Постановление № А44-31/20 от 14.05.2020 АС Новгородской области

Резолютивная часть постановления объявлена мая 2020 года .

В полном объёме постановление изготовлено мая 2020 года .

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Алимовой Е.А., судей Докшиной А.Ю. и Мурахиной Н.В.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Левшиной С.С.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Межрегионального управления государственного автодорожного надзора по Краснодарскому краю и Республике Адыгея Федеральной службы по надзору в сфере транспорта на решение Арбитражного суда Новгородской области                    от 21 февраля 2020 года по делу № А44-31/2020 ,

у с т а н о в и л:

Межрегиональное управление государственного автодорожного надзора по Краснодарскому краю и Республике Адыгея Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (ОГРН <***>, ИНН <***>; адрес: 350000, <...>; далее - управление) обратилось в Арбитражный суд Новгородской области с заявлением о привлечении акционерного общества «Производственное объединение ремонта, обслуживания, содержания и строительства дорог» (ОГРН <***>, ИНН <***>; адрес: 175400, <...>, литера Б; далее - общество) к административной ответственности, предусмотренной частью 15 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ).

Решением Новгородской области от 21 февраля 2020 года по делу                      № А44-31/2020 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Управление с решением суда не согласилось и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит суд апелляционной инстанции его отменить. В обоснование жалобы ссылается на то, что управлением соблюден прядок привлечения общества к административной ответственности. Указывает, что при составлении протокола об административном правонарушении присутствовал представитель общества, чьи полномочия подтверждены доверенностью. Ссылается на то, что общество надлежащим образом извещено о дате, времени и месте составления протокола об административном правонарушении, представитель общества в телефонном разговоре просил перенести дату составления протокола об административном правонарушении с 26.12.2019 на 24.12.2019, поскольку 26.12.2019 не может присутствовать при составлении протокола об административном правонарушении.

Общество в отзыве на апелляционную жалобу с доводами жалобы не согласилось, просило решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили, в связи с этим дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской федерации (далее - АПК РФ).

Исследовав доказательства по делу, доводы жалобы , проверив законность и обоснованность оспариваемого решения, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Как следует из материалов дела, на основании распоряжения                            от 28.11.2019 № 12-190 в отношении общества управлением проведена внеплановая выездная проверка на предмет исполнения предписания управления от 21.11.2019 № 12-1991-301/П, в силу которого общество в срок до 24.11.2019, 26.11.2019, 28.11.2019, и 01.12.2019, 05.12.2019 должно было устранить нарушения в содержании участков автомобильных дорог             ФАД А147 Джубга – г. Сочи – граница с Республикой Абхазии, км 0+000 – км 212+470, Обход г. Сочи, км 0+000-км 18+007, Адлер – Веселое, км 0+000-км 8+000, А148 «Дублер Курортного проспекта» от 172-го км ФАД  А147 Джубга-Сочи-граница с Республикой Абхазии до обхода г. Сочи, км 0+000-км 16+316, А149 Адлер-Красная Поляна, км 0+000-км 43+155, А149 Совмещенная (автомобильная и железная дороги) дорога Адлер Горноклиматический курорт «Альпика-Сервис», км 0+000-км 56+573 (29 предписывающих пунктов).

По результатам проверки установлено, что общество из 29 предписывающих пунктов не выполнило 12 пунктов; данное нарушение отражено в акте проверки от 24.12.2019 № 12-2056-329. 

Выявленные обстоятельства послужили основанием для составления управлением 24.12.2019 протокола об административном правонарушении                 № 1210782 по факту нарушения обществом части 15 статьи 19.5 КоАП РФ.

Считая факт совершения административного правонарушения установленным, руководствуясь частью 3 статьи 23.1 КоАП РФ, управление обратилось в арбитражный суд с заявлением о привлечении общества к административной ответственности по части 15 статьи 19.5 КоАП РФ.

Суд первой инстанции в удовлетворении заявленных требований отказал, поскольку установил нарушение порядка привлечения к административной ответственности.

Апелляционная коллегия не находит оснований для изменения или отмены обжалуемого решения.

