Постановление № А44-1881/20 от 26.08.2020 АС Новгородской области

Резолютивная часть постановления объявлена августа 2020 года .

В полном объёме постановление изготовлено сентября 2020 года .

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Докшиной А.Ю., судей Алимовой Е.А. и               Болдыревой Е.Н., при ведении протокола секретарем судебного заседания Левшиной С.С.,

при участии от государственного областного казенного учреждения «Управление автомобильных дорог Новгородской области «Новгородавтодор» ФИО1 по доверенности от 20.02.2020 № 66, от Управления Федеральной антимонопольной службы по Новгородской области ФИО2 по доверенности от 10.01.2020 № 530,   

рассмотрев в открытом судебном заседании с использованием системы видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Новгородской области апелляционную жалобу государственного областного казенного учреждения «Управление автомобильных дорог Новгородской области «Новгородавтодор» на решение Арбитражного суда Новгородской области                   от 04 июня 2020 года по делу № А44-1881/2020 ,

у с т а н о в и л:

государственное областное казенное учреждение «Управление автомобильных дорог Новгородской области «Новгородавтодор»                        (ОГРН <***>, ИНН <***>; адрес: 173000, Новгородская область, Великий Новгород, улица Славная, дом 55; далее – ГОКУ «Новгородавтодор», учреждение, государственный заказчик) обратилось в Арбитражный суд Новгородской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Новгородской области (ОГРН <***>, ИНН <***>; адрес: 173002, <...>; далее – УФАС, управление) о признании незаконным решения от 13.03.2020 № 053/06/32-158/2020 в части признания в действиях ГОКУ «Новгородавтодор» нарушения части 8 статьи 32, пункта 8 части 1 статьи 54.3 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 44-ФЗ; Закон о контрактной системе).

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены администрация губернатора Новгородской области, акционерное общество «Электронные торговые системы», общества с ограниченной ответственностью «Электра-Н» (далее – ООО «Электра-Н»).

Решением Арбитражного суда Новгородской области от 04 июня               2020 года учреждению отказано в удовлетворении заявленных требований.

ГОКУ «Новгородавтодор» с решением суда не согласилось и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. В обоснование жалобы ссылается на то, что выводы, указанные в оспариваемом решении УФАС, являются ошибочными. Указывает на то, что количество баллов, которые присваиваются по значению критерия, зависит от наличия или отсутствия, а также соответствия описания участником электронного конкурса выполняемых работ, их количественных и качественных характеристик (предложения о качестве работ), требованиям, которые изложены в настоящей документации. Как отражено в апелляционной жалобе: оценке подлежит наличие в заявке участника открытого конкурса развернутого описания предложения о качестве работ; баллы по значению показателя «Качество работ» присваиваются от 0 до 100 в зависимости от степени проработанности предложения участника конкурса, исходя из оценки возможностей участника качественно и в срок выполнить работы по предмету конкурса (при этом максимальное значение данного показателя составляет 100 баллов); итоговый рейтинг заявки рассчитывается как сумма оценок в баллах, получаемая участником электронного конкурса по результатам оценки по критериям оценки с учетом коэффициентов значимости критериев оценки. В связи с этим апеллянт полагает, что указанный способ оценки нестоимостного критерия полностью соответствует разъяснениям, указанным в письме Минэкономразвития России № 31047-ЕЕ/Д28и, ФАС России № АЦ/50997/14                   от 11.12.2014 «О позиции Минэкономразвития России и ФАС России (далее – Письмо от 11.12.2014) по вопросу применения норм Федерального закона                    от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» в отношении установления порядка рассмотрения и оценки заявок, окончательных предложений участников закупки по нестоимостным критериям» в целях выявления лучшего условия исполнения контракта. Настаивает на том, что возможность неполучения баллов по показателю «Качество работы» не может быть расценена как ограничение доступа к участию в конкурсе, а сама по себе возможность проиграть в конкурсе не может расцениваться как ограничение доступа к хозяйственной деятельности. Считает, что конкурсный отбор не оказывает влияния на конкуренцию, так как каждый хозяйствующий субъект самостоятельно принимает решение об участии в конкурсе.

