Гражданский кодекс часть 1

судей:	ФИО1, В.А. Свиридова,
при ведении протокола	секретарем судебного заседания А.М. Бегзи,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы Министерства туризма, курортов и молодежной политики КЧР, Правительства Карачаево-Черкесской Республики

на решение Арбитражного суда г. Москвы от 19.12.2018 по делу № А40-225780/18, принятое судьей Е.А. Вагановой,

по заявлению Министерство туризма, курортов и молодежной политики Карачаево-Черкесской Республики

к Министерству финансов РФ

третьи лица: 1) Правительство Карачаево-Черкесской Республики; 2) УФК по Карачаево-Черкесской Республике; 3) Министерство финансов Карачаево-Черкесской Республики

о признании недействительным приказа,

при участии:

от заявителя: ФИО2 по дов. от 09.01.2019;

от ответчика: ФИО3 по дов. от 25.07.2016;

от третьих лиц: 1-3) не явились, извещены;

У С Т А Н О В И Л:

Министерство туризма, курортов и молодежной политики Карачаево-Черкесской Республики (заявитель, Минтуризма КЧР) обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением к Министерству финансов РФ (ответчик) о признании недействительным приказа от 19.09.2018 № 2542.

Решением от 19.12.2018 Арбитражный суд города Москвы в удовлетворении заявленных требований отказал.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Министерство туризма, курортов и молодежной политики Карачаево-Черкесской Республики и Правительство Карачаево-Черкесской Республики обратились с апелляционной жалобой, в которых просят решение отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований Минтуризма КЧР.

Податели жалоб ссылаются, что суд не учел того обстоятельства, что Правительство КЧР не подвергалось проверке, что УФК по КЧР неправильно определен объект камеральной проверки, поскольку стороной Соглашения от 19.04.2016 № 05-229/С являлось Правительство КЧР, а не Минтуризма КЧР, в связи с чем проверка условий софинансирования должна была быть проведена в отношении Правительства КЧР.

Также заявители указали, что сумма взыскания по оспариваемому приказу Минфина России от 18.09.2018 № 2542 несоразмерна выявленному бюджетному нарушению. Приказ № 2542 нарушает законные интересы Правительства КЧР.

Одновременно заявители ссылаются, что суд не учел, что заявители не обязаны доказывать незаконность приказа Минфина России № 2542, а также, что в 2015 -2016 годах постановлением Правительства Российской Федерации от 30.09.2014 № 999 и пунктом 3 статьи 132 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) не предусматривалась ответственность за несоблюдение обязательств по софинансированию в установленном объеме и применение бюджетных мер принуждения на нарушение субъектом Российской Федерации объемов софинансирования. Соответственно судом дана неправильная оценка обстоятельствам дела.

В отзыве на апелляционную жалобу Министерство финансов Карачаево-Черкесской Республики поддержало доводы апелляционных жалоб, просит решение суда первой инстанции отменить, а апелляционные жалобы – удовлетворить.

В судебном заседании представитель заявителя поддержал доводы своей апелляционной жалобы, просил отменить решение суда первой инстанции, поскольку считает его незаконным и необоснованным, и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

Представитель ответчика поддержал решение суда первой инстанции, с доводами апелляционных жалоб не согласился, считает жалобы необоснованными, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, а в удовлетворении апелляционных жалоб – отказать. Представил в обосновании своей правовой позиции письменные пояснения.

Представители третьих лиц, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, в судебное заседание не явились. От Министерства финансов Карачаево-Черкесской Республики поступило ходатайство о рассмотрении дела в отсутствии его представителя.

При таких обстоятельствах, с учетом своевременного размещения информации о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы на официальном сайте арбитражного суда в сети Интернет, суд апелляционной инстанции, руководствуясь ст. ст. 121, 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, с учетом разъяснений п. 5 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17.02.2011 № 12 «О некоторых вопросах применения АПК РФ в редакции Федерального закона от 27.07.2010 № 228-ФЗ «О внесении изменений в АПК РФ», рассмотрел дело в отсутствие третьих лиц.

Проверив законность и обоснованность решения в соответствии со ст. ст. 266 и 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Девятый арбитражный апелляционный суд с учетом исследованных доказательств по делу, доводов апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушанного мнения представителей лиц, участвующих в деле, полагает необходимым оставить обжалуемый судебный акт без изменения, основываясь на следующем.

Как установлено судом и следует из материалов дела, в период с 29.05.2018 по 25.06.2018 УФК по КЧР (контрольный орган) в отношении Минтуризма КЧР проведена внеплановая камеральная проверка соблюдения условий софинансирования при исполнении расходных обязательств КЧР за счет субсидий из федерального бюджета, предоставленных бюджету КЧР в 2016 году.

