Постановление № А44-5946/2021 от 12.07.2022 АС Новгородской области

Резолютивная часть постановления объявлена июля 2022 года .

В полном объёме постановление изготовлено июля 2022 года .

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Докшиной А.Ю., судей Алимовой Е.А. и                        Селивановой Ю.В. при ведении протокола секретарем судебного заседания Николаевой А.С.,

при участии от государственного областного казенного учреждения «Управление автомобильных дорог Новгородской области «Новгородавтодор» ФИО1 по доверенности от 17.12.2020 № 122,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федерального казначейства по Новгородской областина решение Арбитражного суда Новгородской области от 22 апреля 2022 года по делу       № А44-5946/2021 ,

у с т а н о в и л:

государственное областное казенное учреждение «Управление автомобильных дорог Новгородской области «Новгородавтодор» (ОГРН <***>, ИНН <***>; адрес: 173000, Новгородская область, Великий Новгород, улица Славная, дом 55; далее – ГОКУ «Новгородавтодор», учреждение) обратилось в Арбитражный суд Новгородской области с заявлением о признании недействительным представления Управления Федерального казначейства по Новгородской области (ОГРН <***>, ИНН <***>; адрес:173015, Новгородская область, Великий Новгород, улица Нехинская, дом 10; далее – управление, УФК) от 26.08.2021                                № 53-22-07/51пс в части вменения заявителю нарушения по части 16 статьи 22 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 44-ФЗ, Закон о контрактной системе) при формировании начальной (максимальной) цены контракта (далее – НМЦК) по закупке № 0150200003920000674.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены государственного автономного учреждения «Госэкспертиза Новгородской области» (ОГРН <***>, ИНН <***>; адрес: 173001, Новгородская область, Великий Новгород, улица Большая Конюшенная,       дом 5а; далее – ГАУ «Госэкспертиза Новгородской области»), администрации губернатора Новгородской области (ОГРН<***>, ИНН <***>; адрес: 173005, Новгородская область, Великий Новгород, площадь Победы-Софийская, дом 1, кабинет 350).

Решением Арбитражного суда Новгородской области от 22 апреля      2022 года заявленные требования удовлетворены в полном объеме: представление в оспоренной заявителем части признанно незаконным, на управление возложена обязанность устранить допущенное указанной частью представления нарушение прав и законных интересов учреждения.

УФК с судебным актом не согласилось и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. В обоснование жалобы ссылается на неправильное применение судом норм материального права, в том числе положений Закона № 44-ФЗ, а также на несоответствие выводов суда, изложенных в решении, фактическим обстоятельствам дела.

Учреждение в отзыве и его представитель в судебном заседании с доводами жалобы не согласились, просили решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Третьи лица отзывы на апелляционную жалобу не представили.

Ответчик и третьи лица надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили, в связи с этим дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ).

Заслушав объяснения представителя заявителя, исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность решения суда, изучив доводы жалобы, суд апелляционной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.

Как следует из материалов дела, на основании приказа УФК                            от 18.06.2021 № 225 о назначении плановой выездной проверки ГОКУ «Новгородавтодор» в соответствии с пунктом 1 плана контрольных мероприятий УФК на 2021 год проведена выездная проверка учреждения по вопросам соблюдения целей, порядка и условий предоставления из федерального бюджета иных межбюджетных трансферов на реализацию национального проекта «Безопасные и качественные автомобильные дороги» на период 2020 года и истекший период 2021 года.

По результатам проверки управлением составлен акт от 12.07.2021, в пункте 6.1 которого УФК пришло к выводу о нарушении заявителем частей 12, 16 статьи 22 Закона о контрактной системе, выразившемся в несоблюдении учреждением требования части 12 названной статьи о включении в обоснование НМЦК обоснования невозможности применения методов формирования НМЦК, определенных в части 1 статьи 22 Закона № 44-ФЗ, а также несоблюдения предусмотренного частью 16 названной статьи принципа сопоставимости коммерческих и (или) финансовых условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг при формировании НМЦК по закупке                   № 0150200003920000674.

По итогам проверки УФК выдало учреждению представление от 26.08.2021 № 53-22-07/51пс, в котором указало на выявленные нарушения частей 12, 16 статьи 22 Закона № 44-ФЗ при формировании НМЦК по закупке  № 0150200003920000674, потребовало в течение 30 календарных дней со дня получения учреждением представления от 26.08.2021 устранить причины и условия допущенных нарушений, сообщить о результатах исполнения представления в УФК не позднее 07.10.2021, указав, что в случае неисполнения представления учреждение будет подвергнуто административной ответственности.

