Гражданский кодекс часть 1

председательствующего судьи Е.В. Желтоухова, судей Н.В. Ломако, В.А. Сидоренко, при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Сахаровой Б.Б. рассмотрел с использованием системы видеоконференцсвязи в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Контрольно-четной палаты Иркутской области на решение Арбитражного суда Иркутской области от 19 сентября 2018 года по делу №А19-7877/2018 по заявлению Министерства по молодежной политике Иркутской области (ИНН 3808163259, ОГРН 1073808005534) к Контрольно-четной палате Иркутской области (ОГРН 1033801007250 ИНН 3808026037) о признании действий Контрольно-четной палаты Иркутской области

суд первой инстанции, судья Мусихина Т.Ю.,

при участии в судебном заседании:

судьи Арбитражного суда Иркутской области, осуществляющего организацию видеоконференцсвязи, Деревягиной Н.В., при ведении протокола отдельного процессуального действия в Арбитражном суде Иркутской области помощником судьи Илюшкиной Т.Ю.

от заявителя: Токарева О.Ю., представитель по доверенности от 16.02.2018; Каменяр О.В., представитель по доверенности от 08.06.2018

от заинтересованного лица: Сергеев С.С., представитель по доверенности от 20.07.2018; Махтина Ю.Б., представитель по доверенности от 02.04.2018; Калшиновская Л.А., представитель по доверенности от 15.10.2018

установил:

Заявитель, Министерство по молодежной политике Иркутской области, обратился в суд с требованием, уточненным в порядке ст. 49 АПК РФ, к Контрольно-счетной палате Иркутской области с требованием:

- о признании действий Контрольно-счетной палаты Иркутской области по проведению проверки законного и эффективного (экономного и результативного) использования средств областного бюджета, выделенных в 2016 и 2017 годах на реализацию мероприятий подпрограммы «Качественное развитие потенциала и воспитание молодежи» на 2014-2020 годы государственной программы Иркутской области «Молодежная политика» на 2014-2020 годы;

- о признании недействительными подпунктов 2.1, 2.3 пункта 2, пунктов 3.1, 3.2, 3.4 пункта 3 Представления Контрольно-счетной палаты Иркутской области от 21.03.2018 № 12/5-ПР;

о признании недействительными слов в абзаце 2 Предложений Представления Контрольно-счетной палаты Иркутской области от 21.03.2018 № 12/5-ПР: «исключить из технического задания к аукционной документации ограничение места проведения лагеря «Ольхонский район», а также необоснованных требований, не связанных с эффективностью реализации мероприятия.

и об обязании Контрольно-счетной палаты Иркутской области устранить нарушения прав и законных интересов Министерства по молодежной политике Иркутской области.

Решением суда первой инстанции от 19.09.2018 требования заявителя удовлетворены частично.

Суд признал недействительным подпункт 2.1 пункта 2 Представления Контрольно-счетной палаты Иркутской области от 21.03.2018 № 12/5-ПР в части слов: «…(ущерб) только в части проживания и питания участников лагеря в размере расчётно, более 5,4 млн. рублей», как несоответствующий действующему законодательству.

Суд признал недействительным подпункт 3.1 пункта 3 Представления Контрольно-счетной палаты Иркутской области от 21.03.2018 № 12/5-ПР, как несоответствующий действующему законодательству.

Суд признал недействительным Представление Контрольно-счетной палаты Иркутской области от 21.03.2018 № 12/5-ПР в части слов: «Исключить из технического задания к аукционной документации ограничение места проведения лагеря (Ольхонский район), а также необоснованных требований, не связанных с эффективностью реализации мероприятия.», изложенных в абзаце 2 Предложений Представления Контрольно-счетной палаты Иркутской области от 21.03.2018 № 12/5-ПР, как несоответствующие действующему законодательству.

Суд обязал Контрольно-счетную палату Иркутской области устранить допущенные нарушения прав и законных интересов Министерства по молодежной политике Иркутской области.

В удовлетворении остальной части заявленных требований отказано.