Указанные контрольные мероприятия проведены в рамках предоставленных пунктом 3 статьи 166.1 и статьей 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) полномочий по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, осуществляемых Федеральным казначейством, в том числе через свои территориальные органы, в порядке, предусмотренном пунктом 3 статьи 269.2 БК РФ и пунктами 39 - 43 Правил осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 № 1092 (далее - Правила № 1092).

По результатам проверки органом внутреннего финансового контроля (пункт 3 статьи 265 БК РФ) оформлен акт камеральной проверки от 25.06.2018 (пункт 44 Правил № 1092, далее - Акт проверки), копия которого в тот же день вручена должностному лицу Минтуризма КЧР, о чем имеется подпись и указана дата вручения 27.06.2018

Согласно Акту проверки УФК по КЧР в деятельности Минтуризма КЧР выявлены бюджетные нарушения в виде нарушения условий софинансирования, установленных Соглашением от 19.04.2016 № 5-229/с (в ред. дополнительного соглашения № 05-300/ДС от 26.12.2016, в сфере предоставления субъектам РФ субсидий на обеспечение социальных выплат молодым семьям на приобретение (строительство) жилья в рамках подпрограммы «Обеспечение жильем молодых семей» федеральной целевой программы «Жилище» на 2015 - 2020 годы (далее - Мероприятие).

Нарушение Минтуризма КЧР бюджетного законодательства, в частности условий софинансированиярасходныхобязательствКарачаево-ЧеркесскойРеспублики квалифицируется в соответствии со статьей 306.8 БК РФ как нарушение условий предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов из федерального бюджета другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации, определяемых Правилами предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации в соответствии с пунктом 3 статьи 132 БК РФ, за совершение которого применяется бюджетная мера принуждения в виде бесспорного взыскания в доход федерального бюджета суммы средств из бюджета публично-правового образования, которому предоставлены межбюджетные трансферты из федерального бюджета, использованные с нарушением условий предоставления (расходования).

Акт проверки и прилагаемые к нему материалы направлены в Федеральное казначейство для принятия решения о направлении в Минфин России уведомления о применении бюджетных мер принуждения (пункты 46, 47 и 71 Правил № 1092).

Рассмотрев акт проверки и представленные с ним материалы, руководитель Федерального казначейства направил в Минфин России уведомление о применении бюджетных мер принуждения от 24.08.2018 № 07-04-04/09-18020 (далее - Уведомление о БМП), в котором в краткой форме отражены обстоятельства бюджетных нарушений, указанных в Акте проверки, и суммы средств субсидий, использованных с нарушением условий софинансирования, подлежащие бесспорному взысканию в доход федерального бюджета.

На основании указанного уведомления о БМП Министр финансов Российской Федерации издал оспариваемый приказ от 19.09.2018 №2542, в соответствии с которым из бюджета КЧР бесспорно взыскана в два этапа (на 01.10.2018 и на 01.11.2018) сумма средств в размере 77 445 240 рублей 37 копеек в доход федерального бюджета на счет главного распорядителя бюджетных средств -Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, которое предоставляло субсидии бюджету субъекта Российской Федерации.

Распорядительной частью приказа предписано Федеральному казначейству исполнить в 2018 году бюджетную меру принуждения в отношении Правительства КЧР (Министерства туризма, курортов и молодежной политики КЧР) путем бесспорного взыскания суммы средств, предоставленных из федерального бюджета бюджету КЧР, за счет доходов, подлежащих зачислению в бюджет КЧР, в сумме 77 445 240 рублей 37 копеек (с 01.10.2018 -26 331 381,73 руб., с 01.11.2018 -25 556 929,32 руб.), рассчитанной по состоянию на 24.08.2018, и перечислить взысканные средства в федеральный бюджет на счет получателя 40101810500000001901 «Межрегиональное операционное управление Федерального казначейства (Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации л/с <***>).

Во вводной части приказ содержит ссылки на основания его издания, такие как: факт бюджетного нарушения в виде нарушения условий предоставления (расходования) субсидии из федерального бюджета, установленных Правилами предоставления и распределения субсидии из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 17.12.2012 № 1050 в составе федеральной целевой Программы «Жилище» на 2013- 2020 годы, предоставленной на осуществление Мероприятия, на Соглашение от 19.04.2016 № 05-229/с и Уведомление о применении бюджетных мер принуждения от 24.08.2018 № 07-04-04/09-18020.