Учреждение, не оспаривая вменение ему нарушения требований части 12 статьи 22 Закона № 44-ФЗ о включении в обоснование НМЦК мотивов невозможности применения методов формирования НМЦК, определенных в части 1 статьи 22 Закона № 44-ФЗ, направило УФК информацию от 07.10.2021 № 1396, в которой указало, что данное нарушение устранено ранее в 2020 году по выданному УФК ранее предписанию от 08.12.2020 № 50-22-09/05пс, в дальнейшем учреждением подобного рода нарушения не допускались.

При этом учреждение сообщило УФК, что устранить нарушение части 12 статьи 22 Закона № 44-ФЗ по закупке № 0150200003920000674 не представляется возможным, поскольку государственный контракт по названной закупке уже заключен, а информация, размещенная на сайте единой информационной системы в сфере закупок (далее – ЕИС), является нередактируемой.

Не согласившись с законностью выданного представления от 26.08.2021 № 53-22-07/51пс в части вменения в вину нарушения требований части 16 статьи 22 Закона № 44-ФЗ ввиду несоблюдения принципа сопоставимости коммерческих и (или) финансовых условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг, учреждение обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Суд первой инстанции удовлетворил заявленные требования, при этом обоснованно руководствовался следующим.

Согласно пункту 1 статьи 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ) государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также соблюдения условий государственных (муниципальных) контрактов, договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета.

Пунктом 3 статьи 265 БК РФ внутренний государственный финансовый контроль отнесен к контрольной деятельности Федерального казначейства. В силу пункта 3 статьи 269.2 БК РФ внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в соответствии с федеральными стандартами, утвержденными нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.

На основании абзаца 6 пункта 1 статьи 269.2 БК РФ к полномочиям органов внутреннего государственного финансового контроля (органов Федерального казначейства) отнесен контроль в сфере закупок, предусмотренный законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Основываясь на Положением об Управлении Федерального казначейства по Новгородской области, утвержденном приказом Федерального казначейства (Казначейство России) от 27.12.2013 № 316, а также на положениях пункта 3 части 1 статьи 99 Закона № 44-ФЗ, суд установил, что УФК является уполномоченным органом внутреннего государственного финансового контроля, который, в силу пунктам 3 части 8 статьи 99 Закона № 44-ФЗ, наделен полномочиями по контролю за правильностью определения и обоснования начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), начальной цены единицы товара, работы, услуги, начальной суммы цен единиц товара, работы, услуги (НМЦК).

Согласно части 2 статьи 269.2, статьи 270 БК РФ при осуществлении полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю органами внутреннего государственного финансового контроля проводятся проверки, ревизии и обследования; направляются объектам контроля акты, заключения, представления, содержащие требования о принятии мер по устранению нарушений и (или) устранению причин и условий таких нарушений, обязательные для рассмотрения объектом контроля в установленные сроки.

Пунктом 2 статьи 270.2 БК РФ определено, что представление как документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, направляемый объекту контроля и содержащий информацию о выявленных в пределах компетенции органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля нарушениях и одно из следующих обязательных для исполнения в установленные в представлении сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан, требований по каждому указанному в представлении нарушению:

требование об устранении нарушения и о принятии мер по устранению его причин и условий;

требование о принятии мер по устранению причин и условий нарушения в случае невозможности его устранения.

Судом установлено, что в рамках реализации федерального проекта «Дорожная сеть» национального проекта «Безопасные и качественные автомобильные дороги» в Новгородской области утверждены:

государственная программа Новгородской области «Совершенствование и содержание дорожного хозяйства Новгородской области (за исключением автомобильных дорог федерального значения) па 2014 – 2022 годы» (утверждена постановлением правительства Новгородской области от 28.10.2013 № 323 (утратила силу в связи с изданием постановления Правительства Новгородской области от 09.07.2020 № 312);

государственная программа Новгородской области «Совершенствование и содержание дорожного хозяйства Новгородской области (за исключением автомобильных дорог федерального значения) на 2020 – 2024 годы» (утверждена постановлением правительства Новгородской области от 09.07.2020 № 312).

В целях реализации национального проекта «Безопасные и качественные автомобильные дороги», государственной программы Новгородской области «Совершенствование и содержание дорожного хозяйства Новгородской области» по соглашению от 16.07.2020 № 108-17-2020-113 из федерального бюджета (Федеральной дорожное агентство) бюджету Новгородской области (правительство Новгородской области) предоставлены целевые средства в форме иного межбюджетного трансферта.

Согласно пункту 2.2 устава ГОКУ «Новгородавтодор», утвержденного приказом Комитета по строительству и дорожному хозяйству Новгородской области от 28.06.2011 № 71, названное учреждение выполняет функции государственного заказчика от имени Новгородской области.

