Постановление № А13-9341/20 от 18.01.2021 АС Вологодской области

Резолютивная часть постановления объявлена января 2021 года .

В полном объёме постановление изготовлено января 2021 года .

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Мурахиной Н.В., судей Алимовой Е.А. и Болдыревой Е.Н.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Снигиревой К.Е.,

при участии от прокуратуры Вологодской области Иволги О.В. по доверенности от 11.11.2020,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации Сокольского муниципального района на решение Арбитражного суда Вологодской области от 03 ноября 2020 года по делу                    № А13-9341/2020,

у с т а н о в и л:

прокуратура Вологодской области (ОГРН <***>,                             ИНН <***>; адрес: 160035, <...>; далее – прокуратура) в лице заместителя прокурора Вологодской области обратилась  в Арбитражный суд Вологодской области  с заявлением о признании незаконным бездействия Администрации Сокольского муниципального района (ОГРН <***>, ИНН <***>; адрес: 162130, <...>; далее – администрация), выразившегося в непринятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» (далее – Закон о недрах, Закон № 2395-1), и в порядке устранения нарушения прав и законных интересов неопределенного круга лиц просила обязать администрацию разработать и утвердить правовой акт, регламентирующий осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом о недрах.

Решением Арбитражного суда Вологодской области от 03 ноября                       2020 года заявление заместителя прокурора Вологодской области удовлетворено. Признано незаконным указанное выше бездействие администрации, и на нее возложена обязанность разработать проект муниципального правового акта, регламентирующего осуществление на территории Сокольского муниципального района муниципального контроля, предусмотренного Законом о недрах, и в срок не позднее двух месяцев со дня вступления решения суда в законную силу утвердить названный правовой акт в установленном порядке.

Администрация с судебным актом не согласилась и обратилась с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить, принять по делу новый судебный акт. В обоснование жалобы ссылается на несоответствие выводов суда, изложенных в решении, обстоятельствам дела, а также на неправильное применение судом первой инстанции норм материального права. Полагает, что суд не вправе был обязывать орган местного самоуправления принять нормативный правовой акт, поскольку администрация  в таком случае  будет действовать с превышением компетенции. Считает, что  наделение органа местного самоуправления государственными полномочиями возможно только на основании федерального закона или закона субъекта Российской Федерации.

Прокуратура в отзыве на апелляционную жалобу считает решение суда законным и обоснованным.

Администрация надлежащим образом извещена о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителя в суд не направила, в связи с этим дело рассмотрено в ее отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации  (далее – АПК РФ).

Заслушав объяснения представителя прокуратуры, исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность обжалуемого решения, изучив доводы жалобы,  суд апелляционной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.

Как следует из материалов дела,  в ходе проведенной Сокольской межрайонной прокуратурой Вологодской области проверки состояния законности в сфере недропользования на поднадзорной территории выявлен факт бездействия администрации, выразившийся в том, что ею в нарушение положений Закона о недрах, не разработан и не утвержден правовой акт, регламентирующий осуществление муниципального контроля, преду­смотренного Законом  о недрах.

Считая вышеуказанное бездействие администрации незаконным, прокурор обратился в арбитраж­ный суд с заявленными требованиями.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции правомерно исходил из следующего.

Положения  части 1 статьи 198 и части 2 статьи 201 АПК РФ определяют, что для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствия оспариваемого акта и действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушения данным актом и действиями (бездействием) прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

К бездействию, по своей сути, относится неисполнение органом государственной власти, органом местного самоуправления, должностным лицом обязанности, возложенной на них нормативными правовыми и иными актами, определяющими полномочия этих лиц (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами).

В соответствии с частью 1 статьи 17.1 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ) органы местного самоуправления организуют и осуществляют муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных муниципальными правовыми актами, принятыми по вопросам местного значения, а в случаях, если соответствующие виды контроля отнесены федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления, также муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Согласно части 2 статьи 17.1 Закона № 131-ФЗ к отношениям, связанным с осуществлением муниципального контроля, с организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»                       (далее – Закон № 294-ФЗ).

В силу пункта 4 статьи 2 Закона № 294-ФЗ под муниципальным контролем понимается деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных в соответствии с федеральными законами на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, в случаях, если соответствующие виды контроля относятся к вопросам местного значения, а также на организацию и проведение мероприятий по профилактике нарушений указанных требований, мероприятий по контролю, осуществляемых без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.

Порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности (вида муниципального контроля) устанавливается муниципальными правовыми актами либо законом субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами.

В соответствии с частью 1 статьи 6 Закона № 294-ФЗ определение органов местного самоуправления, уполномоченных на осуществление муниципального контроля, установление их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности и определение перечня должностных лиц указанных уполномоченных органов местного самоуправления и их полномочий осуществляются в соответствии с уставом муниципального образования и иным муниципальным правовым актом.

Из положений части 2 названной статьи следует, что к полномочиям органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальный контроль, относятся, в частности:

- организация и осуществление муниципального контроля на соответствующей территории. Перечень видов муниципального контроля и органов местного самоуправления, уполномоченных на их осуществление, ведется в порядке, установленном представительным органом муниципального образования;

- разра­ботка административных регламентов осуществления муниципального контроля в соот­ветствующих сферах деятельности. Разработка и принятие указанных административных регламентов осуществляются в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

На основании части 1 статьи 7 Устава Сокольского муниципального района Вологодской области, принятого Советом самоуправления Сокольского муниципального района 04.12.1996 (далее – Устав), органы местного самоуправления Сокольского муниципального района организуют и осуществляют муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных муниципальными правовыми актами, принятыми по вопросам местного значения, а в случаях, если соответствующие виды контроля отнесены федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления, – также муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных федеральными законами, законами области.

