Постановление № А44-776/2022 от 03.10.2022 АС Новгородской области

Резолютивная часть постановления объявлена октября 2022 года .

В полном объёме постановление изготовлено октября 2022 года .

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Докшиной А.Ю., судей Болдыревой Е.Н. и                 Селивановой Ю.В., при ведении протокола секретарем судебного заседания Поповым Д.С.,

при участии от закрытого акционерного общества «Управление механизации № 282» Гетманова С.В. по доверенности от 14.10.2021,     Ушанова М.Н. по доверенности от 28.02.2022, от Министерства строительства, архитектуры и имущественных отношений Новгородской области   Клементьева Ю.В. по доверенности от 10.11.2021 № 60,

рассмотрев в открытом судебном заседании с использованием системы веб-конференции апелляционные жалобы Министерства строительства, архитектуры и имущественных отношений Новгородской области и Инспекции государственного строительного надзора Новгородской областина решение Арбитражного суда Новгородской области от 15 апреля 2022 года по делу                  № А44-776/2022,

у с т а н о в и л:

закрытое акционерное общество «Управление механизации № 282» (ОГРН 1025300991792, ИНН 5320013512; адрес: 174411, Новгородская область, Боровичский район, город Боровичи, улица Гончарная, дом 12; далее –                   ЗАО «УМ № 282», общество) обратилось в Арбитражный суд Новгородской области с заявлением к Министерству строительства, архитектуры и имущественных отношений Новгородской области (ОГРН 1195321002414, ИНН 5321198947; адрес: 173001, Новгородская область, Великий Новгород, улица Тихвинская, дом 7; далее – министерство) о признании незаконным решения об отказе во внесении изменений (в связи с продлением срока действия) в разрешение на строительство, выраженного в уведомлении от 24.11.2021 № 17, и об обязании министерства внести изменения (в связи с продлением срока действия) в разрешение на строительство многоквартирного жилого дома, расположенного по адресу: Новгородская область, Боровичский район, поселок  Прогресс, улица Гагарина, дом 24.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена Инспекция государственного строительного надзора Новгородской области                          (ОГРН 1025300800480, ИНН 5321041819; адрес: 173001, Новгородская область, Великий Новгород, улица Большая Конюшенная, дом 5а, кабинет 12; далее – инспекция).

Решением Арбитражного суда Новгородской области от 15 апреля      2022 года заявленные требования удовлетворены, оспариваемое решение министерства признано незаконным. При этом в способа устранения прав и законных интересов заявителя решением суда на министерство возложена обязанность отменить оспариваемое решение (уведомление). Этим же решением с министерства в пользу общества взысканы судебные расходы по уплате государственной пошлины в сумме 3 000 руб.

Министерство с решением суда не согласилось и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. В обоснование жалобы ссылается на нарушение судом норм материального права, а также нанеполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела. Полагает, что оспариваемое решение об отказе во внесении изменений (в связи с продлением срока действия) в разрешение на строительствоявляется законным и обоснованным.

Инспекция также не согласилась с судебным актом и обратилась с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить и принять по делу новый судебный акт. В обоснование жалобы ссылается на нарушение судом норм материального права, а также нанеполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела. Указывает на то, что в связи с не уведомлением застройщиком о сроках завершения этапов работ, о возобновлении строительства инспекцией сделан вывод об отсутствии заинтересованности и намерений по продолжению строительства данного объекта в рамках действующего на тот период разрешения на строительство.

Представитель министерства в судебном заседании поддержал доводы и требования апелляционных жалоб.

Представители общества в судебном заседании с доводами, изложенными в апелляционных жалобах, не согласились, просили решение суда оставить без изменения, апелляционные жалобы – без удовлетворения.

Третье лицо надлежащим образом извещено о времени и месте рассмотрения апелляционных жалоб, уполномоченного представителя в суд не направило, в связи с этим дело рассмотрено в его отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ).