Суд пришел к выводу о том, что представление УФК от 26.08.2021                         № 53-22-07/51пс об устранении причин и условий допущенных нарушений выдано УФК в пределах предоставленных ему законом полномочий.

При этом, оценив в порядке статьи 71 АПК РФ правовое обоснование представления в оспариваемой заявителем части, суд пришел к обоснованному выводу о недоказанности в действиях учреждения нарушения части 16                      статьи 22 Закона № 44-ФЗ.

Из акта плановой выездной проверки УФК от 12.07.2021 (том 1, лист 63) следует, что вмененное учреждению в вину нарушение части 16 статьи 22 Закона № 44-ФЗ выразилось в том, что заявителем не соблюден предусмотренного частью 16 названной статьи упомянутого Закона принципа сопоставимости коммерческих и (или) финансовых условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг (том 1, листы 69 – 71) при формировании НМЦК по закупке № 0150200003920000674.

В оспариваемой части представления от 26.08.2021 № 53-22-07/51пс также указано на нарушение части 16 статьи 22 Закона № 44-ФЗ ввиду несоблюдения учреждением принципа сопоставимости коммерческих и (или) финансовых условий выполнения работ при формировании НМЦК, при этом УФК указало, что НМЦК закупки № 0150200003920000674 на ремонт автомобильных дорог рассчитана учреждением на основании сметных расчетов с несопоставимыми условиями выполнения работ (для пересчета сметной стоимости объектов в текущий уровень цен применены индексы Минстроя России за разные отчетные периоды со значениями от 7,33 до 7,68).

Данные выводы послужили основанием для предъявления к заявителю требования об устранении причины и условия допущенного нарушения.

Пунктом 1 статьи 72 БК РФ предусмотрено, что закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд с учетом положений БК РФ.

Согласно части 1 статьи 18 Закона № 44-ФЗ обоснованной признается закупка, осуществляемая в соответствии с положениями статей 19 и 22 Закона о контрактной системе.

УФК установлено, что в соответствии с размещенной в ЕИС (адрес в сети Интернет https://zakupki.gov.ru/epz) информацией по закупке                                         № 0150200003920000674 на ремонт автомобильных дорог общего пользования межмуниципального значения в Пестовском и Хвойнинском муниципальных районах Новгородской области на общую сумму 942 202 248,61 руб., расчет НМЦК произведен по 11 объектам ремонта на основании утвержденных сметных расчетов, получивших положительное заключение государственной экспертизы о проверке достоверности сметной стоимости.

Сметные расчеты на ремонт всех участков дорог в составе аукционной документации по закупке № 0150200003920000674 составлены в ценах января 2000 года с пересчетом в текущие цены, путем применения индексов Минстроя России.

При этом управлением в ходе проверки установлено и заявителем не отрицалось, что сметные расчеты стоимости ремонта на различных участках автомобильных дорог произведены в пересчете в текущие цены разных временных периодов (кварталов в течение года) (том 1, лист 70).

Так, по 7 объектам смета на ремонт составлена с пересчетом в текущие цены на III квартал 2019 года по индексам Минстроя России от 16.10.2019                   № 38958-ДВ/09 (индекс к ФЕР-2001/ТЕР-2001 по объектам строительства «автомобильные дороги» для Новгородской области – 7,33), а именно по объектам:

ремонт участков автомобильной дороги общего пользования межмуниципального значения № 49К-1440 Мирово – Малышево км 0+000 –                км 23+730 в Пестовском муниципальном районе Новгородской области;

ремонт участка автомобильной дороги общего пользования межмуниципального значения № 49Н-1448 Пестово-Семытино-Каменка                     км 0+000 – км 9+645 в Пестовском муниципальном районе Новгородской области;

ремонт участка автомобильной дороги общего пользования межмуниципального значения № 49П-1409 «Устюжна-Валдай» – Новое Муравьёво км 1+100 – км 12+640 в Пестовском муниципальном районе Новгородской области;

ремонт участков автомобильной дороги общего пользования межмуниципального значения № 49К-1829 Хвойная – Дворищи – Кабожа                        км 0+000 - км 41+320 в Хвойнинском муниципальном районе Новгородской области;

ремонт участка автомобильной дороги общего пользования межмуниципального значения № 49К-1830 Хвойная – Жилой Бор км 0+000 – км 8+250 в Хвойнинском муниципальном районе Новгородской области;

ремонт участка автомобильной дороги общего пользования межмуниципального значения № 49Н-1826 Спасово-Смёнково-Пожарьё                      км 0+000 – км 7+600 в Хвойнинском муниципальном районе Новгородской области;

ремонт автомобильной дороги общего пользования межмуниципального значения № 49К-1831п1 подъезд к п. Юбилейный км 0+000 – км 1+470 в Хвойнинском муниципальном районе Новгородской области.