В соответствии с ч. 4 ст. 200 АПК РФ, ст. 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, п. 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, действий (бездействия) госорганов входят проверка соответствия оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту, проверка факта нарушения оспариваемым актом, действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя, а также соблюдение срока на подачу заявления в суд.

Сроки, предусмотренные ч. 4 ст. 198 АПК РФ, суд первой инстанции обоснованно счел соблюденными.

Принимая оспариваемое решение, суд первой инстанции, вопреки доводам апелляционной жалобы, полно и всесторонне исследовал имеющие значение для правильного рассмотрения дела обстоятельства, правильно применил и истолковал нормы материального и процессуального права и на их основании сделал обоснованный вывод об отсутствии совокупности необходимых условий для удовлетворения заявленных требований.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции правомерно руководствовался следующим.

Приказ № 2542 издан министром финансов Российской Федерации в пределах полномочий, предусмотренных пунктом 1 статьи 306.3 БК РФ, согласно которым Министерство финансов Российской Федерации имеет право в случае выявления бюджетных нарушений принять решение о бесспорном взыскании суммы средств, предоставленных из федерального бюджета другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации, и (или) суммы платы за пользование указанными средствами и пеней за их несвоевременный возврат.

Довод Минтуризма КЧР о том, что заявитель требования о признании ненормативного правового акта недействительным не обязан доказывать несоответствие такого акта закону, суд нашел несостоятельным, поскольку статья 65 АПК РФ не освобождает стороны от представления суду доказательств в подтверждение своих доводов, на которых стороны основывают свои требования, а, наоборот, обязывает стороны представлять соответствующие относимые и допустимые доказательства в подтверждение своих доводов и требований.

На Минфин России, с учетом положений статьи 65 АПК РФ и части 5 статьи 200 АПК РФ возложена обязанность доказать законность и обоснованность оспариваемого приказа, то есть противоположная обязанности Минтуризма КЧР, что свидетельствует о принципе состязательности сторон, на котором основан судебный процесс.

Также суд обосновал в связи с какими нормами Правительство КЧР обязано представлять интересы публично-правового образования - Карачаево-Черкесской Республики, из бюджета которой на основании оспариваемого приказа № 2542 взысканы бюджетные средства.

Так, суд указал, что поскольку приказом взысканы средства публично-правового образования - Карачаево-Черкесской Республики, то ее интересы уполномочено представлять Правительство КЧР (статья 17 Закона КЧР от 06.01.1998 № 371-XXII «О Правительстве Карачаево-Черкесской Республики») либо надлежаще уполномоченный государственный орган.

В настоящем деле Минтуризма КЧР заявило требования как самостоятельный орган в собственных интересах, но не от имени Республики.

Устанавливая обстоятельства и законность (незаконность) применения бюджетной меры принуждения, суд правомерно сослался на следующие нормы БК РФ.

Согласно пункту 1 статьи 306.2 БК РФ бюджетная мера принуждения за совершение бюджетного нарушения применяется финансовыми органами и органами Федерального казначейства (их должностными лицами) на основании уведомления о применении бюджетных мер принуждения органа государстве} (муниципального) финансового контроля.

Согласно пункту 5 статьи 306.2 БК РФ под уведомлением о применении бюджетных мер принуждения в целях БК РФ понимается документ ор государственного (муниципального) финансового контроля, обязательны рассмотрению финансовым органом, содержащий основания для применяется предусмотренных БК РФ бюджетных мер принуждения и суммы средств, использованных с нарушением условий предоставления (расходования) межбюджетного трансферта, бюджетного кредита или использованных не целевому назначению.

Из указанных норм БК РФ видно, что БК РФ не предусматривает в качестве оснований для издания министром финансов Российской Федерации приказа о применении бюджетных мер принуждения иные документы, такие представление, предписание, извещение о принятии решения о бесспорном взыскании, основанием издания приказа является только уведомление о примени бюджетных мер принуждения.

Указанный приказ в части порядка его принятия, полномочий должности лица, принявшего приказ, порядка проведения контрольных действий УФК по КЧР и действий Федерального казначейства по оформлению и направлению уведомления о БМП в Минфин России, а также сроков направления указанных документов принятия приказа № 2542 заявителем не оспариваются, из заявления не следует таких доводов.

Суд отметил, что заявителем приказ № 2542 не оспаривался в части порядка его издания, полномочий должностных лиц, а также сроков для направления акта проверки, Уведомления о БМП и срока издания приказа, что в соответствии с частью 3.1 статьи 70 АПК РФ является признанием стороной указанных обстоятельств.

Устанавливая назначение субсидий из федерального бюджета, суд отметил, что под субсидиями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения пункт 1 статьи 132 БК РФ).