Ходатайство общества об оставлении заявления без рассмотрения правомерно отклонено судом первой инстанции, поскольку заявление о привлечении к административной ответственности подписано представителем управления - государственным инспектором отдела автодорожного надзора ФИО1 по доверенности от 13.12.2018 № 5744-05, в соответствии с которой он имеет полномочия от имени управления совершать все процессуальные действия предусмотренные КоАП РФ, Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации, АПК РФ и, в частности подписывать заявление, заявление о привлечении к административной ответственности (том 1, лист 70).

Из статей 59, 61 АПК РФ следует, что представителями организаций могут выступать руководители организаций, действующие в пределах полномочий, предусмотренных федеральным законом, иным нормативным правовым актом, учредительными документами, лица состоящие в штате указанных организаций, адвокаты либо дееспособное лицо с надлежащим образом оформленными подтвержденными полномочиями на ведение дела.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что полномочия ФИО1 на подписание заявления о привлечении к административной ответственности подтверждены надлежащим образом и оснований для оставления заявления без рассмотрения в соответствии с пунктом 7 части 1 статьи 148 АПК РФ у суда не имеется.

В соответствии с частью 6 статьи 205 АПК РФ при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании устанавливает, имелось ли событие административного правонарушения, имелся ли факт его совершения лицом, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, имелись ли основания для составления протокола об административном правонарушении и полномочия административного органа, составившего протокол, предусмотрена ли законом административная ответственность за совершение данного правонарушения и имеются ли основания для привлечения к административной ответственности лица, в отношении которого составлен протокол, а также определяет меры административной ответственности.

Согласно части 15 статьи 19.5 КоАП РФ невыполнение изготовителем (исполнителем, продавцом, лицом, выполняющим функции иностранного изготовителя), органом по сертификации или испытательной лабораторией (центром) в установленный срок законного решения, предписания федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление государственного контроля (надзора), организации, уполномоченной в соответствии с федеральными законами на осуществление государственного надзора за соблюдением требований технических регламентов к продукции, в том числе к зданиям и сооружениям, либо к продукции (впервые выпускаемой в обращение продукции) и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации или утилизации, влечет наложение административного штрафа на юридических лиц в размере от трехсот тысяч до пятисот тысяч рублей.

Объективная сторона вменяемого правонарушения предусматривает невыполнение в установленный срок законного предписания уполномоченных на осуществление государственного транспортного надзора федерального органа исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Субъектом административного правонарушения в данном случае выступает лицо, не выполнившее в установленный срок законное предписание.

В соответствии с частью 1 статьи 13.1 Федерального закона от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесений изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Закон № 257-ФЗ) государственный надзор за обеспечением сохранности автомобильных дорог осуществляется уполномоченными федеральным органом исполнительной власти при осуществлении государственного транспортного надзора (федеральный государственный надзор) и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (региональный государственный надзор) согласно их компетенции в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Согласно пункту 1 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 № 398, Федеральная служба по надзору в сфере транспорта является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю (надзору) в сфере гражданской авиации, использования воздушного пространства Российской Федерации, аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации, авиационно-космического поиска и спасания, морского (включая морские порты), внутреннего водного (за исключением маломерных судов, используемых в некоммерческих целях), железнодорожного транспорта, автомобильного и городского наземного электрического транспорта (кроме вопросов безопасности дорожного движения), промышленного транспорта и дорожного хозяйства, а также обеспечения транспортной безопасности в этой сфере и на метрополитене.

Федеральная служба по надзору в сфере транспорта осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями (пункт 4 названного Положения).

На основании пункта 2 статьи 36 Федерального закона от 27.12.2002             № 184-ФЗ «О техническом регулировании» в случае неисполнения предписаний и решений органа государственного контроля (надзора) изготовитель (исполнитель, продавец, лицо, выполняющее функции иностранного изготовителя) несет ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В рамках дела о привлечении к административной ответственности за неисполнение предписания надзорного органа судом подлежит выяснению, в том числе вопрос о законности требований такого предписания, что согласуется с основными задачами административного судопроизводства, перечисленными в статье 24.1 КоАП РФ.

Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что предписание управления от 21.11.2019 № 12-1991-301/П соответствует законодательству и не нарушает права и законные интересы общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности на основании следующего.

В силу пункта 6 статьи 3 Закона № 257-ФЗ под дорожной деятельностью понимается деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог.