Заслушав объяснения представителей заявителя и ответчика, исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность решения суда, изучив доводы жалоб, апелляционная инстанция не находит оснований для отмены решения суда.

Как следует из материалов дела, администрацией Боровичского муниципального района Новгородской области (далее – администрация района) 08.05.2015 обществу выдано разрешение № RU 53502308-008 на строительство многоквартирного жилого дома на земельном участке, расположенном по адресу: Новгородская область, Боровичский район, поселок Прогресс, улица Гагарина, дом 24, со сроком действия до 08.02.2021 (том 1, лист 16).

Общество направило в инспекцию письмо от 29.05.2019 № 28 (том 1,  лист 57), в котором сообщило, что в том числе многоквартирный жилой дом               № 24 по улице Гагарина переведен на консервацию, а также перечислило, какие мероприятия по консервации им проведены. Данное письмо зарегистрировано в инспекции 31.05.2019 за входящим номером УА-350-В.

Кроме того, как усматривается в материалах дела, в целях соблюдения требований Правил консервации общество письмом от 12.10.2015 № 94-п сообщило руководителю Департамента архитектуры и градостроительства Новгородской области о приостановлении работ по строительству многоквартирного жилого дома по адресу: Боровичский район, поселок Прогресс, улица Гагарина, дом 24 (том 1, листы 15, 56).

При этом данное письмо представлено инспекцией с отзывом на заявление, то есть имелось у третьего лица.

Как указано в заявлении общества и не отрицается подателями жалоб, срок действия разрешения на строительство спорного дома неоднократно продлевался (до 30.12.2015, 30.12.2016, 30.12.2017, 30.12.2020).

С учетом постановления Правительства Российской Федерации от 03.04.2020 № 440 «О продлении действия разрешений и иных особенностях в отношении разрешительной деятельности в 2020 – 2022 годах» срок действия разрешения на строительство продлен на один год.

Общество обратилось в министерство с заявление от 18.11.2021                           № СА-5574-В о внесении изменений (продление срока действия) в разрешение на строительство № RU 53502308-008 на 3 года, то есть до 08.02.2024.

По результатам рассмотрения указанного заявления министерство, со ссылкой на часть 4 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ), на Правила проведения консервации объекта капитального строительства, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 30.09.2011 № 802 (далее – Правила консервации, Правила № 802) и на письмо инспекции от 29.01.2021 № УА-133-И, согласно которому застройщик прекратил работы на объекте в 2015 году в связи с отсутствием финансирования, консервация объекта не производилась, уведомлением от 24.11.2021 № 17 отказало во внесении изменений в названное разрешение в части продления срока его действия.

Как указано в этом уведомлении, работы на объекте не ведутся с                    2015 года, застройщик обязан заблаговременно, но не позднее, чем за 7 рабочих дней до возобновления строительства, направить в орган, выдавший разрешение на строительство (реконструкцию) объекта, а также в орган государственного строительного надзора в случае, если строительство (реконструкция) объекта подлежат государственному строительному надзору, уведомление о возобновлении строительства объекта.

Кроме того, в данном уведомлении министерство дополнительно сообщило, что в ходе рассмотрения документов представленных инспекцией, выявлен раздел земельного участка, на который ранее выдано разрешение на строительство. В соответствии с ГрК РФ требуется получение градостроительного плана на вновь образованный земельный участок и внесение изменений в разрешение на строительство.

Не согласившись с отказом министерства, изложенным в данном уведомлении, общество обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Суд первой инстанции удовлетворил заявленные требования.

Апелляционная инстанция не находит оснований для отмены решения суда ввиду следующего.

В силу статей 198 и 201 АПК РФ для признания арбитражным судом ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными необходимо одновременное наличие двух юридически значимых обстоятельств: несоответствие их закону или иным нормативным правовым актам и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом отказ государственного органа должен быть сформирован таким образом, чтобы заявителю без дополнительных разъяснений было ясно  на основании каких правовых норм и в связи с чем ему отказано, а также  какие действия он должен совершить в целях устранения этих причин.