По 2 объектам смета на ремонт составлена с пересчетом в текущие цены на IV квартал 2019 года по индексам Минстроя России от 31.12.2019                           № 51579-ДВ/09 (индекс к ФЕР-2001/ТЕР-2001 по объектам строительства «автомобильные дороги» для Новгородской области – 7,42), в том числе по объектам:

ремонт автомобильной дороги общего пользования межмуниципального значения № 49Н – 1402 «Вышний Волочёк-Бежецк-Сонково» – Лесное-Пестово» – Новинка-Авдеево– «Вышний Волочёк-Бежецк-Сонково» – Лесное-Пестово» км 0+000 – км 7+700 в Пестовском муниципальном районе Новгородской области;

ремонт автомобильной дороги общего пользования межмуниципального значения № 49К-1458 Федово – Лаптево км 0+000 – км 22+550 в Пестовском муниципальном районе Новгородской области.

По 1 объекту «Ремонт участков автомобильной дороги общего пользования межмуниципального значения № 49К-1831 Хвойная-Пестово км 52+620 – км 67+515, км 69+075 – км 76+355, км 76+399 – км 88-474 в Хвойнинском и Пестовском муниципальных районах Новгородской области» смета на ремонт составлена с пересчетом в текущие цены на I квартал 2020 года по индексам Минстроя России от 07.04.2020г № 13436-ИФ/09 (индекс к                      ФЕР-2001/ТЕР-2001 по объектам строительства «автомобильные дороги» для Новгородской области – 7,44).

Еще по 1 объекту «Ремонт участков автомобильной дороги общего пользования межмуниципального значения №49К-1828 Хвойная-Боровское-Миголощи км 0+000 – км 37+100 в Хвойнинском муниципальном районе Новгородской области» смета на ремонт составлена с пересчетом в текущие цены по индексам Минстроя России от 10.04.2019т №12661-ДВ/09 на II квартал 2019 года (индекс к ФЕР-2001/ТЕР-2001 - 7,68).

УФК в ходе проверки установило, что нашло свое подтверждение в ходе судебного разбирательства, НМЦК по закупке № 0150200003920000674 (дата обоснования НМЦК 06.08.2020) определена учреждением иным методом (методом сметного расчета).

Проанализировав формирование НМЦК закупки № 0150200003920000674 по 11 вышеперечисленным объектам на основании сметных расчетов, управление пришло к выводу о том, что заявитель формирует НМЦК с различными несопоставимыми условиями выполнения работ, так как сметная стоимость выполнения работ по ремонту различных участков дорог рассчитана в текущих ценах разных периодов (кварталов), что, по мнению УФК, является нарушением части 16 статьи 22 Закона № 44-ФЗ.

Апелляционная коллегия считает обоснованным вывод суда первой инстанции о не доказанности в данном случае в действия учреждения факта нарушения части 16 статьи 22 Закона № 44-ФЗ, поскольку данная норма к рассматриваемым правоотношениям неприменима.

При этом суд правомерно руководствовался следующим.

В силу части 1 статьи 72 БК РФ закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

В соответствии с частью 1 статьи 22 Закона № 44-ФЗ начальная (максимальная) цена контракта определяется и обосновывается заказчиком посредством применения следующего метода или нескольких следующих методов:

1) метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка);

2) нормативный метод;

3) тарифный метод;

4) проектно-сметный метод;

5) затратный метод.

Определение указанных методов и их применение определены в  соответствующих частях статьи 22 Закона № 44-ФЗ:

Метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) заключается в установлении начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), на основании информации о рыночных ценах идентичных товаров, работ, услуг, планируемых к закупкам, или при их отсутствии однородных товаров, работ, услуг (часть 2).

При применении метода сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) информация о ценах товаров, работ, услуг должна быть получена с учетом сопоставимых с условиями планируемой закупки коммерческих и (или) финансовых условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг (часть 3).

При применении метода сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) заказчик может использовать обоснованные им коэффициенты или индексы для пересчета цен товаров, работ, услуг с учетом различий в характеристиках товаров, коммерческих и (или) финансовых условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг (часть 4).

В целях применения метода сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) могут использоваться общедоступная информация о рыночных ценах товаров, работ, услуг в соответствии с частью 18 настоящей статьи, информация о ценах товаров, работ, услуг, полученная по запросу заказчика у поставщиков (подрядчиков, исполнителей), осуществляющих поставки идентичных товаров, работ, услуг, планируемых к закупкам, или при их отсутствии однородных товаров, работ, услуг, а также информация, полученная в результате размещения запросов цен товаров, работ, услуг в единой информационной системе (часть 5).

Метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) является приоритетным для определения и обоснования начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем). Использование иных методов допускается в случаях, предусмотренных частями 7 – 11 настоящей статьи (часть 6).

Нормативный метод заключается в расчете начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), на основе требований к закупаемым товарам, работам, услугам, установленных в соответствии со статьей 19 настоящего Федерального закона в случае, если такие требования предусматривают установление предельных цен товаров, работ, услуг (часть 5).

Тарифный метод применяется заказчиком, если в соответствии с законодательством Российской Федерации цены закупаемых товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд подлежат государственному регулированию или установлены муниципальными правовыми актами (часть 8).

Проектно-сметный метод заключается в определении начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), на (часть 9):

1) строительство, реконструкцию, капитальный ремонт, снос объекта капитального строительства на основании проектной документации в соответствии с методиками и нормативами (государственными элементными сметными нормами) строительных работ и специальных строительных работ, утвержденными в соответствии с компетенцией федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере строительства, или органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации;

2) проведение работ по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, за исключением научно-методического руководства, технического и авторского надзора.

Затратный метод применяется в случае невозможности применения иных методов, предусмотренных пунктами 1 – 4 части 1 настоящей статьи, или в дополнение к иным методам. Данный метод заключается в определении начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), как суммы произведенных затрат и обычной для определенной сферы деятельности прибыли. При этом учитываются обычные в подобных случаях прямые и косвенные затраты на производство или приобретение и (или) реализацию товаров, работ, услуг, затраты на транспортировку, хранение, страхование и иные затраты (часть 10).

В случае невозможности применения для определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), методов, указанных в части 1 настоящей статьи, заказчик вправе применить иные методы. В этом случае в обоснование начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), заказчик обязан включить обоснование невозможности применения указанных методов (часть 12).

Идентичными товарами, работами, услугами признаются товары, работы, услуги, имеющие одинаковые характерные для них основные признаки. При определении идентичности товаров незначительные различия во внешнем виде таких товаров могут не учитываться. При определении идентичности работ, услуг учитываются характеристики подрядчика, исполнителя, их деловая репутация на рынке (часть 13).

Однородными товарами признаются товары, которые, не являясь идентичными, имеют сходные характеристики и состоят из схожих компонентов, что позволяет им выполнять одни и те же функции и (или) быть коммерчески взаимозаменяемыми. При определении однородности товаров учитываются их качество, репутация на рынке, страна происхождения                  (часть 14).

Однородными работами, услугами признаются работы, услуги, которые, не являясь идентичными, имеют сходные характеристики, что позволяет им быть коммерчески и (или) функционально взаимозаменяемыми. При определении однородности работ, услуг учитываются их качество, репутация на рынке, а также вид работ, услуг, их объем, уникальность и коммерческая взаимозаменяемость (часть 15).

Коммерческие и (или) финансовые условия поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг признаются сопоставимыми, если различия между такими условиями не оказывают существенного влияния на соответствующие результаты или эти различия могут быть учтены с применением соответствующих корректировок таких условий (часть 16).

Определение идентичности и однородности товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, сопоставимости коммерческих и (или) финансовых условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг осуществляется в соответствии с методическими рекомендациями, предусмотренными частью 20 настоящей статьи (часть 17).

Как верно отмечено судом в обжалуемом решении, из буквального содержания частей 13 – 16 статьи 22 Закона № 44-ФЗ следует, что данные части названной статьи не содержат требований к методам определения НМЦК,а являются понятийными, раскрывая для целей настоящей статьи такие понятия, как «идентичность», «однородность» товаров, работ, услуг, и «сопоставимость» коммерческих и (или) финансовых условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг.

При этом данные понятия из буквального содержания статьи 22                  Закона № 44-ФЗ определены в целях применения только метода сопоставимых рыночных цен.

Иное из содержания названной статьи не следует.

Как установлено судом и подтверждено материалами дела, учреждение согласно части 12 статьи 22 Закона № 44-ФЗ, которой определено право заказчика в случае невозможности применения для определения НМЦК методов, указанных в части 1 настоящей статьи, применить иные методы, при формировании НМЦК спорной закупки применило «иной метод» определения НМЦК – метод сметного расчета.

При этом управлением, по существу, не оспаривается право учреждения на применение данного метода сметного расчета при определении НМЦК.

Однако, как и в суде первой инстанции, апеллянт в жалобе настаивает на том, что учреждение в нарушение части 16 статьи 22 Закона № 44-ФЗ не выполнило условие сопоставимости коммерческих и (или) финансовых условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг.