Пунктом 12 данной статьи указано, что содержание автомобильной дороги – это комплекс работ по поддержанию надлежащего технического состояния автомобильной дороги, оценке ее технического состояния, а также по организации и обеспечению безопасности дорожного движения.

Согласно пункту 1 статьи 17 Закона № 257-ФЗ содержание автомобильных дорог осуществляется в соответствии с требованиями технических регламентов в целях обеспечения сохранности автомобильных дорог, а также организации дорожного движения, в том числе посредством поддержания бесперебойного движения транспортных средств по автомобильным дорогам и безопасных условий такого движения.

Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что на основании                  части 1 статьи 32, части 1 статьи 34 Закона № 184-ФЗ, пункта 2                              статьи 12 Закона № 196-ФЗ оспариваемое предписание выдано в пределах полномочий управления.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, общество согласно государственному контракту от 04.06.2018 № 3/18/САД является исполнителем по оказанию услуг по содержанию участков  ФАД А147 Джубга – г. Сочи – граница с Республикой Абхазии, км 1+048 – км 212+470, А148 «Дублер Курортного проспекта» от 172-го км ФАД А147 Джубга-Сочи-граница с Республикой Абхазии до обхода г. Сочи, км 0+000-км 16+316, А149 Адлер-Красная Поляна, км 0+400-км 43+155, следовательно, именно на общество возложена обязанность по осуществлению комплекса мероприятий по текущему ремонту и содержанию указанных участков автомобильной дороги, выполняемого в целях обеспечения сохранности для безопасного использования автомобильной дороги по прямому назначению. 

По факту выявленных нарушений с целью их устранения управлением обществу выдано предписание от 21.11.2019 № 12-1991-301/П.

Как следует из предписания от 21.11.2019 № 12-1991-301/П, административным органом выявлены нарушения Технического регламента Таможенного союза ТР ТС 014/2011 «Безопасность автомобильных дорог», принятого решением Комиссии Таможенного союза от 18.10.2011 № 827.

Материалами дела подтверждается и обществом не оспаривается, что                12 пунктов из 29 указанного предписания обществом не исполнены. 

Доводы общества о том, что акт проверки не является допустимым доказательством по делу, поскольку он не подписан должностным лицом со стороны управления, что является нарушением части 2 статьи 16 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон № 294-ФЗ) правомерно отклонен судом первой инстанции, поскольку отсутствие в акте подписи лица, участвующего в проверке, в частности государственного инспектора ФИО1, в соответствии с положениями                                статьи 20 Закона № 294-ФЗ не является грубым нарушением установленных Законом № 294-ФЗ требований к организации и проведению проверок, которое могло бы повлечь за собой признание судом результатов проверки недействительными.

Поскольку предписание управления исполнено обществом частично, с ходатайством о продлении срока исполнения предписания общество не обращалось, 12 пунктов предписания общество не исполнило, суд первой инстанции пришел к верному выводу о наличии события вмененного правонарушения.

В соответствии со статьей 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина. Лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, считается невиновным, пока его вина не будет доказана в порядке, предусмотренном КоАП РФ, и установлена вступившим в законную силу постановлением судьи, органа, должностного лица, рассмотревших дело.

Частью 2 статьи 2.1 названного Кодекса определено, что юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Согласно статье 26.1 КоАП РФ по делу об административном правонарушении выяснению подлежит, в частности, виновность лица в совершении административного правонарушения.

В силу части 1 статьи 65 АПК РФ обязанность доказывания обстоятельств, приведенных в обоснование отсутствия вины, в рассматриваемом случае возлагается на заявителя. 

Доказательств, подтверждающих невозможность соблюдения обществом требований законодательства в силу чрезвычайных событий и обстоятельств, которые оно не могло предвидеть и предотвратить, равно как и доказывающих принятие обществом необходимых и своевременных мер, направленных на недопущение правонарушения при соблюдении той степени заботливости и осмотрительности, которая от него требовалась, не представлено.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к правомерному выводу о том, что в действиях общества содержится состав административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 15                  статьи 19.5 КоАП РФ, а отсутствие вины обществом не подтверждено.

Отказывая в удовлетворении требований о привлечении общества к административной ответственности, предусмотренной частью 15                      статьи 19.5 КоАП РФ, суд первой инстанции пришел к выводу о нарушении управлением порядка привлечения к административной ответственности, при этом руководствовался следующим.

