Постановление № А44-6988/2021 от 08.06.2022 АС Новгородской области

Резолютивная часть постановления объявлена июня 2022 года .

В полном объёме постановление изготовлено июня 2022 года .

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Мурахиной Н.В., судей Болдыревой Е.Н. и                        Докшиной А.Ю.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Кругликовой Е.В.,

         при участии от государственного областного казенного учреждения «Управление автомобильных дорог Новгородской области «Новгородавтодор» Аксеновой Ю.В. по доверенности от 17.12.2020 № 122, от Управления Федеральной антимонопольной службы по Новгородской области Иванова А.Т. по доверенности от 28.12.2020 № 122,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу государственного областного казенного учреждения «Управление автомобильных дорог Новгородской области «Новгородавтодор» на решение Арбитражного суда Новгородской области от 23 марта 2022 года по делу № А44-6988/2021,

у с т а н о в и л:

государственное областное казенное учреждение «Управление автомобильных дорог Новгородской области «Новгородавтодор» (ОГРН 1025300785070, ИНН 5321047240; адрес: 173000, Новгородская область, Великий Новгород, улица Славная, дом 55; далее – учреждение, ГОКУ «Новгородавтодор») обратилось в Арбитражный суд Новгородской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Новгородской области (ОГРН 1025300795552, ИНН 5321047553; адрес: 173002, Новгородская область, Великий Новгород, бульвар Воскресенский, дом 3; далее – УФАС, управление) о признании частично незаконным решения от 01.09.2021 № 053/06/33-687/2021 по результатам рассмотрения жалобы (извещение № 0150200003921000696).

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью «Здравко» (ОГРН 1115040010711, ИНН 5040111500; адрес: 140108, Московская область, город Раменское, улица Евсеева, дом 20; далее – ООО «Здравко»), общество с ограниченной ответственностью «Софтлайн Проекты» (ОГРН 1107746348445, ИНН 7728734000; адрес: 115114, Москва, Дербеневская набережная, дом 7, строение 9; далее – ООО «Софтлайн Проекты»), администрация губернатора Новгородской области (ОГРН 1165321050388, ИНН 5321180330; адрес: 173005, Новгородская область, Великий Новгород, площадь Победы-Софийская, дом 1, кабинет 350; далее – администрация), акционерное общество «Электронные торговые системы» (ОГРН 1087746762597, ИНН 7703668940; адрес: 123112, Москва, улица Тестовская, дом 10, этаж 18, помещение I, комната 13; далее – АО «АТС»).

Решением Арбитражного суда Новгородской области от 23 марта 2022 года по делу № А44-6988/2021 в удовлетворении заявленных требований отказано.

ГОКУ «Новгородавтодор» с судебным актом не согласилось и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить. В обоснование жалобы ссылается неправильное применение судом первой инстанции норм материального права, в том числе положений Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 44-ФЗ, Закон о контрактной системе), а также на несоответствие выводов суда, изложенных в решении, фактическим обстоятельствам дела.

Управление в отзыве просит решение суда оставить без изменения, жалобу – без удовлетворения.

Третьи лица отзывы на апелляционную жалобу не представили.

Третьи лица надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили, в связи с этим дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ).

Заслушав объяснения представителей ГОКУ «Новгородавтодор» и УФАС, исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность решения суда, изучив доводы жалобы, суд апелляционной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.

Как следует из материалов дела, ГОКУ «Новгородавтодор», как заказчиком, и администрацией, как уполномоченным органом, проводилась закупка путем проведения электронного аукциона на выполнение работ по созданию автоматизированной системы весового и габаритного контроля транспортных средств в рамках мероприятий по содержанию автомобильных дорог общего пользования регионального и межмуниципального значения в Новгородской области, извещение № 0150200003921000696 о проведении которого на официальном сайте размещено 17.08.2021 (том 1, листы 74-78).