Вместе с тем судом обоснованно отмечено, что такие утверждения УФК прямо противоречат не только части 16 статьи 22 Закона о контрактной системе, которая не выдвигает требований к методам определения НМЦК, а лишь раскрывает понятие такой сопоставимости, но и положениям части 3 статьи 22 Закона № 44-ФЗ, которая определяет необходимость соблюдения сопоставимости коммерческих и (или) финансовых условий при применении метода сопоставимых рыночных цен (анализа рынка).

Вопреки доводам апеллянта, иное из положений статьи 22                              Закона № 44-ФЗ не следует.

Таким образом, суд пришел к обоснованному выводу о том, что указание в обжалованной части представления УФК от 26.08.2021 № 53-22-07/51пс на нарушение заявителем части 16 статьи 22 Закона № 44-ФЗ ввиду несоблюдения принципа сопоставимости коммерческих и (или) финансовых условий выполнения работ при формировании «иным методом» - методом сметного расчета НМЦК закупки № 0150200003920000674 на ремонт автомобильных дорог не основано на нормах статьи 22 Закона № 44-ФЗ, противоречит буквальному содержанию правого регулирования данной статьи, что, в свою очередь, свидетельствует о правомерности доводов учреждения о необоснованности представления УФК в обжалованной части.

Также судом оценены и правомерно не приняты доводы подателя жалобы о необходимости применения в спорной ситуации по принципу «аналогии права» положений Порядка определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), начальной цены единицы товара, работы, услуги при осуществлении закупок в сфере градостроительной деятельности (за исключением территориального планирования) (далее – Порядок) и Методики составления сметы контракта, предметом которого являются строительство, реконструкция объектов капитального строительства», утвержденных приказом Минстроя России от 23.12.2019 № 841/пр (далее – Приказ № 841/пр), поскольку, как верно отмечено судом, данные нормативные документы к рассматриваемой закупке не применяются.

Так, в силу пункта 1 Порядка данный Порядок устанавливает общие правила определения государственными или муниципальными заказчиками начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), начальной цены единицы товара, работы, услуги в отношении:

1) подрядных работ по:

инженерным изысканиям для подготовки проектной документации, строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территории Российской Федерации;

подготовке проектной документации объектов капитального строительства, расположенных на территории Российской Федерации;

строительству объектов капитального строительства или некапитальных строений и сооружений, расположенных на территории Российской Федерации;

реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территории Российской Федерации;

капитальному ремонту объектов капитального строительства, расположенных на территории Российской Федерации;

сносу объектов капитального строительства, расположенных на территории Российской Федерации;

по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории Российской Федерации;

2) услуги по исполнению функций технического заказчика, в том числе по составлению проекта сметы контракта.

Следовательно, поскольку объектом рассматриваемой закупки                        № 0150200003920000674  являются работы по ремонту автомобильных дорог «Ремонт автомобильных дорог общего пользования межмуниципального значения в Пестовском и Хвойнинском муниципальных районах Новгородской области», а не работы, указанные в пункте 1 Порядка, то законных оснований  требовать от учреждения соблюдения положений данного Порядка у управления не имеется.

При этом, как верно указал суд в обжалуемом решении, аналогия закона в данном случае неприменима, поскольку между работами, являющимися объектом рассматриваемой закупки и работами, на которые распространяются положения Порядка, имеются существенные различия, в том числе по назначению таких работ, по технологии их выполнения.

Также судом справедливо отмечено, что УФК, ссылаясь в обоснование законности выводов по результатам проверки заявителя и в обоснование законности представления в оспариваемой части на несоблюдение учреждением Порядка, утвержденного приказом № 841/пр, УФК не учитывает, что ни акт проверки, ни представление не содержат ссылок на данный нормативный документ.

Следовательно, в сложившейся ситуации отсутствуют основания полагать, что в ходе проверки действия заявителя при формировании НМЦК повергались оценке контролирующим органом с учетом положений названного Порядка.

Иное ни из пункта 6.1 акта проверки, ни из обжалованного представления не следует.

Кроме того, при оценке примененного учреждением «иного метода» определения НМЦК – метода сметного расчета суд первой инстанции установил, что постановлением администрации Новгородской области от 29.10.2020 № 520 утверждены Правила организации и проведения работ по ремонту и содержанию автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения (далее – Правила № 520), которые определяют порядок организации и проведения работ по восстановлению транспортно-эксплуатационных характеристик автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения, при выполнении которых не затрагиваются конструктивные и иные характеристики надежности и безопасности автомобильных дорог, работ по поддержанию надлежащего технического состояния автомобильных дорог, оценке их технического состояния, а также по организации и обеспечению безопасности дорожного движения.

Согласно пункту 3 Правил № 520 организацию работ по ремонту и содержанию автомобильных дорог осуществляет ГОКУ «Новгородавтодор».