В соответствии с частью 1 статьи 28.2 КоАП РФ о совершении административного правонарушения составляется протокол, за исключением случаев, предусмотренных статьей 28.4, частями 1, 3 и 4 статьи 28.6 настоящего Кодекса.

В силу части 3 указанной статьи при составлении протокола об административном правонарушении физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, а также иным участникам производства по делу разъясняются их права и обязанности, предусмотренные настоящим Кодексом, о чем делается запись в протоколе.

Частью 4.1 настоящей статьи установлено, что в случае неявки физического лица, или законного представителя физического лица, или законного представителя юридического лица, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, если они извещены в установленном порядке, протокол об административном правонарушении составляется в их отсутствие. Копия протокола об административном правонарушении направляется лицу, в отношении которого он составлен, в течение трех дней со дня составления указанного протокола.

Как следует из части 6 названной статьи, физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, а также потерпевшему вручается под расписку копия протокола об административном правонарушении.

Из приведенных выше положений КоАП РФ следует, что протокол об административном правонарушении может быть составлен при непосредственном участии лица, привлекаемого к административной ответственности, а также и в его отсутствие, но лишь при условии надлежащего извещения данного лица о времени и месте совершения конкретных процессуальных действий.

Судом первой инстанции установлено, что управлением 16.12.2019 в адрес филиала общества в г. Сочи посредством электронной почты направлено уведомление от 16.12.2019 № 12-591 о необходимости явки законного представителя общества для составления и подписания протокола об административном правонарушении на 26.12.2019 в 14 час 00 мин                        (том 1, лист 53, 54).

При этом согласно выписки из Единого государственного реестра юридических лиц у общества отсутствует филиал в г. Сочи. Из представленной обществом справки от 14.02.2020 следует, что филиал общества в г. Сочи 18.10.2019 ликвидирован в установленном законом порядке.

Вместе с тем протокол об административном правонарушении                          № 1210782 составлен не 26.12.2019, а 24.12.2019 в 13 час 30 мин в присутствии представителя общества ФИО2, действующего по общей доверенности                   от 06.12.2019 № 29 (том 1, лист 42).

Суд первой инстанции указал, что доказательств, извещение законного представителя общества на составление протокола об административном правонарушении на 24.12.2019 управлением в материалы дела не представлено.

Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что участие при составлении протокола об административном правонарушении от 24.12.2019 представителя общества, действующего в нарушение                                              пункта 24 Постановления № 10 на основании общей доверенности от 06.12.2019, не свидетельствует о надлежащем извещении законного представителя юридического лица на составление протокола об административном правонарушении на 24.12.2019, при том, что уведомление направлено только в адрес филиала на иную дату (26.12.2019). 

На основании изложенного суд первой инстанции пришел к выводу о том, что привлекаемое к административной ответственности лицо нельзя считать надлежаще извещенным о времени и месте составления протокола об административном правонарушении.

Суд апелляционной инстанции не соглашается сданным выводом суда первой инстанции на основании следующего.

Как следует из материалов дела, извещение от 16.12.2019 № 12-591, которым общество приглашалось 26.12.2019 на составление протокола об административном правонарушении, направлено в адрес общества по электронной почте (том 1, листы 53, 54). В ответ на данное извещение общество по электронной почте в адрес управления направлен номер входящего письма, подтверждающее получение обществом указанного извещения (том 1, лист 55).

В апелляционной жалобе управление пояснило, что представитель общества в телефонном разговоре просил перенести дату составления протокола об административном правонарушении с 26.12.2019 на 24.12.2019, поскольку 26.12.2019 не может присутствовать при составлении протокола об административном правонарушении.

На составлении протокола присутствовал представитель общества               ФИО2 по доверенности от 06.12.2019 № 29. Согласно указанной доверенности ФИО2 уполномочен в том числе на представление интересов общества с правом подписания актов проверки, предписаний, протоколов. Данная доверенность подписана генеральным директором общества.

Следовательно, ФИО2 имел полномочия на представление общества при составлении протокола об административном правонарушении.

На основании изложенного суд апелляционной инстанции приходит к выводу о соблюдении управлением порядка привлечении общества к административной ответственности.