Согласно пункту 3 статьи 132 БК РФ в редакции на момент предоставления субсидии в 2016 году) установлено, что цели и условия предоставления и расходования субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, критерии отбора субъектов Российской Федерации для предоставления указанных межбюджетных субсидий и их распределения между субъектами Российской Федерации устанавливаются федеральными законами и (или) принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации на срок не менее трех лет.

В соответствии с пунктом 1 статьи 130 БК РФ межбюджетные трансферты из федерального бюджета (за исключением субвенций) предоставляются при условии соблюдения органами государственной власти субъектов Российской Федерации бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации о налогах и сборах.

Правила предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, формы которых предусмотрены абзацами третьим - пятым статьи 129 БК РФ, устанавливаются нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.

Среди межбюджетных трансфертов, указанных в статье 129 БК РФ, предусмотрены субсидии.

Ссылка заявителя на иную редакцию пункта 3 статьи 132 БК РФ (принятую после 18.07.2018) является несостоятельной, поскольку такая редакция не имеет обратной силы, и не применялась к правоотношениям в спорный период.

Относительно соблюдения субъектом Российской Федерации суд указал.

Согласно пункту 2 статьи 26.19 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - Закон № 184-ФЗ), из федерального бюджета могут предоставляться субсидии бюджету субъекта Российской Федерации для долевого финансирования расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации.

Исходя из указанных норм БК РФ и Закона № 184-ФЗ в их системном взаимодействии, Правительство Российской Федерации вправе устанавливать условия предоставления (расходования) субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, а также определять уровни объемов и порядок расчета таких объемов предоставляемых субсидий.

Согласно пункту 2 статьи 115 Конституции Российской Федерации и абзацу четвертому статьи 23 Федерального Конституционного закона от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации обязательны к исполнению в Российской Федерации.

Следовательно, Правила предоставления субсидий должны соблюдаться всеми без исключения участниками межбюджетных отношений, получающими субсидии из федерального бюджета.

Такие участники межбюджетных отношений в соответствии со статьей 6 БК РФ именуются получателями средств федерального бюджета.

Субсидии имеют целевой характер, в силу которого они не могут органами субъектов Российской Федерации произвольно перенаправляться на иные цели.

Указанное следует из ограничения по изменению форм и направлений субсидий из федерального бюджета, установленного абзацем пятым статьи 31 БК РФ, согласно которому субъекты Российской Федерации (муниципальные образования) вправе самостоятельно устанавливать формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет межбюджетных субсидий и субвенций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации).

В соответствии с указанными нормами бюджетного законодательства и в целях реализации Программы № 1050, Федерального закона о федеральном бюджете на 2016 год Правительство Российской Федерации постановлением от 17.12.2010 № 1050 утвердило и ввело в действие Правила предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на софинансирование расходных обязательств субъектов РФ на предоставление социальных выплат молодым семьям на приобретение (строительство) жилья (в ред. действующей в период предоставления субсидий, далее - Правила № 1050).

Указанные Правила устанавливают порядок и условия предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на софинансирование расходных обязательств субъектов Российской Федерации на предоставление социальных выплат молодым семьям на приобретение (строительство) жилья (п. 1 Правил № 1050).

При этом для целей софинансирования расходных обязательств субъектов Российской Федерации перечень мероприятий, предусмотренных правовыми актами (программами) субъектов Российской Федерации, должен соответствовать нормативным правовым актам Российской Федерации (то есть программам, утвержденным постановлениями Правительства Российской Федерации, подпункт «а» пункта 8 Правил, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30.09.2014 № 999).

Указанное требование названных Правил является одним из условий предоставления субсидий из федерального бюджета, вытекающее из принципа целевого и адресного назначения субсидий, установленного статьей 38 БК РФ.

Помимо указанного условия, названные Правила содержат также ряд обязательных условий, к которым отнесены такие как: наличие утвержденной государственной программы субъекта Российской Федерации (муниципальной программы) (содержащих соответствующие мероприятия); наличие средств в бюджетах субъектов Российской Федерации (местных бюджетах) на исполнение расходных обязательств субъектов Российской Федерации (расходных обязательств муниципальных образований) (на реализацию мероприятий программ); наличие нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, устанавливающих порядок и условия предоставления из бюджета субъекта Российской Федерации субсидий (за счет собственных средств бюджета субъекта Российской Федерации).

Аналогичные условия содержат Правила № 1050 (пункт 3).