По результатам внеплановой проверки, проведенной в связи с поступившей 25.08.2021 жалобой ООО «Здравко» на аукционную документацию управлением принято решение 01.09.2021 № 053/06/33-687/2020, в соответствии с которым в действиях учреждения установлен факт нарушения положений части 3 статьи 7, части 3 статьи 14, пунктов 1, 2, 8 части 1 статьи 33, пунктов 1, 2 части 1 статьи 64, части 3.1 статьи 66 Закона № 44-ФЗ.

Учреждение, считая пункт 1 резолютивной части этого решения УФАС  в части признания нарушения пунктов 1 и 8 части 1 статьи 33 и части 3.1 статьи 66 Закона № 44-ФЗ, а также пункт 1 мотивировочной части решения по рассмотрению жалобы и пункт 1 мотивировочной части решения при проведении внеплановой проверки незаконными, оспорило его в судебном порядке.

Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции правомерно исходил из следующего.

В силу статей 198 и 201 АПК РФ для признания арбитражным судом ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными необходимо одновременное наличие двух юридически значимых обстоятельств: несоответствие их закону или иным нормативным правовым актам и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 3 статьи 99 Закона о контрактной системе ФАС России осуществляет контроль в сфере закупок, за исключением контроля, предусмотренного частями 5, 8 и 10 названной статьи.

В силу пункта 3 статьи 3 Закона о контрактной системе закупкой товара, работы, услуги для обеспечения государственных или муниципальных нужд признается совокупность действий, осуществляемых в установленном настоящим Федеральным законом порядке заказчиком и направленных на обеспечение государственных или муниципальных нужд.

При этом, раскрывая в статье 12 Закона № 44-ФЗ принципы ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок, законодатель указал, что государственные органы, органы управления государственными внебюджетными фондами, муниципальные органы, казенные учреждения, иные юридические лица в случаях, установленных настоящим Федеральным законом, при планировании и осуществлении закупок должны исходить из необходимости достижения заданных результатов обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Согласно части 1 статьи 59 Закона о контрактной системе, под аукционом в электронной форме (электронным аукционом) понимается аукцион, при котором информация о закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения о проведении такого аукциона и документации о нем, к участникам закупки предъявляются единые требования и дополнительные требования, проведение такого аукциона обеспечивается на электронной площадке ее оператором.

Управлением в пункте 1 мотивировочной части решения при рассмотрении жалобы сделан вывод о наличии в действиях учреждения нарушения пункта 8 части 1 статьи 33, части 3.1 статьи 66 Закона № 44-ФЗ, выразившегося в неправомерных требованиях к содержанию первой части заявки на участие в рассматриваемом аукционе, а именно установление незаконных требований к содержанию первых частей заявки о предоставлении наименования страны происхождения товара и конкретных показателей поставляемых товаров, считая, что предметом закупки являются работы по капитальному ремонту автомобильных дорог.

Кроме того, в документации установлены дополнительные требования к участникам закупки и перечень документов, подтверждающих соответствие участников закупки данным дополнительным требованиям, в соответствии с пунктом 2 (3) постановления Правительства Российской Федерации от 04.02.2015 № 99 (далее – Постановление № 99), а именно выполнение работ по ремонту, содержанию автомобильных дорог, если начальная (максимальная) цена контракта (цена лота) для обеспечения федеральных нужд превышает 10 млн. рублей, для обеспечения нужд субъектов Российской Федерации, муниципальных нужд – 5 млн. рублей.

В пункте 1 мотивировочной части решения УФАС в действиях учреждения установлено нарушение пункта 1 части 1 статьи 33 Закона                          № 44-ФЗ, выразившееся в ненадлежащем, несоответствующем объекту рассматриваемой закупки, определении пункта Постановления № 99, в рамках которого предъявляются дополнительные требования к участникам закупки. По мнению управления, необходимо было указать пункт 2(5) Постановления № 99, предусматривающий выполнение работ по капитальному ремонту линейного объекта.