Как установлено судом и следует из материалов дела, по результатам оценки технического состояния автомобильных дорог и в соответствии с проектами организации дорожного движения, а также с учетом анализа аварийности названное учреждение осуществляет формирование сметных расчетов (пункт 5 Правил № 520).

Пунктом 6 Правил № 520 определено, что в соответствии с утвержденными планами разработки проектов или сметных расчетов                    ГОКУ «Новгородавтодор» осуществляет разработку проектов или сметных расчетов. В целях разработки проектов в установленном законодательством Российской Федерации порядке привлекаются подрядные организации. Проекты или сметные расчеты разрабатываются с учетом установленных Министерством транспорта Российской Федерации классификации работ по ремонту и содержанию автомобильных дорог, периодичности проведения видов работ по содержанию автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения (приложение 1 к Правилам) и периодичности проведения видов работ по содержанию искусственных сооружений на автомобильных дорогах общего пользования регионального или межмуниципального значения (приложение 2 к Правилам).

В соответствии с пунктом 9 Правил № 520 утвержденные                               ГОКУ «Новгородавтодор» сметные расчеты являются основанием для формирования ежегодных планов проведения работ по ремонту и содержанию автомобильных дорог; сметные расчеты согласовываются с                                         ГАУ «Госэкспертиза Новгородской области».

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 05.03.2007 № 145 «О порядке организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий» (далее - Порядок проведения экспертизы № 145) ГАУ «Госэкспертиза Новгородской области» осуществляет проверку достоверности определения сметной стоимости.

Учреждение, получив заключения ГАУ «Госэкспертиза Новгородской области», проводит работу по формированию документации об электронном аукционе, включая обоснование и расчет НМЦК.

В материалах настоящего дела имеются заключения ГАУ «Госэкспертиза Новгородской области», согласно которым сметные расчеты по ремонту участков автомобильных дорог для закупки № 0150200003920000674 соответствуют требованиям нормативных правовых актов и подтверждают достоверность сметной стоимости (том 1, листы 82, 84, 86, 87).

При этом УФК не оспариваются выводы ГАУ «Госэкспертиза Новгородской области» о достоверности сметной стоимости ремонтных работ автомобильных дорог.

Также управление не ссылается на нарушение учреждением                          Правил № 520, определяющих порядок применения метода сметных расчетов.

ГАУ «Госэкспертиза Новгородской области» в ходе судебного разбирательства в первой инстанции не усмотрело вмененных заявителю нарушений  (том 5, лист 120), указав, что в соответствии с пунктом 9                      Правил № 520 данное третье лицо согласовывает сметные расчеты на ремонт автомобильных дорог общего пользования регионального и межмуниципального значения Новгородской области (далее ремонта автомобильных дорог), проводя проверку сметных расчетов на соответствие их нормативам, включенным в федеральный реестр сметных нормативов Минстроя России, и на соответствие объемов работ, содержащихся в сметной документации, объемам, учтенным в дефектных ведомостях, утвержденных заказчиком; по результатам проверки выдает заключение; в случае выдачи положительного заключения согласовывает сметные расчеты.

Судом при принятии обжалуемого решения правомерно учтены пояснения ГАУ «Госэкспертиза Новгородской области» относительно порядка подготовки учреждением сметной документации и ее проверки названным третьим лицом, проводимой в соответствии с требованиями Методики определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации (далее – МДС 81-35.2004), утвержденной постановлением Госстроя России от 05.03.2004 № 15/1 (указанная Методика принята в том числе взамен «Временных методических указаний по определению стоимости работ при строительстве и ремонте автомобильных дорог» (МДС 81-30.2002) и регулировала проверку сметной стоимости строительства. реконструкции, ремонта объектов капитального строительства, в том числе ремонта автомобильных дорог, до 05.10.2020; приказ Минстроя России № 421/пр от 04.08.2020).