Согласно статье 51 ГрК РФ разрешение на строительство представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом, проектом планировки территории и проектом межевания территории при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации. Разрешение на строительство дает застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объекта капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.

В силу части 4 статьи 52 ГрК РФ при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства на основании договора строительного подряда с застройщиком или техническим заказчиком, лицом, ответственным за эксплуатацию здания, сооружения, региональным оператором указанные лица должны подготовить земельный участок для строительства и (или) объект капитального строительства для реконструкции или капитального ремонта, а также передать индивидуальному предпринимателю или юридическому лицу, с которыми заключен такой договор, материалы и результаты инженерных изысканий, проектную документацию, разрешение на строительство. При необходимости прекращения работ или их приостановления более чем на шесть месяцев застройщик или технический заказчик должен обеспечить консервацию объекта капитального строительства.

Правила консервации определяют порядок консервации объекта капитального строительства и перечень действий, которые должен выполнить застройщик.

Согласно пункту 2 этих Правил решение о консервации объекта принимается в случае прекращения его строительства (реконструкции) или в случае необходимости приостановления строительства (реконструкции) объекта на срок более 6 месяцев с перспективой его возобновления в будущем.

Пунктом 13 Правил № 802 определено, что застройщик (заказчик) обязан заблаговременно, но не позднее, чем за 7 рабочих дней до возобновления строительства (реконструкции) объекта, направить в орган, выдавший разрешение на строительство (реконструкцию) объекта, а также в орган государственного строительного надзора в случае, если строительство (реконструкция) объекта подлежит государственному строительному надзору, уведомление о возобновлении строительства (реконструкции) объекта.

Частью 21.15 статьи 51 ГрК РФ установлен исчерпывающий перечень оснований для отказа во внесении изменений в разрешение на строительство, который не подлежит расширительному толкованию.

Однако в оспариваемом обществом в рамках настоящего дела в уведомлении министерства от 24.11.2021 № 19 ссылка на положения части 21.15 статьи 51 ГрК РФ в качестве оснований отказа в продлении срока действия разрешения на строительство отсутствует.

При этом как усматривается в материалах дела, представитель министерства только в ходе рассмотрения дела в суде первой инстанции пояснил, что к рассматриваемым правоотношениям применен по аналогии пункт 7 части 21.15 статьи 51 ГрК РФ.

В частности,  указанной нормой  установлено, что основанием для отказа во внесении изменений в разрешение на строительство является в том числе наличие у уполномоченных на выдачу разрешений на строительство федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления, Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» или Государственной корпорации по космической деятельности «Роскосмос» информации о выявленном в рамках государственного строительного надзора, государственного земельного надзора или муниципального земельного контроля факте отсутствия начатых работ по строительству, реконструкции на день подачи заявления о внесении изменений в разрешение на строительство в связи с продлением срока действия такого разрешения или информации органа государственного строительного надзора об отсутствии извещения о начале данных работ, если направление такого извещения является обязательным в соответствии с требованиями части 5 статьи 52 настоящего Кодекса, в случае, если внесение изменений в разрешение на строительство связано с продлением срока действия разрешения на строительство.В этом случае уполномоченные на выдачу разрешений на строительство федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления обязаны запросить такую информацию в соответствующих органе государственной власти или органе местного самоуправления, в том числе с использованием единой системы межведомственного электронного взаимодействия и подключаемых к ней региональных систем межведомственного электронного взаимодействия.

Из буквального толкования вышеназванной правовой нормы следует, что основанием для отказа во внесении изменений в разрешение на строительство может являться отсутствие у органа государственного строительного надзора извещения от застройщика именно о начале работ по строительству объекта (то есть строительные работы ранее не велись) и его реконструкции.

В свою очередь, «возобновление строительства» не является тождественным «началу строительства», в связи с этим позиция инспекции о необходимости предъявления после возобновления строительства полного пакета документов, необходимых в целях извещения о начале строительства, является ошибочной.