Контрольно-счетная палата Иркутской области, не согласившись с выводами суда первой инстанции, заявила апелляционную жалобу, в которой просит решение отменить в части удовлетворённых требований и в указанной части принять новый судебный акт.

Представитель КСП Иркутской области в судебном заседании доводы апелляционной жалобы поддержал.

Из апелляционной жалобы следует, что суд первой инстанции дал неверную оценку оспариваемому представлению, поскольку оно не носит властного характера и не содержит требований. Представление КСП Иркутской области не носит властного характера и не может нарушать права заявителя.

Суд дал неверную оценку подпункту 3.1 п. 3, подпункту 2.1 пункта 2 Представления.

Представитель Министерства в судебном заседании с доводами апелляционной жалобы не согласился и просил отказать в ее удовлетворении.

Представленным отзывом на апелляционную жалобу Министерство просит оставить решение суда без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Информация о принятии апелляционной жалобы к производству, о времени и месте судебного заседания размещена судом апелляционной инстанции на официальном сайте арбитражного суда в сети Интернет 26.10.2018.

Согласно пункту 2 статьи 200 АПК РФ неявка лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о месте и времени судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения дела по существу.

О месте и времени судебного заседания стороны извещены надлежащим образом в порядке частей 1, 6 статьи 121, статей 122, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в обжалуемой части, согласно пункту 5 статьи 268 АПК РФ и в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, проверив обоснованность доводов, изложенных в апелляционной жалобе и возражениях на нее, изучив материалы дела, включая документы, представленные участниками в электронном виде, проверив правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права и заслушав доводы сторон, пришел к следующим выводам.

На основании распоряжения председателя Контрольно-счетной палаты Иркутской области (далее - КСП Иркутской области) от 10 января 2018 года № 2-П «О проведении контрольного мероприятия» принято решение о проведении контрольного мероприятия в министерстве по молодежной политике Иркутской области (далее - министерство) «Проверка законного и эффективного (экономного и результативного) использования средств областного бюджета, выделенных в 2016 и 2017 годах на реализацию мероприятий подпрограммы «Качественное развитие потенциала и воспитание молодежи» на 2014-2020 годы государственной программы Иркутской области «Молодежная политика» па 2014-2020 годы» (далее - проведение контрольного мероприятия, проверка), утверждена программа проведения контрольного мероприятия.

По результатам проверки в отношении Министерства составлен акт проверки от 27 февраля 2018 года № 22/08-а.

По результатам проведенного контрольного мероприятия в адрес Министерства поступило Представление КСП Иркутской области от 21 марта 2018 года № 12/5-ПР (далее – Представление), в соответствии с которым Министерству предложено проанализировать результаты контрольного мероприятия, принять меры по устранению выявленных нарушений и недостатков с целью исключения подобных фактов в дальнейшем, в том числе:

По мероприятию «Организация и проведение международного лагеря «Байкал – 2020» провести работу по наполнению интенсивной образовательной части программы мероприятия, привлечению качественного состава лекторов и экспертов. Организовать работу по набору участников молодежного лагеря, соответствующих установленным требованиям. Исключить из технического задания к аукционной документации ограничение места проведения лагеря (Ольхонский район), а также необоснованных требований, не связанных с эффективностью реализации мероприятия. Усилить контроль за своевременным и полным исполнением заключенных контрактов.

При проведении областных мероприятий (фестивалей, конкурсов, акций и т.д.) соблюдать приоритеты по участию молодежи в возрасте до 30 лет.

Рассмотреть мероприятия ВЦП «Обеспечение занятости и профессиональное становление молодежи» на предмет наполнения мероприятиями, связанными с развитием предпринимательской активности, расширением направлений профессиональной подготовки молодежи по востребованным специальностям и ВПЦ «Поддержка молодых семей, формирование позитивного отношения к институту семьи» в части целесообразности реализации включенных в нее мероприятий с учетом изложенных в настоящем отчете замечаний.

О результатах рассмотрения настоящего представления и принятых мерах необходимо проинформировать КСП области до 30 апреля 2018 года (т. 1, л. 24).