ГАУ «Госэкспертиза Новгородской области» указало, что сметная документации выполнена ГОКУ «Новгородавтодор» базисно-индексным методом в соответствии с абзацем 3 пункте 3.8. пунктами 2.27, 3.30, 4.1 1,4-21 МДС 81-35.2004, пояснив, что согласно пункту 3.30 МДС 81-35.2004 базисно-индексный метод определения стоимости строительства, реконструкции, капитального и текущего ремонта основан на использовании системы текущих и прогнозных индексов по отношению к стоимости, определенной в базисном уровне цен. При подготовке сметных расчетов и определения НМЦК ГОКУ использовались сметные нормативы федеральных единичных расценок в редакции 2014 года (ФСНБ – 2001 в редакции 2017 года, ДИЗ № 4), включенные в федеральный реестр сметных нормативов Минстроя России, поскольку факт наличия в качестве источника финансирования федерального, областного или муниципального бюджета требует при подготовке сметной документации применения Федеральной сметной нормативной базы (ФСНБ) (часть 1, статья 8.3 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Порядок расчета сметной стоимости объектов капитального строительства, в том числе ремонта автомобильных дорог, с применением индексов изменения сметной стоимости предусмотрены МДС 81-35.2004, установлен Методикой расчета индексов изменения сметной стоимости строительства, утвержденной приказом Минстроя России № 326/пр (пункт 2 раздела 1 «Общие положения»); индексы изменения сметной стоимости, сообщаются ежеквартальными письмами Минстроя России; до III квартала 2019 года по объектам строительства «Автомобильные дороги» применялся индекс по объекту строительства «Прочие объекты» (Письмо Минтранса России от 22.04.2016 № 02-01/5348-ИС), так как индекс «Автомобильные дороги» отсутствовал; начиная, с III квартала 2019 года письмами Минстроя России сообщаются индексы по объекту строительства «Автомобильные дороги» (письмо Минстроя России от 12.12.2019 № 48208-ДВ/09). Индексы изменения сметной стоимости, сообщаемые ежеквартально письмами Минстроя России, правомерно применены заявителем в соответствии со следующими положениями: сметная стоимость ремонта дорог определяется базисно-индексным методом с применением сметных нормативов, внесенных в федеральный реестр сметных нормативов; расценки ФСНБ составлены в уровне цен 2000 года и переводятся в текущий уровень цен на дату составления сметной документации, индексами изменения сметной стоимости, сообщаемыми ежеквартально письмами Минстроем России, включаемыми в федеральный реестр сметных нормативов.

Апеллянтом нормативно и документально не опровергнуто утверждение третьего лица о том, что другие инструменты для пересчета сметной стоимости ремонта автомобильных дорого из базисного уровня (ФСНБ) в текущий уровень цен отсутствуют.

Кроме того, судом обоснованно отклонены утверждения УФК,что  формирование НМЦК закупки № 0150200003920000674 по 11 вышеперечисленным объектам на основании сметных расчетов не отражает объективной стоимости указанных работ к дате размещения извещения о закупке, может повлечь ограничения конкуренции при осуществлении закупок для государственных нужд, привести к неэффективному расходованию бюджетных средств (том 5 лист 128), поскольку, как верно отмечено судом,  такие утверждения являются предположительными, в нарушение статьи 65 АПК РФ не подтверждены со стороны ответчика безусловными допустимыми достаточными доказательствами. Предположительные доводы УФК не могут явиться обоснованием законности вменения учреждению нарушений, устранение которых предписано в представлении от 26.08.2021.

Судом верно отмечено, что УФК не учитывает Правила № 520, которые определяют для заявителя возможность применения метода сметного расчета, при этом положения Правил № 520 гарантируют обеспечение надлежащего уровня ремонта дорог, поскольку определяют в пунктах 12, 13 Правил № 520, что учреждение не только осуществляет приемку результатов выполненных подрядными организациями работ по ремонту автомобильных дорог в соответствии с условиями заключенного контракта на их выполнение, но осуществляет такую приемку результатов выполненных работ по содержанию автомобильных дорог путем оценки уровня содержания автомобильных дорог, порядок проведения которой утверждается Министерством транспорта Российской Федерации.

Таким образом, учреждение обязано обеспечить проведение подрядными организациями работ по ремонту автомобильных дорог в соответствии с требованиями к качеству таковых, определенных нормативными документами в области рассматриваемых правоотношений, включая технические регламенты.

В свою очередь, управлением не доказано, что нарушен порядок формирования НМЦК по закупке № 0150200003920000674, что сформированная НМЦК по рассматриваемой закупке не обеспечит надлежащее качество ремонта автомобильных дорог либо повлечет неэффективное расходование бюджетных средств на цели такового. Ссылка на неприменимую в спорной ситуации часть 16 статьи 22 Закона № 44-ФЗ правомерно признана судом незаконной.

В связи с этим заявленные требования правомерно удовлетворены судом.

Материалы дела исследованы судом первой инстанции полно и всесторонне, выводы суда соответствуют имеющимся в деле доказательствам, нормы материального права применены правильно, нарушений норм процессуального права не допущено.

Доводы апелляционной жалобы не опровергают выводов суда, а лишь выражают несогласие с ними, поэтому не могут являться основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

С учетом изложенного апелляционная инстанция приходит к выводу о том, что спор разрешен в соответствии с требованиями действующего законодательства, основания для отмены решения суда, а также для удовлетворения апелляционной жалобы отсутствуют.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

п о с т а н о в и л :

решение Арбитражного суда Новгородской области от 22 апреля         2022 года по делу № А44-5946/2021 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федерального казначейства по Новгородской области – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.