Указанные условия не являются исчерпывающими и свидетельствуют о том, что в случае утверждения субъектом Российской Федерации (далее - субъект РФ) соответствующих федеральной программе мероприятий в программе субъекта РФ по развитию сельского хозяйства, на осуществление которых в бюджете субъекта РФ предусмотрены соответствующие бюджетные обязательства субъекта РФ в виде ассигнований, утвержденных законом о бюджете субъекта РФ на соответствующий финансовый год, и правил субъекта РФ о предоставлении субсидий из бюджета субъекта РФ, Российская Федерация предоставит субсидии на софинансирование таких мероприятий.

Также, кроме указанных условий, Правила содержат финансовые условия предоставления субсидий, определяющие объемы субсидий, порядок расчетов объемов предоставляемых субсидий, уровни софинансирования и порядок использования (расходования) предоставляемых субсидий с учетом принципа софинансирования (пункты 5 и 6 Правил № 1050).

При этом термин «уровни софинансирования» по смыслу означает пропорцию (доли) (процентное соотношение либо соотношение между конкретными суммами средств) между объемами средств субсидии из федерального бюджета и собственными средствами бюджета субъекта РФ на осуществление программных мероприятий относительно общего объема средств, предоставляемых из двух бюджетов.

Применительно к уровням софинансирования, Правила предусматривают порядок расчета такого уровня исходя из расчетного уровня дотаций, направляемых из федерального бюджета на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.

В частности, Правилами № 1050 (пункт 5) предусмотрен уровень, равный 0,3 / РБО, где РБО - уровень расчетной бюджетной обеспеченности i-ro субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год после распределения дотаций, рассчитанный в соответствии с методикой распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 22 ноября 2004 г. № 670 "О распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации", а 0,3 - средний уровень софинансирования.

Уровень софинансирования расходного обязательства субъекта Российской Федерации не может быть установлен больше 95 процентов и ниже 5 процентов расходного обязательства.

Следовательно, субъекты РФ должны предусматривать в своих законах о бюджетах на соответствующий финансовый год средства на исполнение расходных обязательств субъекта РФ за счет собственных средств бюджетов субъектов РФ не менее 5 % и до 30 % (равно коэффициенту 0,3) расходных обязательств от общей потребности в бюджетных средствах на осуществление конкретного мероприятия.

Согласно пункту 8 Правил № 1050 субсидии предоставляются на основании соглашения, заключаемого между Минстроем России и высшим исполнительным органом государственной власти субъектов Российской Федерации.

Указанные положения в их системном взаимодействии означают, что соглашением о предоставлении субсидии устанавливается не только адресное распределение субсидии и собственных средств субъекта РФ, но и конкретные размеры (объемы) выделяемых средств, как субсидии за счет федерального бюджета, так и за счет собственных средств бюджета субъекта РФ по каждому программному мероприятию.

Таким образом, указанные Правила предоставления субсидий из федерального бюджета содержат условия софинансирования, определяемые долевым соотношением между средствами субсидии из федерального бюджета и средствами бюджета субъекта РФ, направляемыми на исполнение расходных обязательств субъекта РФ.

При этом Правила содержат верхний и нижний пределы средств, предоставляемых из федерального бюджета, а конкретное соотношение объемов средств федерального и регионального бюджетов устанавливается в заключаемом между Минстроем России и высшим исполнительным государственным органом субъекта РФ Соглашении о предоставлении субсидий из федерального бюджета, которые стороны согласуют между собой, устанавливая в Соглашении конкретные суммы расходов за счет двух бюджетов (в том числе консолидированного бюджета субъекта РФ) на выполнение мероприятий региональной программы, и, заключая такое Соглашение, одновременно принимают на себя расходные обязательства в объемах сумм бюджетных средств, указанных в Соглашении.

Применительно к расходным обязательствам субъектов Российской Федерации суд обоснованно привел следующие положения БК РФ.

Согласно абзацу двадцатому статьи 6 БК РФ под расходными обязательствами понимаются обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени казенного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета.

Под бюджетными обязательствами понимаются расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году (абзац 21 статьи 6 БК РФ).

Кроме того, указанные обязательства одновременно являются публичными обязательствами Российской Федерации и субъекта РФ в силу абзаца 22 статьи 6 БК РФ, согласно которому под публичными обязательствами понимаются обусловленные законом, иным нормативным правовым актом расходные обязательства публично-правового образования перед физическим или юридическим лицом, иным публично-правовым образованием, подлежащие исполнению в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере или имеющие установленный указанным законом, актом порядок его определения (расчета, индексации).

Согласно пункту 3 статьи 219 БК РФ получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства путем заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями или в соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением.

Также Правилами предусмотрено условие принудительного возврата средств (путем взыскания) неиспользованных субсидий либо использованных с нарушением целевого назначения или условий предоставления (расходования) субсидий, а также в случае отсутствия потребности в субсидиях (п. 20 Правил № 1050).