Применительно к рассматриваемому делу фактически спор между сторонами сводится к тому, относятся ли работы по контракту к капитальному ремонту, как считает УФАС, либо их следует отнести к работам по содержанию, о чем настаивает ГОКУ «Новгородавтодор».

При этом классификация работ по капитальному ремонту либо ремонту и содержанию автомобильных дорог утверждена приказом Минтранса России от 16.11.2012 № 402 (далее – Классификация № 402, Классификация работ).

В статье 3 Федерального закона от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон № 257-ФЗ) приведены следующие определения:

капитальный ремонт автомобильной дороги – это комплекс работ по замене и (или) восстановлению конструктивных элементов автомобильной дороги, дорожных сооружений и (или) их частей, выполнение которых осуществляется в пределах установленных допустимых значений и технических характеристик класса и категории автомобильной дороги и при выполнении которых затрагиваются конструктивные и иные характеристики надежности и безопасности автомобильной дороги и не изменяются границы полосы отвода автомобильной дороги;

содержание автомобильной дороги – это комплекс работ по поддержанию надлежащего технического состояния автомобильной дороги, оценке ее технического состояния, а также по организации и обеспечению безопасности дорожного движения.

При этом, пункты весового и габаритного контроля транспортных средств отнесены к элементам обустройства автомобильных дорог, являющихся составной частью автомобильной дороги.

Согласно абзацу «ж» подпункта 4 пункта 4 раздела II Классификации                  № 402 к комплексу работ капитального ремонта по доведению параметров ремонтируемых участков автомобильной дороги и (или) искусственных дорожных сооружений на них до значений, соответствующих ее фактической категории, включая увеличение количества полос движения, без изменения границ полосы отвода относятся работы по элементам обустройства автомобильных дорог, в частности, устройство пунктов весового и габаритного контроля транспортных средств.

Подпункт 1 пункта 10 раздела IV Классификации № 402 предусматривает, что в состав мероприятий по содержанию входят работы по установке элементов весового и габаритного контроля транспортных средств.

В рассматриваемом случае из документации об аукционе следует, что  объектом закупки является выполнение работ по созданию автоматизированной системы весового и габаритного контроля транспортных средств в рамках мероприятий по содержанию автомобильных дорог общего пользования регионального и межмуниципального значения в Новгородской области на следующих автомобильных дорогах: км 8 а/д «Великий Новгород – Луга»;  км 42 а/д «Спасская Полисть - Малая Вишера - Любытино – Боровичи»;  км 0+200 а/д «Подъезд к ж.д станции Подберезье».

Таким образом, из буквального прочтения положений документации следует, что объектом закупки является выполнение работ по созданию автоматизированной системы весового и габаритного контроля транспортных средств, то есть устройство таких пунктов с нулевого цикла.

В силу пункта 1 части 1 статьи 31 Закона о контрактной системе при осуществлении закупки участник должен соответствовать требованиям, установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации к лицам, осуществляющим поставку товара, выполнение работы, оказание услуги, являющихся объектом закупки.

Согласно части 3 статьи 66 Закона № 44-ФЗ первая часть заявки на участие в электронном аукционе, за исключением случая, предусмотренного частью 3.1 настоящей статьи, должна содержать:

1) согласие участника электронного аукциона на поставку товара, выполнение работы или оказание услуги на условиях, предусмотренных документацией об электронном аукционе и не подлежащих изменению по результатам проведения электронного аукциона (такое согласие дается с применением программно-аппаратных средств электронной площадки);

2) при осуществлении закупки товара, в том числе поставляемого заказчику при выполнении закупаемых работ, оказании закупаемых услуг:

а) наименование страны происхождения товара;

б) конкретные показатели товара, соответствующие значениям, установленным в документации об электронном аукционе, и указание на товарный знак (при наличии).