Отсутствие уведомления о возобновлении строительства после консервации объекта, а также факт нарушений Правил консервации к числу оснований отказа во внесении изменений в разрешение на строительство в части 21.15 статьи 51 ГрК РФ не отнесены. На иные основания отказа, прямо установленные частью 21.15 статьи 51 названного Кодекса, министерство в уведомлении не ссылалось.

Согласно части 6 статьи 13 АПК РФ в случаях, если спорные отношения прямо не урегулированы федеральным законом и другими нормативными правовыми актами или соглашением сторон и отсутствует применимый к ним обычай делового оборота, к таким отношениям, если это не противоречит их существу, арбитражные суды применяют нормы права, регулирующие сходные отношения (аналогия закона), а при отсутствии таких норм рассматривают дела исходя из общих начал и смысла федеральных законов и иных нормативных правовых актов (аналогия права).

Между тем, как указано ранее в настоящем постановлении, исчерпывающий перечень оснований для отказа во внесении изменений в разрешение на строительство, который не подлежит расширительному толкованию, установлен частью 21.15 статьи 51 ГрК РФ.

Таким образом, применение министерством к рассматриваемому случаю по аналогии основания для отказа во внесении изменений в разрешение на строительство, предусмотренного пунктом 7 части 21.15 статьи 51 ГрК РФ, является неправомерным, поскольку спорные правоотношения прямо урегулированы нормами ГрК РФ. 

В свою очередь, извещение общества о начале строительства объекта капитального строительства от 14.05.2015 получено Департаментом архитектуры и градостроительства Новгородской области 14.05.2015 и зарегистрировано за входящим номером УА-530-В (том 2, листы 74 – 75).

С заявлением о внесении изменений в разрешение на строительство общество обратилось 18.11.2021, то есть в период его действия.

Кроме того, в оспариваемом уведомлении министерство дополнительно сообщило, что в ходе рассмотрения документов представленных инспекцией, выявлен раздел земельного участка, на который ранее выдано разрешение на строительство, а также указало, что в соответствии с ГрК РФ требуется получение градостроительного плана на вновь образованный земельный участок и внесение изменений в разрешение на строительство.

При этом ни кадастровый номер конкретного земельного участка, в отношении которого министерством, якобы, выявлен раздел, ни конкретная норма ГрК РФ, в соответствии с которой, по мнению ответчика, требуется получение градостроительного плана на вновь образованный земельный участок, ни конкретный пункт части 21.1 статьи 51 ГрК РФ, предусматривающий такое основание отказа в продлении срока действия разрешения на строительство, в названном уведомлении не указаны.

Пунктом 21.7 статьи 51 ГрК РФ предусмотрено, что в случае образования земельных участков путем раздела, перераспределения земельных участков или выдела из земельных участков, в отношении которых в соответствии с настоящим Кодексом выдано разрешение на строительство, физическое или юридическое лицо, у которого возникло право на образованные земельные участки, вправе осуществлять строительство на таких земельных участках на условиях, содержащихся в указанном разрешении на строительство, с соблюдением требований к размещению объектов капитального строительства, установленных в соответствии с настоящим Кодексом и земельным законодательством.

Согласно пункту 1 статьи 11.4 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ) при разделе земельного участка образуются несколько земельных участков, а земельный участок, из которого при разделе образуются земельные участки, прекращает свое существование, за исключением случаев, указанных в пунктах 4 и 6 настоящей статьи, и случаев, предусмотренных другими федеральными законами.

При разделе земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, могут быть образованы один или несколько земельных участков. При этом земельный участок, раздел которого осуществлен, сохраняется в измененных границах (пункт 6 статьи 11.4 ЗК РФ).

В связи с этим само по себе преобразование земельного участка не является основанием для прекращения ранее выданного разрешения на строительство.