При этом доводы апелляционной жалобы полностью идентичны содержанию заявления об оспаривании решения УФАС.

Управление в отзыве и его представитель в судебном заседании доводы жалобы отклонили, просили решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

От третьих лиц отзывы на апелляционную жалобу не поступили.

Третьи лица надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили, в связи с этим дело рассмотрено без их участия в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации  (далее – АПК РФ).

Заслушав объяснения представителей заявителя и ответчика, исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность решения суда, изучив доводы жалобы, суд апелляционной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.

Как следует из материалов дела, 26.02.2020 ГОКУ «Новгородавтодор» утверждена документация об открытом конкурсе в электронной форме с ограничением в отношении участников закупок, которыми могут быть только субъекты малого предпринимательства, социально ориентированные некоммерческие организации на право заключения государственного контракта на оказание услуг по содержанию инженерно-технических систем обеспечения транспортной безопасности на объекте: «Мост через реку ФИО3 на км 0+921 автомобильной дороге от автомобильной дороги «Великий Новгород-Хутынь» до автомобильной дороги «Великий Новгород-Луга» с мостом через реку ФИО3 в Великом Новгороде (Деревяницкий микрорайон) Этап 1а».

Извещение № 0150200003920000081 о проведении аукциона в электронной форме и документация об аукционе 26.02.2020 размещены на сайте государственных закупок zakupki.gov.ru.

В УФАС 05.03.2020 поступила жалоба ООО «Электра-Н» на действия государственного заказчика.

По результатам рассмотрения данной жалобы управлением вынесено решение от 13.03.2020 № 053/06/32-158/2020 (полный текст решения изготовлен 17.03.2020) о признании жалобы частично обоснованной в части довода об отсутствии в конкурсной документации надлежащей шкалы оценки заявок, устанавливающей зависимость между количеством присваиваемых баллов и представленными сведениями по критерию «Качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки».

При этом 11.03.2020 заказчиком внесены изменения в документацию о конкурсе (том 1, листы 98-104).

Не согласившись с вынесенным решением управления в части признания в действиях ГОКУ «Новгородавтодор» нарушения части 8 статьи 32, пункта 8 части 1 статьи 54.3 Закона № 44-ФЗ, учреждение обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании его незаконным в указанной части.

Суд первой инстанции отказал в удовлетворении заявленных требований.

Апелляционная инстанция не находит правовых оснований для отмены решения суда в силу следующего.

Оценив в порядке статьи 71 АПК РФ доводы участвующих в деле лиц и имеющиеся в деле доказательства, суд пришел к обоснованному выводу о законности решения управления, при этом правомерно исходил из следующего. 

Согласно статье 6 Закона № 44-ФЗ контрактная система в сфере закупок основывается на принципах открытости и прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, а также обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок.

В силу части 1 статьи 24 Закона о контрактной системе заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

Частью 2 статьи 24 названного Закона определено, что конкурентными способами определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) являются конкурсы (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс), аукционы (аукцион в электронной форме, закрытый аукцион), запрос котировок, запрос предложений.

В данном случае одновременно с рассмотрением жалобы в порядке статьи 105 Закона № 44-ФЗ, на основании пункта 1 части 15 статьи 99 данного Закона УФАС проведена внеплановая проверка осуществления закупки (определения поставщика) путем проведения открытого конкурса.

В соответствии с частью 2 статьи 8 Закона № 44-ФЗ конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям настоящего Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

Пунктом 9 части 1 статьи 50 Закона о контрактной системе предусмотрено, что конкурсная документация наряду с информацией, указанной в извещении о проведении открытого конкурса, должна содержать критерии оценки заявок на участие в открытом конкурсе, величины значимости этих критериев, порядок рассмотрения и оценки заявок на участие в открытом конкурсе в соответствии с настоящим Законом.

В соответствии со статьей 53 этого же Закона конкурсная комиссия осуществляет оценку заявок на участие в конкурсе, которые не были отклонены, для выявления победителя конкурса на основе критериев, указанных в конкурсной документации (часть 5 указанной статьи).