Положения Правил № 1050, регулирующие обязательный и принудительный возврат неиспользованных средств субсидий (межбюджетных трансфертов) и (или) образовавшихся их остатков в федеральный бюджет, предусмотрены пунктом 5 статьи 242 БК РФ.

Положения пункта 5 статьи 242 БК РФ являются императивными и подлежат неукоснительному соблюдению всеми участниками бюджетных отношений (в том числе межбюджетных отношений), получателями средств федерального бюджета.

Таким образом, с учетом вышеуказанных положений БК РФ о расходных и бюджетных обязательствах, Российская Федерация и Карачаево-Черкесская Республика, заключая Соглашение о предоставлении субсидий из федерального бюджета, и, предусматривая в Соглашении конкретные суммы расходных обязательств за счет двух бюджетов, вытекающие из федерального закона о федеральном бюджете, распоряжений Правительства Российской Федерации о предоставлении субсидий, из закона КЧР о республиканском бюджете на 2016 год и региональной программы развития сельского хозяйства, одновременно принимают на себя публичные обязательства по осуществлению соответствующих расходов на выполнение мероприятий как федеральной программы № 1050, так и региональной программы, на софинансирование которой в соответствующей пропорции (доле) предоставляются субсидии из федерального бюджета.

Оценивая фактические обстоятельства совершения Минтуризма КЧР бюджетного нарушения, суд правомерно исходил из следующего.

Во исполнение государственной программы «Жилище» на 2013 - 2020 годы, указанных Правил между Минстроем России и Правительством КЧР заключено Соглашение от 19.04.2016 № 05-229/с о предоставлении субсидий из федерального бюджета КЧР в 2016 году (далее - Соглашение № 05-229/с).

Предметом Соглашения № 05-229/с (в том числе в ред. доп. соглашений, приложение № 1 к Соглашению) является предоставление из федерального бюджета субсидий, в том числе на Мероприятие.

В соответствии с пунктом 2.1 Соглашения 05-229/с Субсидия предоставляется при соблюдении Субъектом РФ условий предоставления субсидий, а также обязательств, предусмотренных данным Соглашением.

Пунктом 3.3.4 Соглашения № 05-229/с установлено обязательство высшего исполнительного органа КЧР перечислять средства, выделенные на софинансирование мероприятий Подпрограммы, из бюджета Субъекта РФ, включая средства федерального бюджета, полученные от Минстроя России на основании настоящего Соглашения, в местные бюджеты на основании соглашений и их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации для последующего перечисления в установленном порядке в местные бюджеты.

Пунктом 3.3.15 Соглашения № 05-229/с предусмотрено, что Правительство КЧР обязалось согласовывать с Минстроем России изменения, планируемые к внесению в государственную программу субъекта РФ, которая влечет за собой изменение объемов финансирования и (или) изменения показателей результативности государственной программы субъекта РФ, софинансирование которой осуществляется за счет средств субсидии.

Указанные выше условия Соглашения в их совокупности позволяют прийти к выводу, что в случае сокращения расходных обязательств КЧР, подлежащих исполнению в объемах, установленных Соглашением, предоставленные средства субсидий из федерального бюджета подлежат сокращению, а возникшие остатки субсидий по состоянию на 1 января текущего финансового года, подлежат возврату в федеральный бюджет.

В случае невозврата остатков средств субсидий в федеральный бюджет, в том числе последние подлежат взысканию в доход федерального бюджета.

В то же время указанные условия Соглашения устанавливают принцип соблюдения долей между средствами субсидий и собственными средствами бюджета КЧР при расходовании бюджетных средств, то есть принцип соблюдения пропорции между средствами двух бюджетов при софинансировании расходных обязательств КЧР, который Республикой как публично-правовым образованием в лице Минтуризма КЧР при осуществлении фактических расходов был нарушен.

При соблюдении указанных условий (пропорции) и, в случае сокращения общего объема расходов (за счет двух бюджетов) в результате, например, эффективного проведения торгов, такое сокращение расходов не может возникнуть только у бюджета Республики, оно возникает также и в отношении средств субсидии, предоставленной из федерального бюджета.

При этом установленная Соглашением пропорция средств бюджетов, вытекающая из объемов принятых сторонами расходных обязательств, должна применяться к общему остатку неиспользованных бюджетных средств при реализации программных мероприятий.

Возникновение остатка средств только в средствах Республики указывает на нарушение баланса интересов Российской Федерации, предоставившей субсидии, которые были израсходованы Республикой в полном объеме (то есть с перерасходом), а собственные средства Республики при этом незаконно сэкономлены в нарушение принятых на себя и неисполненных расходных обязательств.