В силу части 3.1 статьи 66 Закона о контрактной системе первая часть заявки на участие в электронном аукционе в случае включения в документацию о закупке в соответствии с пунктом 8 части 1 статьи 33 настоящего Федерального закона проектной документации должна содержать исключительно согласие участника закупки на выполнение работ на условиях, предусмотренных документацией об электронном аукционе (такое согласие дается с использованием программно-аппаратных средств электронной площадки).

Как указано в пункте 8 части 1 статьи 33 Закона № 44-ФЗ документация о закупке при осуществлении закупки работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, сносу объекта капитального строительства должна содержать проектную документацию, утвержденную в порядке, установленном законодательством о градостроительной деятельности, за исключением случая, если подготовка проектной документации в соответствии с указанным законодательством не требуется, а также случаев осуществления закупки в соответствии с частями 16 и 16.1 статьи 34 настоящего Федерального закона, при которых предметом контракта является, в том числе проектирование объекта капитального строительства. Включение проектной документации в документацию о закупке в соответствии с настоящим пунктом является надлежащим исполнением требований пунктов 1 - 3 настоящей части.

В пункте 10.2 документации определено, что первая часть заявки на участие в аукционе должна содержать следующие сведения:

1) согласие участника электронного аукциона на выполнение работы на условиях, предусмотренных документацией об электронном аукционе и не подлежащих изменению по результатам проведения электронного аукциона (указанное согласие дается с применением программно-аппаратных средств электронной площадки);

а) наименование страны происхождения товара;

б) конкретные показатели товара, соответствующие значениям, установленным в документации об электронном аукционе, и указание на товарный знак (при наличии).

Согласно разделу 6 технического задания, являющегося приложением            № 6 к документации, содержание работ включает в себя, в том числе выполнение строительно-монтажных работ, пусконаладочных работ (ПНР), состоящих из монтажа и ПНР оборудования измерения нагрузок на оси транспортных средств; определения количества осей ТС и расстояния между ними; оборудования для измерения габаритных параметров ТС; средств для формирования обзорной фотографии ТС, средств фотовидеофиксации, средств искусственного освещения дорожного полотна; телекоммуникационного оборудования; опор для размещения навесного оборудования, шкафа в антивандальном исполнении, технических средств информирования водителя о превышении допустимых параметров ТС, а также ввода системы в промышленную эксплуатацию (том 1,л.102-103).

Как указано в Ведомости объемов работ (приложение 2 к документации) в объем работ входят работы по устройству кабельной канализации для прокладки кабеля, устройство опоры П-образной формы (устройство основания под фундаменты и бетонной подготовки, устройство стальных конструкций), устройство опоры ТПИ (табло переменной информации) (устройство основания под фундаменты и бетонной подготовки, установка стальных конструкций), установку детекторов измерения осевых нагрузок (устройство швов в бетоне, монтаж кабеля), установка индуктивных петель, детекторов определения скатности, датчика температуры в дорожное полотно, установка датчиков определения габаритов на П-опору, установка камер на опоры, обзорных камер, установка контролера АПВГК, устройство кабельных линий связи, электроснабжение (установка железобетонных опор ВЛ 0,38; 6-10 кВ), наружное освещение, пуско-наладочные работы, установка дорожных знаков, нанесение разметки проезжей части термопластиком, установка барьерного ограждения (том 1, листы 115-130).

В связи с изложенным, суд первой инстанции правомерно отклонил доводы учреждения о том, что в данном случае требуются работы по содержанию автомобильной дороги, поскольку такие работы относятся к капитальному ремонту.

Учитывая технологию установки пунктов весового и габаритного контроля транспортных средств, данные пункты имеют прочную связь с землей, не могут быть перенесены целиком, не утратив при этом своего назначения.

Классификация № 402 прямо относит объект закупки к капитальному ремонту.