Министерство посчитав, что указанное предписание частично нарушает его права и законные интересы и не соответствует нормам действующего законодательства, обратилось в суд с рассматриваемыми требованиями.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и пунктом 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) органов местного самоуправления необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

Статьей 66 АПК РФ установлено общее правило, что доказательства представляются лицами, участвующими в деле.

В соответствии со статьей 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, лица, участвующие в деле, несут риск наступления последствий совершения или несовершения ими процессуальных действий.

Оценивая доводы апелляционной жалобы о том, что оспариваемое предписание не является властно-распорядительным актом, не нарушает прав и законных интересов Министерства, суд апелляционной инстанции исходит из следующего.

Статьей 16 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» установлено, что контрольно-счетные органы по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений (ч.1).

Представление контрольно-счетного органа подписывается председателем контрольно-счетного органа либо его заместителем. Законом субъекта Российской Федерации или муниципальным нормативным правовым актом право подписывать представление контрольно-счетного органа может быть предоставлено также аудиторам (ч.2).

Органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, а также организации в течение одного месяца со дня получения представления обязаны уведомить в письменной форме контрольно-счетный орган о принятых по результатам рассмотрения представления решениях и мерах (ч.3).

Из указанного следует, что представление выдается при установлении в ходе проверок нарушений и недостатков, с целью предотвращения нанесения материального ущерба субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или возмещения причиненного вреда, привлечения к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также с целью принятия мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений.

С учетом ч. 4 ст. 16 названного закона, представление в отличие от предписания, выдается при нарушениях, не требующих принятия безотлагательных мер по их пресечению и предупреждению.

Между тем, в любом случае, представление является правовым актом ненормативного характера свидетельствующее о наличии в действиях лица, в отношении которого оно вынесено, нарушений и недостатков в деятельности.

При этом для лиц, в компетенцию которых входит рассмотрение данного представления, данный ненормативный акт является окончательным актом, по результатам которого надлежит принятие соответствующих мер реагирования, что свидетельствует не только о констатации нарушений, но и об обязательном принятии соответствующих мер реагирования, что указывает на возложение на таких лиц дополнительных обязанностей.

Кроме того, данное представление, как итог внешнего государственного контроля, характеризует деятельность проверяемого государственного органа, влияя на имидж государственной власти субъекта, частью которого является, в частности Министерство. С учетом принципа гласности в деятельности КСП Иркутской области, ее выводы об имеющихся нарушениях, содержащихся в представлении, в полной мере затрагивают интересы и права проверяемого лица и обеспечиваются его правом на судебную защиту.

Таким образом, доводы апелляционной жалобы о том, что предписание КСП Иркутской области не относится к ненормативным правовым актам, которые могут быть оспорены в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, являются ошибочными.

Подпунктом 2.1 пункта 2 представления КСП по Иркутской области указало: «Проверкой установлено, что с учетом установленных требований к участникам молодежного лагеря (возраст от 18 – 30 лет, обязательная регистрация в АИС, подписанное обязательство участника лагеря) фактическими участниками лагеря в 2016 являлись не более 297 человек, в 2017 не более 231 человека. Таким образом, включение в состав участников лагеря лиц, не имеющих к этому оснований (без соблюдения установленных требований к участникам), привело к необоснованным расходам областного бюджета (ущерб) только в части проживания и питания участников лагеря в размере расчетного более 5,4 мил. руб. (т. 1, л. 25).

Как указано в акте проверки от 27.02.2018 и Отчете КСП Иркутской области от 21.03.2018и не оспаривается в апелляционной жалобе, в нарушение Приказов Министерства по физической культуре, спорту и молодежной политике Иркутской области от 08.02.2016 № 19-мпр и Министерства по молодежной политике Иркутской области от 25.11.2016 № 41-мпр количество участников молодежного лагеря, соответствующих установленным требованиям к участникам, составило: в 2016 году - 297 человек вместо 500 человек, в 2017 году - 231 человек вместо 550 человек.

