Постановление № А44-5947/18 от 11.06.2019 АС Новгородской области

Резолютивная часть постановления объявлена июня 2019 года .

В полном объеме постановление изготовлено июня 2019 года .

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Докшиной А.Ю., судей Алимовой Е.А. и               Болдыревой Е.Н., при ведении протокола секретарем судебного заседания Тихомировым Д.Н.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Комитета охотничьего хозяйства и рыболовства Новгородской области на решение Арбитражного суда Новгородской области от 27 февраля 2019 года по делу № А44-5947/2018,

у с т а н о в и л:

Комитет охотничьего хозяйства и рыболовства Новгородской области (ОГРН <***>, ИНН <***>; адрес: 173000, Новгородская область, Великий Новгород, улица Большая Московская, дом 24; далее – комитет) обратился в Арбитражный суд Новгородской области с заявлением,  уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), к Северо-Западному территориальному управлению Федерального агентства по рыболовству  (ОГРН <***>, ИНН <***>; адрес: 199155, Санкт-Петербург, улица Одоевского, дом 24, корпус 2, литера А; далее – управление) о признании недействительным предписания от 27.06.2018 № 9 об устранении в срок до 15.11.2018 нарушений законодательства при исполнении переданных полномочий в области организации, регулирования и охраны водных биологических ресурсов.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена Счетная палата Новгородской области (ОГРН <***>,                                  ИНН <***>; адрес: 173007, Новгородская область, Великий Новгород, площадь Победы-Софийская, дом 1; далее – счетная палата).

Решением Арбитражного суда Новгородской области от 27 февраля                   2019 года заявленные требования удовлетворены частично: предписание управления признано недействительным в части  пунктов 1, 2, 3, 4, 6, 8 предписывающей части; в удовлетворении остальной части требований отказано.

Комитет не согласился с решением суда в части отказа в удовлетворении требований и обратился с апелляционной жалобой, в которой просит суд апелляционной инстанции его изменить и удовлетворить заявленные требования в полном объеме. В обоснование жалобы ссылается на нарушение судом первой инстанции норм материального права. Считает, что суд не оценил все доводы комитета, обстоятельства, свидетельствующие о незаконности пунктов 5 и 7 предписывающей части предписания. Полагает, что в статье 31 Федерального закона от 20.12.2004 № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» (далее – Закон № 166-ФЗ) содержатся внутренние противоречия. Ссылается на то, что в соответствии с                         пунктом 27 постановления Правительства Российской Федерации от 15.03.2018 № 260 «О переоформлении договоров о закреплении долей квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов в соответствии с частью 8               статьи 60 Федерального закона «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» (далее – Постановление № 260) спорные договоры с 01.01.2019 признаются расторгнутыми. Считает, что судом первой инстанции в рамках рассматриваемого спора необоснованно отклонена ссылка комитета на истечение срока исковой давности на обращение в суд с исками о признании недействительными договоров, заключенных с рыбодобывающими организациями без аукциона. Ссылается на формальный характер пункта 7 оспариваемого предписания. Полагает, что комитет в полной мере выполнил свою обязанность по обращению к управлению с предложением провести аукцион по высвободившимся долям.

Управление в отзыве доводы жалобы отклонило, просило решение оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения. Возражений относительно частичного удовлетворения заявленных требований в отзыве на жалобу не содержится.

От счетной палаты отзыв на апелляционную жалобу не поступил.

Поскольку решение суда обжаловано комитетом только в части отказа в удовлетворении требований, и при этом лица, участвующие в деле, не заявили соответствующих возражений, в силу части 5 статьи 268 АПК РФ суд апелляционной инстанции проверяет законность и обоснованность судебного акта только в обжалуемой заявителем части.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили, в связи с этим дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 АПК РФ.

Исследовав доказательства по делу, изучив доводы жалобы , проверив законность и обоснованность оспариваемого решения, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Как следует из материалов дела, на основании приказа от 18.04.2018                № 164 управлением проведена плановая выездная проверка в отношении комитета как органа исполнительной власти Новгородской области, исполняющего полномочия в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов, рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов.

По результатам данной проверки составлен акт от 27.06.2018 № 14 по соблюдению требований законодательства в области сохранения водных биологических ресурсов и среды их обитания, а также в порядке части 1               статьи 17 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон № 294-ФЗ) комитету выдано предписание от 27.06.2018 № 9.