Согласно части 1 статьи 29 Устава администрация является постоянно действующим исполнительно-распорядительным органом, наделенным в соответствии с настоящим Уставом полномочиями по решению вопросов местного значения района и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления поселения федеральными законами и законами Вологодской области.

В силу части 1 статьи 33 Устава ответчик осуществляет исполнительно-распорядительные функции и полномочия органа местного самоуправления, предусмотренные действующим законодательством, в том числе иные полномочия в соответствии с Законом № 131-ФЗ, настоящим Уставом, решениями муниципального собрания Сокольского муниципального района.

Пунктом 5 статьи 5  Закона о недрах предусмотрено, что к полномочиям органов местного самоуправления в сфере регулирования отношений недропользования относится контроль за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Вместе с тем из материалов дела следует и администрацией не отрицается, что правовые акты о по­рядке осуществления муниципального контроля за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подзем­ных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, административные ре­гламенты проведения соответствующих мероприятий муниципального контроля, в Сокольском муниципальном районе не приняты,  уполномоченный орган не определен.

Приведенный в апелляционной жалобе довод администрации относительно отсутствия у нее полномочий на принятие таких  правовых актов в связи с тем, что Законом № 131-ФЗ данные во­просы не отнесены к вопросам местного значения, был предметом исследования суда первой инстанции и правомерно отклонен.

Статьей 4 Закона о недрах определены полномочия органов государственной вла­сти субъектов Российской Федерации в сфере регулирования отношений недропользова­ния.

При этом органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации не вправе приостанавливать работы, связанные с пользованием недрами, вести контроль за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископае­мых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полез­ных ископаемых, поскольку это иные полномочия, предусмотренные статьей 5 Закона о недрах, и принадлежат они органам местного самоуправления.

В соответствии со статьей 1.1 Закона о недрах органы местного самоуправления вправе осуществлять регулирование отношений недропользования в пределах предостав­ленных им действующим законодательством полномочий.

Специальным законом, устанавливающим общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяющим государственные гарантии его осуществления, является Закон № 131-ФЗ.

В соответствии со статьей 17.1 Закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления организуют и осуществляют муниципальный контроль за соблюдением требований, уста­новленных муниципальными правовыми актами, принятыми по вопросам местного значе­ния, а в случаях, если соответствующие виды контроля отнесены федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления, также муниципальный контроль за со­блюдением требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

При этом  отсутствие указания в Законе № 131-ФЗ на полномочия органов местного самоуправления в сфере регулирования отношений недропользования, в том числе на полномочия, перечисленные в статье 5 Закона о недрах, не свидетельствует об отсутствии соответствующих полномочий и контроля как такового, поскольку возможность его осуществления может быть закреплена в иных федеральных законах, в частности в Законе о недрах.

Кроме того, Закон о недрах разделяет полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере регулирования отношений недропользования (статьи 4, 16 Закона № 2395-1) и полномочия органов местного самоуправления в данной сфере (статья 5 этого Закона).

Так,  как отмечалось ранее, пунктом 5 статьи 5 Закона о недрах прямо предусмотрено, что к полномочиям органов местного самоуправления относится контроль за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

При этом органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации не вправе приостанавливать работы, связанные с пользованием недрами, вести контроль за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Необходимость установления органом местного самоуправления  такого муниципального контроля  в силу приведенных ранее положений статьи 17.1 Закона № 131-ФЗ следует из Закона о недрах и Закона № 294-ФЗ.

Суд первой инстанции также верно отметил, что отсутствие данного правового акта влечет неопределенность требований к организациям и предпринимателям, возможность нарушения порядка осуществления муниципального контроля, чем нарушаются права и законные интересы неопределенного круга субъектов предпринимательской деятельности.

Довод администрации об отсутствии на территории Сокольского муниципального района недр местного значения не имеет правового значения для вывода о наличии вышеуказанной обязанности.

В связи с изложенным  суд первой инстанции пришел к правильному выводу о наличии со стороны администрации незаконного  бездействия, выразившегося в неисполнении обязанности  по принятию мер  по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом о недрах.

Способ устранения нарушенных прав и законных интересов определен с учетом положений пункта 3 части 5 статьи 201 АПК РФ.

Выводы суда, изложенные в решении от 03.11.2020, соответствуют обстоятельствам дела. Решение принято с учетом доказательств, исследованных в ходе судебного разбирательства. Имеющие значение для дела обстоятельства выяснены полно и доказаны в судебном заседании.

Подателем апелляционной жалобы не приведены доводы, опровергающие решение суда, которое является законным и обоснованным.

Оснований для отмены судебного акта не усматривается.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

п о с т а н о в и л :

решение Арбитражного суда Вологодской области от 03 ноября 2020 года по делу № А13-9341/2020 оставить без изменения, апелляционную жалобу  администрации Сокольского муниципального района – без удовлетворения. 

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд                 Северо-Западного округа в срок, не превышающийдвух месяцевсо дня его принятия.