Отсутствие на мероприятии Байкал 2020 в 2016 и 2017 годах участников молодежного лагеря, соответствующих установленным требованиям к участникам, не обеспечило достижение целевого показателя реализации ведомственной целевой программы «Выявление, поддержка и обеспечение талантливой и социально активной молодежи» на 2016 - 2020 годы» (количество молодежи, принимающей участие в реализации социально значимых инициатив и проектов) и, как следствие, его цели - «Стимулирование инновационной деятельности молодых людей, реализация научно-технического и творческого потенциала молодежи, подготовка молодежи к участию в общественно-политической жизни страны, государственной деятельности и управлении», установленной в ведомственной целевой программе.

Количество участников мероприятия, соответствующих установленным требованиям, 297 человек в 2016 году и 231 в 2017 году человек вместо заявленных министерством 500 и 550 человек соответственно, подтверждается представленными в дело документами.

Суд первой инстанции согласился с выводами КСП по Иркутской области, что поскольку в ходе проведения контрольного мероприятия на основании материалов проверки установлено несоответствие фактического количества участников мероприятия количеству участников, заявленному министерством, то указанное свидетельствует о неэффективном использовании бюджетных средств министерством.

В то же время, из пп. 2.1 п. 2 Представления следует, что в результате указанного причинен ущерб в размере 5,4 мил. руб.

Вместе с тем, суд апелляционной инстанции находит выводы КСП по Иркутской области в данной части ошибочными не нашедшими своего подтверждения.

Материалы проверки не подтверждают, что Министерство на содержание участников мероприятий (питание и проживание) в 2016 и 2017 использовало средства в размерах, как если бы участниками мероприятий было максимально заявленное количество участников (500 и 550 человек).

Как правильно указал суд первой инстанции, критерий ущерба определяется ст. 15 Гражданского кодекса РФ, где доказыванию подлежит сам факт причинения ущерба.

В судебном заседании представитель КСП Иркутской области подтвердил, что в ходе проверки данное нарушении не было ими установлено с полной достоверностью, поскольку палата не обладает права допроса граждан. Между тем, КСП Иркутской области сослалась на то, что в последующем материалы проверки ею были переданы в следственные органы, которые опросили участников мероприятий и установили, что в мероприятиях участвовало челок в меньшем объеме, чем планировалось.

Суд апелляционной инстанции оценивая данные доводы исходит из того, что они подтверждают, что в ходе проверки КСП Иркутской области Министерства факта использования средств на меньшее количество участников чем это было предусмотрено условиями финансирования установлено не было, как и причинения указанным ущерба бюджету Иркутской области.

Учитывая указанное, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы в данной части.

В подпункте 3.1 пункта 3 описательной части оспариваемого Представления указано следующее: «Анализ технических заданий к аукционной документации по организации и проведению молодежного лагеря Байкал 2020 выявил включение ряда необоснованных требований, не связанных с эффективностью реализации мероприятия, что прямо свидетельствуют о единственном поставщике данных услуг, что является нарушением положений статьи 33 ФЗ № 44-ФЗ, ведет к созданию необоснованных препятствий для участников закупки и сокращению их количества, является признаком ограничения конкуренции и содержит признаки состава коррупционного правонарушения (статья 1 Федерального закона № 273-ФЗ «О противодействии коррупции») (т. 1, л. 27).

Как правильно указал суд первой инстанции, полномочия контрольно-счетных органов субъектов определяются ст. 98 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", которой установлено, что аудит в сфере закупок осуществляется Счетной палатой Российской Федерации, контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации, образованными законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, и контрольно-счетными органами муниципальных образований (в случае, если такие органы образованы в муниципальных образованиях), образованными представительными органами муниципальных образований (ч.1).

Органы, указанные в части 1 настоящей статьи (далее - органы аудита в сфере закупок), в пределах своих полномочий осуществляют анализ и оценку результатов закупок, достижения целей осуществления закупок, определенных в соответствии со статьей 13 настоящего Федерального закона (ч.2).

Для достижения целей, указанных в части 2 настоящей статьи, органы аудита в сфере закупок осуществляют экспертно-аналитическую, информационную и иную деятельность посредством проверки, анализа и оценки информации о законности, целесообразности, об обоснованности, о своевременности, об эффективности и о результативности расходов на закупки по планируемым к заключению, заключенным и исполненным контрактам (ч.3).