Между тем, как установлено судом первой инстанции, в письме от 09.09.2020 № М20-2499-И администрация Боровичского района сообщила инспекции о том, что администрацией Прогресского сельского поселения Боровичского района Новгородской области (далее – администрация поселения) и обществом заключен договор аренды земельного участка от 06.05.2005 № 9 площадью 92 844 кв. м с кадастровым номером 53:02:122703:0709, местоположение: поселок Прогресс Боровичского района Новгородской области, сроком до 01.05.2020, для строительства многоквартирных жилых домов.

В 2013 году указанный земельный участок преобразован в три земельных участка, в том числе с кадастровым номером 53:02:0122703:1754.

Постановлением от 27.02.2014 № 11 администрация поселения утвердила градостроительный план № RU 53502308-035 земельного участка с кадастровым номером 53:02:0122703:1754, площадью 27 023 кв. м (том 1, листы 63 – 70).

Постановлением администрации Боровичского муниципального района от 07.09.2020  № 2223 договор аренды от 06.05.2005 № 9 расторгнут.

Однако в настоящий момент с ЗАО «УМ № 282» на земельные участки, в том числе на участок с кадастровым номером 53:02:0122703:1754, заключены договоры аренды сроком на 3 года как с собственником объектов незавершенного строительства.

В материалах дела имеется зарегистрированный в установленном порядке договор от 07.09.2020 № 3051 аренды земельного участка, заключенный обществом с администрацией Боровичского муниципального района, по условиям которого арендодатель передал арендатору во временное владение и пользование земельный участок с кадастровым номером 53:02:0122703:1754, площадью 27 023 кв. м, расположенный по адресу: поселок Прогресс, Боровичского района Новгородской области, для строительства многоквартирных домов (том 1, листы 61 – 62).

Исследовав и оценив по правилам статьи 71 АПК РФ представленные в материалы дела доказательства, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что, обращаясь в министерство с заявлением от 18.11.2021 о внесении изменений в разрешение на строительство и о продлении срока его действия, общество не нарушило требований части 21.10 статьи 51 ГрК РФ, поскольку земельный участок с кадастровым номером 53:02:0122703:1754, на который выдан градостроительный план                                       № RU 53502308-035 от 27.02.2014, не разделялся и не выделялся из земельных участков.

Следовательно, как верно отмечено судом в обжалуемом решении, у общества не возникло правовых оснований для получения нового градостроительного плана в отношении выделенного (в 2013 году) земельного участка с кадастровым номером 53:02:0122703:1754, поскольку такой план уже имеется у заявителя.

Таким образом, второе основание отказа в продлении срока действия разрешения на строительство, приведенное министерством в оспариваемом уведомлении в качестве дополнительного сообщения, нормативно не обосновано и не нашло своего документального подтверждения.

На основании изложенного суд первой инстанции правомерно удовлетворил требования общества о признании незаконным решения министерства об отказе во внесении изменений (в связи с продлением срока действия) в разрешение на строительство, выраженного в уведомлении от 24.11.2021 № 17.

При этом в качестве способа устранения нарушения прав и законных интересов заявителя суд посчитал необходимым возложить на министерство обязанность отменить оспариваемое решение.

Представители общества в судебном заседании апелляционной инстанции пояснили, что в этой части решение суда заявителем не обжалуется, с установленным судом порядком устранения нарушения прав и законных интересов заявителя обществом согласно.

При таких обстоятельствах данный вывод суда не подлежит переоценке апелляционной инстанцией.

Апелляционная инстанция констатирует тот факт, что доводы апелляционных жалоб не опровергают выводов суда, а лишь выражают несогласие с ними, поэтому не могут служить основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

С учетом изложенного апелляционная инстанция приходит к выводу о том, что спор разрешен в соответствии с требованиями действующего законодательства, основания для отмены решения суда, а также для удовлетворения апелляционных жалоб отсутствуют.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

п о с т а н о в и л :

решение Арбитражного суда Новгородской области от 15 апреля                2022 года по делу № А44-776/2022 оставить без изменения, апелляционные жалобы Министерства строительства, архитектуры и имущественных отношений Новгородской области и Инспекции государственного строительного надзора Новгородской области– без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.