Такой вывод подтверждается и полученным ГОКУ «Новгородавтодор»  заключениями от 28.07.2021 № 317 и от 30.07.2021 № 320 о проверке сметной стоимости объекта.

При этом только в случае, если при устройстве вышеуказанных пунктов на участке автомобильной дороги не затрагиваются ее конструктивные и иные характеристики надежности и безопасности, то выполнение таких работ возможно и в рамках содержания автомобильной дороги.

Поскольку предметом закупки является проведение работ по капитальному ремонту, а не по ремонту или содержанию, то ГОКУ «Новгородавтодор» должно было установить дополнительные требования к участникам закупки и составу их заявок в соответствии с пунктом 2(5) Постановления № 99, а именно: «выполнение работ по капитальному ремонту линейного объекта, если начальная (максимальная) цена контракта (цена лота) для обеспечения федеральных нужд превышает 10 млн. рублей, для обеспечения нужд субъектов Российской Федерации, муниципальных нужд - 5 млн. рублей».

Однако фактически установлены дополнительные требования в соответствии с пунктом 2(3) Постановления № 99: «выполнение работ по ремонту, содержанию автомобильных дорог, если начальная (максимальная) цена контракта (цена лота) для обеспечения федеральных нужд превышает 10 млн. рублей, для обеспечения нужд субъектов Российской Федерации, муниципальных нужд - 5 млн. рублей».

В связи с этим выводы УФАС относительно предъявления неправомерных требований к содержанию первой части заявки и неверного указания пункта Постановления № 99 в части ссылки на его пункт 2(3) в отношении работ по содержанию являются верными.

Абзац «ж» подпункта 4 пункта 4 раздела II Классификации № 402, определяя в качестве работ по капитальному ремонту устройство пунктов весового и габаритного контроля транспортных средств, не устанавливает зависимости работ от влияния на конструктивные и иные характеристики надежности и безопасности участка автомобильной дороги.

При этом понятие капитального ремонта автомобильной дороги, изложенное в статье 3 Закона № 257-ФЗ, предусматривает в качестве признака работ затрагивание конструктивных и иных характеристик надежности и безопасности автомобильной дороги, что в данном случае и имеет место.

При этом, Классификация № 402, принятая в развитие Закона № 257-ФЗ, разделяет работы по устройству пунктов весового и габаритного контроля и по установке элементов весового и габаритного контроля, тем самым определяя влияние на характеристики надежности и безопасности дороги работ по устройству указанных пунктов контроля.

Кроме того, согласно пункту 38 Порядка осуществления весового и габаритного контроля транспортных средств, утвержденного приказом Минтранса России от 31.08.2020 № 348 (далее – Порядок), автоматические пункты весогабаритного контроля транспортных средств (далее – АПВГК) должны включать: оборудование измерения нагрузок на оси транспортных средств; датчики определения скатности (количества колес) оси; датчики определения количества осей транспортного средства и расстояния между ними; оборудование для измерения габаритных параметров транспортных средств; средства для формирования обзорной фотографии транспортных средств; средства фотовидеофиксации государственных регистрационных номеров транспортных средств с функцией распознавания таких номеров и формирования фронтальной фотографии транспортных средств; средства искусственного освещения дорожного полотна (для работы в темное время суток); контроллеры взаимодействия с измерительным оборудованием; оборудование, обеспечивающее криптографическую защиту передаваемой информации; телекоммуникационное оборудование; опоры для размещения навесного оборудования; шкаф в антивандальном исполнении для размещения вычислительного и телекоммуникационного оборудования.

В соответствии с пунктами 39-41 Порядка предусмотрено, что участки автомобильной дороги протяженностью 100 метров до места установки и 50 метров после места установки оборудования автоматического измерения весогабаритных параметров должны отвечать следующим требованиям: продольный уклон не более 10 промилле (постоянный); поперечный уклон не более 30 промилле; прямые с допустимым радиусом кривизны в плане не менее 1 000 метров; поперечная и продольная ровность проезжей части не должна превышать нормативных показателей и должна обеспечивать возможность измерений согласно метрологическим характеристикам средств измерений.