Согласно названному предписанию комитету в срок до 15.11.2018 предписано устранить нарушения законодательства при исполнении переданных полномочий в области организации, регулирования и охраны водных биологических ресурсов.

Не согласившись с названным предписанием, комитет обратился в арбитражный суд с заявлением о признании его недействительным.

Как установлено судом и подтверждается материалами дела, в ходе рассмотрения дела управление неоднократно вносило изменения в обжалуемое предписание (от 12.10.2018 (том 3, лист 67), от 11.12.2018 (том 3, лист 77), от 28.12.2018 (том 3, лист 116), от 01.02.2019 (том 4, лист 25)), в результате которых такие изменения изменили существо изначального выданного предписания.

В связи с этим суд пришел к обоснованному выводу о том, что при таких обстоятельствах следует проверять законность и обоснованность предписания в редакции на момент его выставления комитету с учетом исправления описки в ссылке на номер акта проверки  (с № 13 на № 14) (том 3, лист 70), которая не меняет содержание предписания, поскольку непоследовательность позиции, поскольку изменение существа предписания как ненормативного правового акта государственного органа не предусмотрено законодательством, кроме того, лишает названный ненормативный акт первоначальной определенности содержания для обязанного лица, что недопустимо.

При этом, как верно указано судом, действия управления по внесению неоднократных изменений в такое предписание создали для комитета, как для лица, обязанного исполнять законное предписание, неясность во множестве заявленных редакций предписания, что также недопустимо.

Суд первой инстанции отказал в удовлетворении заявленных требований, касающихся пунктов 5 и 7 оспариваемого предписания, в остальной части требования удовлетворил.

Апелляционная инстанция не находит правовых оснований для отмены решения суда в обжалованной части в силу следующего.

По смыслу статей 65, 198 и 200 АПК РФ обязанность доказывания наличия права и факта его нарушения оспариваемыми актами, решениями, действиями (бездействием) возложена на заявителя, обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для их принятия (совершения), возлагается на орган или лицо, которые приняли данный акт, решение, совершили действия (допустили бездействие).

Из положений части 1 статьи 198 АПК РФ следует, что для признания ненормативного правового акта государственного органа недействительным необходимо наличие двух факторов: несоответствия оспариваемого акта действующему законодательству и нарушения в результате его принятия прав и законных интересов заявителя.

Пунктом 1 части 1 статьи 17 Закона № 294-ФЗ установлена обязанность органа государственного контроля выдать предписание об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований.   

Руководствуясь нормами пунктов 1, 4 Положения о Федеральном агентстве по рыболовству, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 11.06.2008 № 444 «О федеральном агентстве по рыболовству», пункта 3 части 1 статьи 43.3 Закона № 166-ФЗ, подпункта 3 пункта 6 Приказом Административного регламента Федерального агентства по рыболовству по исполнению государственной функции по осуществлению федерального государственного контроля (надзора) в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов, за исключением водных биологических ресурсов, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения и занесенных в Красную книгу Российской Федерации, утвержденного приказом Минсельхоза России от 18.02.2015 № 58 (зарегистрирован в Минюсте России 09.07.2015 № 37967), суд пришел к обоснованному выводу о том, что оспариваемое предписание от 27.06.2018             № 9, согласно которому комитет должен устранить нарушения законодательства при исполнении переданных полномочий в области организации, регулирования и охраны водных биологических ресурсов, выдано управлением в пределах предоставленных ему полномочий.

В частности, как предписано в пункте 5 названного ненормативного правового акта, на комитет возложена обязанность принять меры к устранению нарушений при закреплении высвободившихся долей квот, которые распределены между рыбодобывающими организациями без аукциона                            сс учетом окончательной редакции предписания от 01.02.2019 (том 4,                листы 29-33), в которой конкретизированы договоры, заключенные с нарушением императивных положений Закона № 166-ФЗ и Правил проведения аукционов по продаже права на заключение договора о закреплении долей квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов и (или) договора пользования водными биологическими ресурсами, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 12.08.2008 № 602 (далее –               Правила проведения аукционов).

Отказывая в удовлетворении требований по данному пункту предписания, суд обоснованно исходил из правомерности доводов управления о том, что нарушение императивных норм Федерального закона от 20.12.2004 № 166-ФЗ и Правил проведения аукционов.

Так, частью 1 статьи 38 Закона № 166-ФЗ, что договор о закреплении долей квот добычи (вылова) водных биоресурсов, договор пользования водными биоресурсами могут заключаться по результатам аукционов в случаях, предусмотренных пунктами 2 - 4 части 1 и частью 2 статьи 13,              статьей 29 и частью 3 статьи 32 настоящего Федерального закона.