Соответственно, при фактическом расходовании бюджетных средств как федерального, так и Республиканского бюджетов, КЧР не вправе в одностороннем порядке изменять уровни софинансирования в обход условий Соглашения и в целях оправдания получения остатков (экономии) средств республиканского бюджета, а также в нарушение абзаца пятого статьи 31 БК РФ.

Следовательно, орган внутреннего финансового контроля пришел к обоснованным выводам о нарушении условий софинансирования при фактическом исполнении расходных обязательств КЧР Минтуризма КЧР.

О нарушении условий софинансирования указано в акте проверки и уведомлении о БМП.

Кроме того, указанные выводы контрольного органа основаны на отчетах о расходовании бюджетных средств, в том числе субсидий, которые Минтуризма КЧР направлял в Минстрой России, а также на платежных документах, полученных в процессе контрольных мероприятий. Направление таких отчетов предусмотрено условиями указанного выше Соглашения.

При этом суд отметил, что оспаривая приказ № 2542, заявитель, по сути, оспаривает свои же отчеты, на основе сведений из которых, отраженных в акте проверки и уведомлении о БМП, принят оспариваемый приказ.

В частности, из Акта проверки, уведомления о БМП следует, что на Мероприятие общий объем средств за счет субсидии из федерального бюджета и средств бюджета КЧР (далее - за счет средств двух бюджетов) был предусмотрен в размере 363 353 860 рублей 00 копеек, из которых:

за счет средств федерального бюджета (субсидия) - 163 509 060 рублей;

за счет консолидированного бюджета КЧР - 199 844 800 рублей (25 000 000 + 174 844 800).

Фактический (кассовый) расход средств трех бюджетов на осуществление Мероприятия составил 189 622 177 рубля 19 копеек, из которых:

за счет средств федерального бюджета (субсидия) 162 775 127 рублей 74 копейки;

за счет бюджета КЧР 26 847 049 рублей 45 копеек.

Из указанных объемов фактических расходов за счет средств трех бюджетов видно, что субъектом РФ в отсутствие экономических обоснований сокращены расходные обязательства КЧР (получена экономия средств) в значительном объеме, тогда как средства федерального бюджета израсходованы почти полностью.

При данном уровне фактических расходов при сохранении соотношения между объемами средств федерального бюджета и бюджета субъекта РФ расход средств субсидии мог быть осуществлен в объеме не более 85 329 887 рублей 37 копеек.

Средства субсидии в нарушение условий софинансирования использованы субъектом РФ в избыточном размере на сумму 77 445 240 рублей 37 копеек.

Указанное свидетельствует о перерасходе средств федерального бюджета на сумму 77 445 240 рублей 37 копеек, что отражено в приказе № 2542.

Расчет размера перерасхода средств федерального бюджета выполнен по методике, утвержденной приказом Минфина России от 31.03.2017 № 53н, и основан на математических принципах расчета долей в общем объеме средств.

Указанная методика впоследствии была внесена в Правила № 999 постановлением Правительства Российской Федерации от 11.12.2017 № 1519, пунктом 5 которого действию указанной методики (формулы) для расчетов размеров сумм, использованных с нарушением условия софинансирования, придана обратная сила, что позволило применять данную методику к субсидиям, предоставленным из федерального бюджета в проверяемый период.

Указанный вывод суда опровергает довод заявителя о невозможности применения приведенной методики расчета сумм, использованных с нарушением условий софинансирования, к отношениям в 2015 - 2016 годах.

Таким образом, вопреки доводам апелляционных жалоб, суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу, что из приведенных результатов контроля исполнения бюджетных и расходных обязательств КЧР следует, что КЧР в лице Минтуризма КЧР в отсутствие экономических обоснований сократила свои расходные обязательства и необоснованно получила экономическую выгоду за счет перерасхода средств федерального бюджета (субсидии) на общую сумму 77 445 240 рублей 37 копеек, предоставленных КЧР как публично-правовому образованию, на исполнение расходных обязательств Республики, тем самым нарушив условия софинансирования, установленные Правилами № 1050 и Соглашением о предоставлении субсидий.

При этом КЧР, сократив свои расходные обязательства, по сути, не исполнила собственный закон о республиканском бюджете на 2016 год, тем самым выявила снижение общей потребности в бюджетных средствах на указанные программные мероприятия, в том числе за счет предоставленной субсидии из федерального бюджета, которая при таких обстоятельствах была неосновательно получена в республиканский бюджет в повышенном размере, что также указывает на нарушение бюджетного законодательства и интересов Российской Федерации.

