписание Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Вологодской области от 13.12.2019 № 128 как несоответствующее Федеральному закону от 12.02.1998 № 28-ФЗ «О гражданской обороне».

Возложить на Главное управление Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Вологодской области обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов бюджетного учреждения  здравоохранения Вологодской области «Устюженская центральная районная больница».

Возвратить бюджетному учреждению  здравоохранения Вологодской области «Устюженская центральная районная больница»                                           (ОГРН <***>, ИНН <***>; адрес: 162840, <...>) из федерального бюджета 1 500 руб. государственной пошлины, излишне уплаченной по платежному поручению от 13.07.2020 № 3686 за рассмотрение дела судом апелляционной инстанции.

Взыскать с Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Вологодской области обязанность в пользу бюджетного учреждения  здравоохранения Вологодской области «Устюженская центральная районная больница» расходы по уплате государственной пошлины в размере 4 500 руб., связанные с рассмотрением дела судами первой и апелляционной инстанции.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд                 Северо-Западного округа в срок, не превышающийдвух месяцевсо дня его принятия.