На основании результатов оценки заявок на участие в конкурсе конкурсная комиссия присваивает каждой заявке на участие в конкурсе порядковый номер в порядке уменьшения степени выгодности содержащихся в них условий исполнения контракта. Заявке на участие в конкурсе, в которой содержатся лучшие условия исполнения контракта, присваивается первый номер (часть 7 статьи 53 Закона № 44-ФЗ).

Частью 8 статьи 32 названного Закона предусмотрено, что порядок оценки заявок, окончательных предложений участников закупки, в том числе предельные величины значимости каждого критерия, устанавливается Правительством Российской Федерации.

При этом в соответствии с пунктом 8 части 1 статьи 54.3 Закона № 44-ФЗ конкурсная документация наряду с информацией, указанной в извещении о проведении открытого конкурса в электронной форме, должна содержать критерии оценки заявок на участие в открытом конкурсе в электронной форме, величины значимости этих критериев, порядок рассмотрения и оценки заявок на участие в открытом конкурсе в электронной форме в соответствии с настоящим Федеральным законом.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013                  № 1085 утверждены Правила оценки заявок, окончательных предложений участников закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее – Правила № 1085).

Согласно пункту 3 названных Правил «оценка» - это процесс выявления в соответствии с условиями определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) по критериям оценки и в порядке, установленном в документации о закупке в соответствии с требованиями настоящих Правил, лучших условий исполнения контракта, указанных в заявках (предложениях) участников закупки, которые не были отклонены.

В пункте 4 Правил № 1085 определено, что для оценки заявок (предложений) заказчик устанавливает в документации о закупке следующие критерии оценки, характеризующиеся как нестоимостные критерии оценки:

- качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки;

- квалификация участников закупки, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, оборудования и других материальных ресурсов, принадлежащих им на праве собственности или на ином законном основании, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации.

В пункте 10 Правил № 1085 предусмотрено, что в документации о закупке в отношении нестоимостных критериев оценки могут быть предусмотрены показатели, раскрывающие содержание нестоимостных критериев оценки и учитывающие особенности оценки закупаемых товаров, работ, услуг по нестоимостным критериям оценки.

В пункте 11 Правил № 1085 зафиксировано, что для оценки заявок (предложений) по каждому критерию оценки используется 100-балльная шкала оценки. Если в соответствии с пунктом 10 настоящих Правил в отношении критерия оценки в документации о закупке заказчиком предусматриваются показатели, то для каждого показателя устанавливается его значимость, в соответствии с которой будет производиться оценка, и формула расчета количества баллов, присуждаемых по таким показателям, или шкала предельных величин значимости показателей оценки, устанавливающая интервалы их изменений, или порядок их определения.

Для оценки заявок (предложений) по нестоимостным критериям оценки (показателям) заказчик вправе устанавливать предельно необходимое минимальное или максимальное количественное значение качественных, функциональных, экологических и квалификационных характеристик, которые подлежат оценке в рамках указанных критериев. В этом случае при оценке заявок (предложений) по таким критериям (показателям) участникам закупки, сделавшим предложение, соответствующее такому значению, или лучшее предложение, присваивается 100 баллов.

Сумма величин значимости показателей критерия оценки должна составлять 100 процентов.

Значимость критериев оценки должна устанавливаться в зависимости от закупаемых товаров, работ, услуг в соответствии с предельными величинами значимости критериев оценки согласно приложению.

Для использования в целях оценки заявок (предложений) шкалы оценки заказчик в документации о закупке должен установить количество баллов, присуждаемое за определенное значение критерия оценки (показателя), предложенное участником закупки. В случае если используется несколько показателей, значение, определенное в соответствии со шкалой оценки, должно быть скорректировано с учетом коэффициента значимости показателя                   (пункт 29 Правил № 1085).

Исследовав и оценив представленные лицами, участвующими в деле, доказательства по правилам статей 65, 71 и 200 АПК РФ, суд первой инстанции  установил следующее.

Как указано в пункте 13.5.2 документации о конкурсе, государственным заказчиком установлен один нестоимостной критерий оценки «Качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупок», величина которого составляет 40 %. (том 1, листы 19-20).