Нарушение условий софинансирования расходных обязательств, допущенное КЧР, свидетельствует о нарушении условий предоставления (расходования) средств субсидий из федерального бюджета.

Устанавливая, что (какие действия (бездействие)) является бюджетным нарушением и какие бюджетные меры принуждения подлежат применению, суд указал на следующие нормы БК РФ.

В соответствии с пунктом 1 статьи 306.1 БК РФ бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого главой 30 БК РФ предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.

Пунктом 2 статьи 306.2 БК РФ предусмотрены бюджетные меры принуждения, к которым, в том числе отнесено бесспорное взыскание суммы средств, предоставленных из одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации.

Согласно статье 306.8 БК РФ нарушение финансовым органом (главным распорядителем (распорядителем) и получателем средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты, условий предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов, если это действие не связано с нецелевым использованием бюджетных средств, влечет бесспорное взыскание суммы средств, использованных с нарушением условий предоставления (расходования) межбюджетного трансферта, и (или) приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций). Довод заявителя о достижении показателей результативности предоставления субсидии при таких обстоятельствах является несостоятельным, поскольку не может оправдывать получение экономии средств республиканского бюджета за счет перерасхода средств федерального бюджета.

Довод заявителя о соблюдении расходных обязательств и соблюдении условий софинансирования противоречит правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Постановлении от 18.07.2018 № 33-П, применительно именно к расходным (бюджетным) обязательствам субъектов Российской Федерации, приняв которые, в дальнейшем субъекты Российской Федерации уклоняются от их исполнения в отсутствие экономических обоснований.

Кроме того, необходимо учитывать, что бюджетная мера принуждения не является по своему смыслу наказанием, каковым оно определено в законодательстве об административных правонарушениях и уголовном, поскольку не ставит своей целью негативное воздействие на физических лиц и организации (их собственные средства, лишение таких средств), а направлено на средства бюджетов публично-правовых образований, органами власти которых допущены бюджетные нарушения, что исключает необходимость доказывания вины, как элемента субъективной стороны состава правонарушения (преступления).

Бюджетное законодательство не содержит понятия вины и процедуры ее доказывания. Следовательно, доказывание вины в деянии является задачей другой отрасли права - не бюджетной, и иных органов - не финансовых.

Бюджетная мера принуждения является способом возврата (восстановления) бюджетных средств в тот бюджет (в том бюджете), из которого они были предоставлены другому бюджету, в связи с совершением бюджетного нарушения властями публично-правового образования - субъекта Российской Федерации, бюджету которого были предоставлены средства субсидии из федерального бюджета.

При нарушении субъектом РФ условий софинансирования происходит замещение расходных обязательств бюджета одного уровня расходными обязательствами бюджета другого уровня в нарушение принципа самостоятельности бюджетов, установленного статьей 31 БК РФ (абзац шестой) и принципа разграничения доходов и расходов, установленного статьей 30 БК РФ.

Взыскивая из бюджета КЧР часть средств ранее предоставленной субсидии, Российская Федерация, от имени которой выступает Минфин России, одновременно вынуждает власти Республики исполнять расходную часть бюджета Республики за счет собственных средств республиканского бюджета, а не перекладывать принятые самостоятельно расходы Республики на бюджет Российской Федерации, которая помимо КЧР включает в себя еще 84 региона, перед которыми Российская Федерация также несет расходные обязательства в согласованных с регионами объемах средств.

Также суд отметил, что взысканная сумма средств не превышает размера ранее предоставленной суммы субсидии из федерального бюджета, следовательно, ее взыскание не нарушает права Правительства КЧР и Министерства туризма, курортов и молодежной политики КЧР.

Таким образом, совокупность условий, необходимых для удовлетворения заявленных требований, в данном случае не установлена.

Доводы подателя апелляционной жалобы, не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебного акта, либо опровергали выводы суда первой инстанции, в связи с чем, признаются судом апелляционной инстанции несостоятельными.

При таких данных, апелляционный суд считает решение суда по настоящему делу законным и обоснованным, принятым с учетом фактических обстоятельств, материалов дела и действующего законодательства, в связи с чем, основания для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены или изменения судебного акта отсутствуют.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных ч. 4 ст. 270 АПК РФ, влекущих безусловную отмену судебного акта, коллегией не установлено.

Руководствуясь ст.ст. 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Девятый арбитражный апелляционный суд

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда г. Москвы от 19.12.2018 по делу № А40-225780/18 оставить без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.

Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Арбитражном суде Московского округа.

Председательствующий судья: И.В. Бекетова

Судьи: В.А. Свиридов

ФИО1

Телефон справочной службы суда – 8 (495) 987-28-00.