В свою очередь, пунктом 4 части 1 статьи 13 названного Закона определено, что право на добычу (вылов) водных биоресурсов прекращается при ликвидации юридического лица или в связи со смертью гражданина, которым водные биоресурсы были предоставлены в пользование.

Частью 3 статьи 38 Закона № 166-ФЗ установлено, что порядок проведения аукционов по продаже права на заключение договора о закреплении долей квот добычи (вылова) водных биоресурсов, договора пользования водными биоресурсами устанавливается Правительством Российской Федерации.

Согласно пункту 1 Правил проведения аукционов настоящие Правила устанавливают порядок организации и проведения аукциона по продаже права на заключение договора о закреплении долей квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов и (или) договора пользования водными биологическими ресурсами.

В силу подпунктов «а», «б», «в» пункта 2 Правил проведения аукционов предметом аукциона (лотом) является право на заключение договора о закреплении долей и (или) договора пользования водными биоресурсами в случае:

- прекращения права на добычу (вылов) водных биоресурсов по соглашению между лицом, которому предоставлены в пользование водные биоресурсы), и уполномоченным органом государственной власти;

- прекращения права на добычу (вылов) водных биоресурсов при отказе пользователя от права на их добычу (вылов);

- прекращения права на добычу (вылов) водных биоресурсов в связи с ликвидацией пользователя – юридического лица или в связи со смертью пользователя-гражданина.

Таким образом, из совокупного толкования вышеназванных правовых норм следует, что в случае высвобождения долей квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов по причинам, отраженным в части 1 статьи 13 Закона № 166-ФЗ и в пункте 2 Правил проведения аукционов, распределение таких квот производится уполномоченным органом именно с проведением аукциона и определения по его итогам победителя.

При этом суд первой инстанции обоснованно отклонил ссылку подателя жалобы на то, что последний при распределении высвободившихся квот руководствовался Порядком распределения долей квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов для осуществления промышленного рыболовства в пресноводных водных объектах области, утвержденным постановлением администрации Новгородской области от 07.12.2012 № 830 (далее – Порядок № 830), который не предусматривал проведение аукционов в спорных ситуациях, и данный Порядок не был отменен или признан недействующим в период распределения квот.

Как верно указано судом в обжалуемом решении, Порядок № 830 разработан в целях реализации положений Закона № 166-ФЗ, в том числе, предусматривающих обязательность аукциона, и не должен противоречить указанным нормам Закона № 166-ФЗ, имеющим в нормативной иерархии более высокий статус и прямое действие и не нуждающимся в подтверждении со стороны субъектов Российской Федерации их нормативными правовыми актами.

В акте проверки от 27.06.2018 № 14 перечислены договоры, заключенные без аукциона, поскольку высвобожденные ввиду прекращения права на добычу (вылов) водных ресурсов квоты на аукцион не выставлялись, таким образом ряд договоров о закреплении долей квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов и договоров пользования биологическими ресурсами заключен без проведения аукционов. Данное обстоятельство не опровергнуто комитетом.

Следовательно, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о правомерности доводов управления о том, что комитетом допущено нарушение приведенных выше императивных норм Закона № 166-ФЗ, Правил проведения аукционов, что, в свою очередь, свидетельствует о правомерности требований пункта 5 оспариваемого предписания управления.

При этом данный вывод суда не исключает ссылка комитета на то, что в соответствии с пунктом 27 Постановления № 260 спорные договоры с 01.01.2019 признаются расторгнутыми.

Суд первой инстанции верно отметил, что в силу того же Постановления № 260 спорные договоры явились основанием заключения новых договоров в порядке переоформления, определенном  Постановления № 260.

Более того, вопрос о действительности договоров решается применительно к дате их заключения (независимо от факта прекращения срока действия).

Таким образом, суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что комитет не доказал тот факт, что пункт 5 предписания в его первоначальной редакции, требующий устранить нарушения, допущенные при заключении ряда договоров о закреплении долей квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов и пользования биологическими ресурсами ввиду непроведения аукционов, возлагает на комитет обязанности, противоречащие закону.

Довод комитета об истечении срока давности на обращение в суд с исками о признании этих договоров недействительными также обоснованно отклонен судом первой инстанции, поскольку истечение срока исковой давности не исключает возможность предъявления исковых требований, так как исковая давность подлежит применению судом только по заявлению стороны дела.