В отношении данного критерия установлен показатель «Качество работ», который оценивается по шкале предельных величин значимости показателя  «Качество работ», приведенной в Таблице к указанном пункту документации о конкурсе.  

В целях предоставления возможности заказчику установления объективной оценки заявок участников настоящей закупки по нестоимостному критерию «Качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки» в отношении показателя «Качество работ», участником закупки должна быть представлена пояснительная записка с предложением о качестве работ, содержащая в себе детальное описание выполняемых работы в соответствии с требованиями настоящей документации, в том числе в соответствии с условиями проекта государственного контракта и его приложениями, и требованиями технического задания.

Количество баллов, которые присваиваются по значению критерия, зависит от наличия или отсутствия, а также соответствия описания участником электронного конкурса выполняемых работ, их количественных и качественных характеристик (предложения о качестве работ), требованиям, которые изложены в настоящей документации. Оценке подлежит наличие в заявке участника открытого конкурса развернутого описания предложения о качестве работ.

Качество работ оценивается на основании представленной информации в заявке на участие в электронном конкурсе в соответствии с пунктом 10.3.2 документации о конкурсе с учетом требований, установленных в Таблице в пункте 13.5.2 документации о конкурсе.

Наибольший балл присваивается заявке, соответствующей лучшим условиям исполнения государственного контракта, предложенной участником конкурса.

Оценка заявок по показателю «качество услуг» выставляется в баллах              от 0 до 100 баллов (максимальное значение 100 баллов).

При этом баллы по значению показателя «Качество работ» присваиваются от 0 до 100 в зависимости от степени проработанности предложения участника конкурса, исходя из оценки возможностей участника качественно и в срок выполнить работы по предмету конкурса (при этом максимальное значение данного показателя составляет 100 баллов).

Оценка производиться путем анализа степени детализации и проработанности  предложения данному показателю.

 Наибольшее количество баллов присваивается заявке с лучшим предложением по качеству работ и содержащей наиболее полные и качественные сведения.

Оценке подлежит наличие в заявке развернутого описания предложения о качестве услуг, баллы по значению критерия от 0 до 100 присваиваются в зависимости от степени проработанности предложения участника конкурса, исходя из оценки возможностей участника качественно и в срок выполнить работы по предмету конкурса.

В Таблице в пункте 13.5.2 документации о конкурсе приведена шкала предельных величин значимости показателя «Качество работ», согласно которой 0 баллов присваивается:

- предоставление сведения не в полном объеме;

- сведения представлены без привязки к объекту, то есть представленные сведения, информация не относятся и/или не соответствуют объекту закупки;

- наличие противоречий, несоответствий в пояснительной записке требованиям, установленным в конкурсной документации, условиям государственного контракта и его приложений.

В свою очередь, как указано в Таблице, 100 баллов присваивается при условии всех сведений, информации, полного и подробного описания порядка оказания услуг, соответствующих требованиям конкурсной документации.

Оценке подлежат сведения, отраженные в пояснительной записке участника, а именно:

- детальное описание последовательности и порядка оказания услуг с привязкой к объекту;

- описание порядка оказания услуг при аварийно-ремонтном обслуживании;

- описание порядка ведения эксплуатационной, отчетной и другой документации в ходе оказания услуг по техническому обслуживанию;

- информация о порядке применения трудовых и материальных ресурсов, используемых при оказании услуг;

- информация об инженерно-техническом персонале и других специалистах, непосредственно задействованных при оказании услуг;

- описание мероприятий по оказанию услуг и сведения об используемом оборудовании.