Органы аудита в сфере закупок обобщают результаты осуществления деятельности, указанной в части 3 настоящей статьи, в том числе устанавливают причины выявленных отклонений, нарушений и недостатков, подготавливают предложения, направленные на их устранение и на совершенствование контрактной системы в сфере закупок, систематизируют информацию о реализации указанных предложений и размещают в единой информационной системе обобщенную информацию о таких результатах (ч.4).

Из указанного суд апелляционной инстанции усматривает, что Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" разграничивает органы контроля в сфере закупок, на органы аудита и непосредственно органы контроля закупок, к которым КСП Иркутской области не относится.

Как правильно указал суд первой инстанции, с учетом положений части 1 статьи 265, статьи 268.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статей 98 Закона о контрактной системе аудит в сфере закупок представляет собой вид внешнего государственного (муниципального) контроля, осуществляемого в сфере закупок в целях проверки результатов осуществления закупок товаров, работ, услуг, в том числе на соответствие их положениям Закона о контрактной системе, а его результатом является оценка уровня достижения целей осуществления закупок для обеспечения государственных (муниципальных) нужд с учетом использования соответствующих бюджетных средств, выявление отклонений, нарушений и недостатков в сфере закупок, установление причин и подготовка предложений, направленных на их устранение и на совершенствование контрактной системы.

Из полномочий КСП Иркутской области следует, что именно в ее компетенцию входит осуществление аудита в сфере закупок, в то время как контроль в сфере закупок к его компетенции не отнесен.

На основании указанного суд первой инстанции сделал правильный вывод, что вопрос о том, созданы ли рассматриваемыми действиями необоснованные препятствования третьим лицам на участие в аукционе или нет, не входит в компетенцию КСП Иркутской области, поскольку это не находится в сфере аудита сферы закупок.

Ссылки представителя КСП Иркутской области о том, что в указанном факте им усматривается нарушение Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", состоящее в том, что названные закупки «специально созданы под конкретного исполнителя», суд апелляционной инстанции не принимает во внимание, поскольку, как пояснил представитель КСП Иркутской области данные обстоятельства ими не установлены, а лишь основаны на предположении, в связи с чем направлены для дальнейшей оценки в следственные органы.

Иные доводы, изложенные в апелляционной жалобе, подлежат отклонению, поскольку не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела, либо влияли на обоснованность и законность оспариваемого решения суда, либо опровергали выводы суда первой инстанции.

Суд апелляционной инстанции считает обоснованными выводы суда первой инстанции о том, что предписание КСП Иркутской области в указанной части нарушает права и законные интересы заявителя и в полной мере соответствуют нормам действующего законодательства.

Таким образом, по мнению суда апелляционной инстанции, суд первой инстанции в соответствии со статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дал полную и всестороннюю оценку имеющимся в деле доказательствам в их взаимосвязи и совокупности и пришел к обоснованному выводу об удовлетворении требований заявителя в рассмотренной части.

На основании изложенного, у суда апелляционной инстанции отсутствуют законные основания для удовлетворения апелляционной жалобы.

Согласно пункту 25 Постановления Пленума ВАС РФ от 28.05.2009 № 36 (ред. от 23.07.2009) «О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции» по результатам рассмотрения апелляционной жалобы, поданной на часть решения суда первой инстанции, суд апелляционной инстанции выносит судебный акт, в резолютивной части которого указывает выводы относительно обжалованной части судебного акта. Выводы, касающиеся необжалованной части судебного акта, в резолютивной части судебного акта не указываются.

Суд, руководствуясь статьями 258, 268, 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

П О С Т А Н О В И Л:

Решение Арбитражного суда Иркутской области от «19» сентября 2018 года по делу №А19-7877/2017 в обжалованной части оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в арбитражный суд кассационной инстанции, в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления его в законную силу, путем подачи кассационной жалобы в арбитражный суд кассационной инстанции, полномочный ее рассматривать, через арбитражный суд, принявший решение.

Председательствующий судья Е.В. Желтоухов

Судьи Н.В. Ломако

В.А. Сидоренко