Вместе с тем на момент рассмотрения апелляционной жалобы, содержащей требование о привлечении общества к административной ответственности по части 15 статьи 19.5 КоАП РФ, истек срок давности для привлечения общества к административной ответственности.

В соответствии со статьей 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении, рассматриваемому судьей, не может быть вынесено по истечении трех месяцев со дня совершения административного правонарушения.

Как указано в пункте 18 постановления Пленума Высшего Арбитражного суда Российской Федерации от 27.01.2003 № 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», при принятии решения по делу о привлечении к административной ответственности, а также рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности суд должен проверять, не истекли ли сроки, установленные частями 1 и 3 статьи 4.5 КоАП РФ.

В вопросе 7 Обзора законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за первый квартал 2009 года, утвержденного постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации                          от 03.06.2009, разъяснено, что по общему правилу постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения, за исключением случаев, прямо указанных в статье 4.5 КоАП РФ. Срок давности привлечения к административной ответственности и юридического лица по части 1 статьи 19.5 КоАП РФ за неисполнение в установленный срок законного предписания органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства об охране окружающей природной среды составляет два месяца со дня истечения срока, установленного для исполнения конкретного мероприятия в предписании.

В соответствии с правовой позицией, изложенной в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 26.03.2019 № 823-О, федеральный законодатель, предусмотрев в части 15 статьи 19.5 КоАП РФ административную ответственность, в том числе за невыполнение за невыполнение изготовителем предписания федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов к продукции, как особого случая невыполнения в установленный срок законного предписания уполномоченного органа, отнес данное административное правонарушение к правонарушениям против порядка управления. Соответственно, привлечение к административной ответственности предполагается именно за само по себе формальное невыполнение предписания публичного органа, которое не может зависеть - в том числе применительно к срокам давности - от наступления тех или иных последствий допущенных нарушений.

Из содержащихся в названном определении разъяснений следует, что федеральным законодателем разграничены указанные самостоятельные составы административных правонарушений, объектом посягательства которых являются нарушение законодательства о техническом регулировании и нарушение установленного порядка управления, что с определенностью позволяет установить применимый в каждом конкретном случае срок давности привлечения к административной ответственности.

При этом в названном выше определении Конституционного Суда Российской Федерации разъяснено, что срок давности по части 15                       статьи 19.5 КоАП РФ составляет три месяца.

Следовательно, при разрешении дел об административных правонарушениях, объектом посягательства которых является установленный порядок управления, выражающихся в невыполнении в установленный срок законного предписания уполномоченных на осуществление государственного надзора федерального органа исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, подлежит применению трехмесячный срок давности привлечения к административной ответственности (часть 1 статьи 4.5 КоАП РФ - по делам об административных правонарушениях, рассматриваемых судьей).

В данном случае, исходя из того, что срок для выполнения обществом требований предписания от 21.11.2019 № 12-1991-301/П установлен в период с 24.11.2019 по 05.12.2019, срок давности привлечения его к административной ответственности истек 05.03.2020.

Соответственно, на момент рассмотрения дела по существу судом апелляционной инстанции (14.05.2020) и принятия настоящего постановления срок давности по части 15 статьи 19.5 КоАП РФ, составляющий три месяца, уже истек.

В силу пункта 6 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ при истечении сроков давности привлечения к административной ответственности производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению.

Учитывая, что данные сроки не подлежат восстановлению, оснований для удовлетворения требований управления о привлечении общества к административной ответственности, предусмотренной частью 15                        статьи 19.5 КоАП РФ, не имеется.

С учетом изложенного апелляционная инстанция приходит к выводу о том, что спор разрешен в соответствии с требованиями действующего законодательства, основания для отмены решения суда, а также для удовлетворения апелляционной жалобы отсутствуют.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

п о с т а н о в и л :

решение Новгородской области от 21 февраля 2020 года по делу                      № А44-31/2020 оставить без изменения, апелляционную жалобу Межрегионального управления государственного автодорожного надзора по Краснодарскому краю и Республике Адыгея Федеральной службы по надзору в сфере транспорта – без удовлетворения. 

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд                 Северо-Западного округа в срок, не превышающийдвух месяцевсо дня его принятия.