Как верно отмечено судом в обжалуемом решении, в соответствии с разъяснениями Минэкономразвития России и ФАС России, содержащимися в Письме от 11.12.2014, в целях выявления лучшего условия исполнения контракта, документация о закупке должна содержать:

- предмет оценки, позволяющий определить исчерпывающий перечень сведений, подлежащих оценке конкурсной комиссией и, соответственно, подлежащих представлению участниками закупки в своих заявках для получения оценки по нестоимостным критериям;

- зависимость (формула расчета количества баллов или шкала оценки) между количеством присваиваемых баллов и представляемыми сведениями по критерию «качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки» (показателям критерия) в случае, если возможна количественная оценка представляемых сведений;

- пропорциональную зависимость (формула расчета количества баллов или шкала оценки) между количеством присваиваемых баллов и представляемыми сведениями по критерию «квалификация участников закупки» (показателям критерия), учитывая, что в отношении сведений, представляемых по указанному критерию, возможна количественная оценка;

- инструкцию по заполнению заявки, позволяющую определить, какие именно сведения подлежат описанию и представлению участниками закупки для оценки конкурсной комиссией.

В данном случае, как указано в документации о конкурсе, при оценке заявки по спорному критерию учитывается полнота и качество сведений, развернутость и степень проработанности предложения участника.

Однако суд пришел к обоснованному выводу о том, что такие показатели носят субъективный и неопределенный характер.

В свою очередь, установленный заявителем порядок оценки позволяет оценить исключительно наличие либо отсутствие той или иной информации, однако не позволяет выявить лучшие условия исполнения контракта в части степени детализации описания качества выполняемых работ, в части более предпочтительных порядка и методов выполнения работ, последовательности,  системы контроля качества и т.д.

Апелляционная коллегия поддерживает вывод обжалуемого решения о том, что такой подход к оценке заявок участников по критерию «Качество работ» не отвечает принципу прозрачности и предоставляет конкурсной комиссии право по своему внутреннему усмотрению определить количество баллов по каждому из показателей критерия, так как отсутствует шкала присвоения количества баллов за определенное количество представленных документов и сведений; приводит к ограничению конкуренции, что прямо запрещено частью 2 статьи 8 Закона о контрактной системе. 

Следовательно, при таком определении предельных величин значимости показателя «Качество работ» участники закупки могут предоставить к оценке различные по полноте проработки и детализации сведения, которые будут отличны по методам исполнения, контроля качества и т.д.

Вместе с тем выявить наиболее лучшие условия из них на основании установленного государственным заказчиком порядка оценки не представляется возможным, ввиду того, что заявитель не предусмотрел в документации о конкурсе соотношение количества баллов участника закупки сведениям, представляемым участником в составе пояснительной записки, и являющимся показателями критерия «Качество работ».

С учетом изложенного  суд правомерно согласился с выводом УФАС о том, что в действиях государственно заказчика имеет место нарушение                   статей 32 и 54.3 Закона № 44-ФЗ, выразившееся в  отсутствии надлежащей шкалы оценки заявок участников, устанавливающей зависимость между количеством баллов и представленными участниками сведениями по критерию «Качество работ».

Доказательства того, что оспариваемым решением управления нарушены права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности, подателем жалобы не предъявлено.

В связи с этим суд правомерно отказал в удовлетворении заявленных требований.

Доводы апелляционной жалобы не содержат новых доводов, которые не были бы оценены судом, не опровергают выводов суда первой инстанции, а лишь выражают несогласие с ними, направлены на переоценку уже исследованных и оцененных судом обстоятельств и материалов дела, поэтому отклоняются судом апелляционной инстанции как основанные на неправильном толковании норм материального права применительно к установленным по делу обстоятельствам.

Вместе с тем несогласие учреждения с выраженной судом оценкой представленных доказательств и сформулированными на ее основе выводами по фактическим обстоятельствам не может являться основанием для отмены обжалуемого решения суда.

С учетом изложенного апелляционная инстанция приходит к выводу о том, что спор разрешен в соответствии с требованиями действующего законодательства, основания для отмены решения суда, а также для удовлетворения апелляционной жалобы отсутствуют.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

п о с т а н о в и л :

решение Арбитражного суда Новгородской области от 04 июня                2020 года по делу № А44-1881/2020 оставить без изменения, апелляционную жалобу государственного областного казенного учреждения «Управление автомобильных дорог Новгородской области «Новгородавтодор» – без удовлетворения. 

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд                 Северо-Западного округа в срок, не превышающийдвух месяцевсо дня его принятия.