Оборудование АПВГК устанавливается на автомобильных дорогах на расстоянии не менее 100 метров перед и не менее 50 метров после участков ускорения или замедления движения (регулируемых или нерегулируемых перекрестков, специально отведенных мест для отдыха, остановок общественного транспорта, объектов сервиса, сужения или расширения дороги, примыкания полос торможения или разгона, железнодорожных переездов и иных мест), за исключением незаконных примыканий.

В месте установки измерительного оборудования АПВГК должны быть выполнены мероприятия, соответствующие требованиям, приведенным в описании типа средства измерений, а также предприняты следующие организационно-технические меры по предотвращению уклонения от весогабаритного контроля: установка оборудования измерения нагрузок на оси транспортных средств на всю ширину проезжей части с захватом краевой полосы у обочины и разделительной полосы (не менее 0,25 метра от краевой разметки); нанесение на проезжую часть разметки типа «1.1», «1.3», требования которой должны быть продублированы дорожными знаками, а также установка дорожных ограждений; установка технических средств организации дорожного движения.

Пунктом 45 Порядка установлено, что участок автомобильной дороги, на котором осуществляется весогабаритный контроль, должен быть обустроен необходимыми техническими средствами организации дорожного движения в соответствии с проектом (схемой) организации дорожного движения, предусматривающими в том числе информирование водителя транспортного средства на расстоянии (не менее чем за 50 метров перед установленным весоизмерительным оборудованием АПВГК по пути следования транспортного средства) о приближении к АПВГК и о необходимости равномерного движения транспортного средства при проезде АПВГК.

В рассматриваемом случае, как указано в пункте 5.2.2.3 Технического задания, являющегося приложением 1 к документации, для установки должны быть выбраны участки автомобильной дороги, удовлетворяющие требованиям приказа Минтранса России от 31.08.2020 № 348, то есть вышеприведенного Порядка (том 1, листы 97-98). Кроме того, в данном пункте указывается, что именно подрядчик в местах установки АПВГК предпринимает организационно-технические меры по предотвращению уклонения путем установления оборудования измерения на всю полосу проезжей части, а также путем нанесения дорожной разметки. На подрядчика также возложено оборудование участка размещения АПВГК барьерными ограждениями проезжей части дороги, а также установка дорожных знаков.

При этом указанные требования направлены на безопасность автомобильных дорог при использовании АПВГК, а их исполнение, в свою очередь, влияет на конструктивные и иные характеристики надежности и безопасности автомобильной дороги.

В связи с изложенным следует признать, что суд первой инстанции правомерно отказал учреждению в удовлетворении заявленного им требования.

Суд апелляционной инстанции констатирует, что доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не содержат фактов, которые были бы не проверены и не учтены Арбитражным судом Новгородской области при рассмотрении настоящего спора и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли бы на обоснованность и законность судебного акта либо опровергали выводы суда первой инстанции, в связи с этим приведенные ее подателем аргументы не могут быть приняты.

Арбитражный суд первой инстанции полно и всесторонне выяснил обстоятельства, имеющие значение для дела, выводы суда соответствуют обстоятельствам дела, нормы материального права применены правильно, нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 АПК РФ в любом случае основаниями для отмены судебного акта, не допущено.

В связи с этим оснований для отмены судебного акта не усматривается.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

п о с т а н о в и л :

решение Арбитражного суда Новгородской области от 23 марта 2022 года по делу № А44-6988/2021 оставить без изменения, апелляционную жалобу государственного областного казенного учреждения «Управление автомобильных дорог Новгородской области «Новгородавтодор» – без удовлетворения. 

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд                 Северо-Западного округа в срок, не превышающийдвух месяцевсо дня его принятия.