Применительно к предмету спора, рассматриваемого в настоящем деле, вопрос о соблюдении либо пропуске срока исковой давности на обращение в суд с исками о признании договоров недействительными  

Таким образом, суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, сто предписание управления в части пункта 5 является исполнимым и законным.

Кроме того, судом отказано в удовлетворении требований о признании недействительным предписания в части его пункта 7, в котором заявителю предписано принять меры к устранению выявленных нарушение, а именно не допускать нарушения Правил № 602, предусматривающих направление в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в территориальное управлениеобращений о проведении аукциона (том 1, лист 7).

При этом суд правомерно исходил из следующего.

Согласно пункту 14 Правил проведения аукционов основанием для организации и проведения аукциона по продаже права на заключение договора о закреплении долей и (или) договора пользования водными биоресурсами для осуществления прибрежного рыболовства, за исключением анадромных, катадромных и трансграничных видов рыб, а также для осуществления промышленного рыболовства в пресноводных водных объектах в случаях, указанных в пункте 2 указанных Правил, является приказ территориального управления, принятый на основании обращения органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в территориальное управление.

Таким образом, как верно отметил суд, у комитета имеется установленная положениями действующего нормативного акта обязанность по направлению в управление обращений о проведении аукциона, и пункт 7 обжалуемого предписания не нарушает прав комитета, поскольку не возлагает на комитет обязанностей, не предусмотренных законом, тем более в случаях, когда невыполнение такой обязанности повлекло заключение без аукциона договоров, подлежащих заключению только по результатам аукциона.

При этом суд пришел к обоснованному выводу о том, что ссылки комитета на представленные в материалы дела письма в адрес управления о расторжении договоров и о высвободившихся доле квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов (том 2, листы 47-50) и довод комитета о том, что данный пункт 7 предписания носит формальный характер, являются несостоятельными, поскольку письма, на которые ссылается комитет, не содержат обращения к управлению о проведении аукциона по высвободившимся квотам.

Доказательств, опровергающих данные обстоятельства, подателем жалобы в материалы дела не предъявлено.

Кроме того, как верно указал суд в обжалуемом решении, даже если комитет предполагал и подразумевал при их направлении, что данные письма являются обращением,  обязательным в силу пункта 14 Правил проведения аукционов к исполнению, то комитет, являясь органом государственной власти субъекта, должен был при отсутствии приказа управления об организации и проведения аукциона по продаже права на заключение договоров по получению высвободившихся квот направить надлежащее соответствующее обращение, побуждающее управление на скорейшее вынесение соответствующего приказа в порядке пункта 14 Правил проведения аукционов, а не заключать договоры без аукциона в нарушение императивных норм Закона № 166-ФЗ.

Следовательно, суд первой инстанции пришел к правомерному выводу о том, что пункт 7 предписания управления не возлагает на комитет обязанности, не предусмотренные нормативными актами действующего законодательства, что также свидетельствует о невозможности признания данного пункта предписания незаконным.

Совокупности условий, предусмотренных в статье 201 АПК РФ, для признания арбитражным судом предписания управления от 27.06.2018 № 9 недействительным в части пунктов 5 и 7 в данном случае не имеется.

Исходя из изложенного суд первой инстанции правомерно отказал в удовлетворении требований комитета в части признания недействительными пунктов 5 и 7 оспариваемого предписания.

Доводы комитета, изложенные в апелляционной жалобе, получили надлежащую правовую оценку суда первой инстанции и мотивированно им отклонены, в связи с этим у коллегии судей отсутствуют основания для иной их оценки.

Материалы дела исследованы судом первой инстанции полно и всесторонне, выводы суда соответствуют имеющимся в деле доказательствам, нормы материального права применены правильно, нарушений норм процессуального права не допущено.

С учетом изложенного апелляционная инстанция приходит к выводу о том, что спор разрешен в соответствии с требованиями действующего законодательства, основания для отмены решения суда, а также для удовлетворения апелляционной жалобы отсутствуют.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

п о с т а н о в и л :

решение Арбитражного суда Новгородской области от 27 февраля              2019 года по делу № А44-5947/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу Комитета охотничьего хозяйства и рыболовства Новгородской             области – без удовлетворения. 

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд                 Северо-Западного округа в срок, не превышающийдвух месяцевсо дня его принятия.

Председательствующий                                                               А.Ю. Докшина

Судьи                                                                                             Е.А. Алимова

                                                                                                        Е.Н. Болдырева