Постановление № А44-8187/19 от 05.08.2020 АС Новгородской области

Резолютивная часть постановления объявлена августа 2020 года .

В полном объёме постановление изготовлено августа 2020 года .

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Докшиной А.Ю., судей Болдыревой Е.Н. и                   Мурахиной Н.В., при ведении протокола секретарем судебного заседания Левшиной С.С.,

при участии от государственного областного казенного учреждения «Управление автомобильных дорог Новгородской области «Новгородавтодор» ФИО1 по доверенности от 10.03.2020 № 71, от общества с ограниченной ответственностью «ДСУ-1» ФИО2 по доверенности                      от 10.04.2020, от Управления Федеральной антимонопольной службы по Новгородской области ФИО3 по доверенности от 13.01.2020 № 532,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы государственного областного казенного учреждения «Управление автомобильных дорог Новгородской области «Новгородавтодор» и общества с ограниченной ответственностью «ДСУ-1» на решение Арбитражного суда Новгородской области от 27 января 2020 года по делу № А44-8187/2019,

у с т а н о в и л:

государственное областное казенное учреждение «Управление автомобильных дорог Новгородской области «Новгородавтодор»                            (ОГРН <***>, ИНН <***>; адрес: 173000, <...>; далее –                                        ГОКУ «Новгородавтодор», учреждение) обратилось в Арбитражный суд Новгородской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее –              АПК РФ), к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Новгородской области (ОГРН <***>, ИНН <***>; адрес: 173002, <...>; далее – управление, УФАС) о признании незаконными решения от 22.07.2019 № 053/06/8-314/2019 в части признании жалобы общества с ограниченной ответственностью «СитиКом» (далее – ООО «СитиКом») обоснованной в части довода о ненадлежащем определении предмета закупки (необоснованном укрупнении), влекущем сокращение числа ее участников, и предписания от 22.07.2019 об устранении нарушений законодательства Российской Федерации о контрактной системе.              

Определением Арбитражный суд Новгородской области от 04 сентября 2019 года к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной  ответственностью «ДСУ-1» (ОГРН <***>, ИНН <***>; адрес: 155120, Ивановская область, Лежневский район, севернее д. Гулиха (административное здание), участок 2; далее –                           ООО «ДСУ-1»), администрация Губернатора Новгородской области и её аукционная комиссия (ОГРН <***>, ИНН <***>; адрес: 173007, Новгородская область, Великий Новгород, площадь Победы-Софийская, дом 1, кабинет 350; далее – администрация), акционерное общество «Электронные торговые системы» (ОГРН <***>, ИНН <***>; адрес: 123112, Москва, улица Тестовская, дом 10, этаж 25; далее – АО «ЭТС»),                                 ООО «СитиКом» (ОГРН <***>, ИНН <***>; адрес: 173018, <...>).

Протокольным определением от 17 октября 2019 года в связи с удовлетворением ходатайства ООО «ДСУ-1» привлечено в порядке статьи 50 АПК РФ к участию в настоящем деле в качестве третьего лица, заявляющего самостоятельные требования относительно предмета спора, которое просит признать недействительным пункт 1 решения управления от 22.07.2019                      № 053/06/8-314/2019 в части признании жалобы ООО «СитиКом» обоснованной в части довода о ненадлежащем определении  предмета закупки (необоснованном укрупнении), влекущем сокращение числа ее участников, и предписание от 22.07.2019 об устранении нарушений законодательства Российской Федерации о контрактной системе.

Кроме того, определением суда от 09 декабря 2019 года на основании статьи 49 АПК РФ от ГОКУ «Новгородавтодор» и ООО «ДСУ-1» принято уточнение заявленных требований, согласно которому названные лица просили признать незаконными действия администрации по отмене протокола                         от 18.07.2019 рассмотрения единственной заявки на участие в электронном аукционе на право заключения государственного контракта на выполнение работ по ремонту автомобильных дорог общего пользования регионального и межмуниципального значения в Шимском, Крестецком муниципальных районах Новгородской области на период 2019-2021 годов, извещение                              № 0150200003919000607 и обязать ее в течение 1 (одного) рабочего дня с даты вступления решения суда в законную силу совершить действия по возврату закупки (извещение № 0150200003919000607) на этап «Работа комиссии» через личный кабинет в Единой информационной системе в сфере закупок                   (http://zakupki.gov.ru).

Этим же определением администрация исключена из числа третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, и привлечена в качестве соответчика по делу, поскольку к ней предъявлены соответствующие требования.

Решением Арбитражного суда Новгородской области от 27 января                   2020 года в удовлетворении заявленных требований ГОКУ «Новгородавтодор» и  ООО «ДСУ-1» отказано в полном объеме.

ГОКУ «Новгородавтодор» с решением суда не согласилось и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит суд апелляционной инстанции его отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. В обоснование жалобы ссылается на незаконность и необоснованность судебного акта. Считает решение УФАС и вынесенное на его основании предписание незаконными, нарушающими единообразие в применении антимонопольными органами норм антимонопольного законодательства. Настаивает на том, что формирование объекта закупки произведено заказчиком с соблюдением норм действующего законодательства, а укрупнение лота вызвано необходимостью определения лучшего подрядчика, способного обеспечить выполнение работ с уровнем не ниже допустимого, формирование закупок определялось потребностями заказчика в выполнении работ надлежащего качества с целью удовлетворения нужд субъекта Российской Федерации. Ссылается на то, что в учреждение представило в материалы дела карту (том 6, лист 39), содержащую место расположения автомобильных дорог, подлежащих ремонту, и расстояние от асфальтобетонного завода поселка Подберезье Новгородской области до конечных точек ремонта указанных автомобильных дорог, что, по мнению апенллянта, подтверждает наличие технологической и функциональной связи между ремонтными участками автодорог, так как из содержания данной карты видно, что расстояние от поселка Подберезье до конечной точки ремонта автомобильных дорог в Крестецком районе равно 140 км, а в Шимском              районе – 160 км. Кроме того, апеллянт указывает на то, что права                          ООО «СитиКом» в данном случае не нарушены, поскольку, разделив указанную закупку как минимум на две, как указано управлением в оспариваемом решении, ООО «СитиКом» также не смогло бы принять участие в закупке, при этом данная организация не принимала участие в аукционе, поэтому её права не могли быть нарушенным. Также общество считает, что, являясь заказчиком, не должно доказывать экономию бюджетных средств, так как при осуществлении закупки руководствуется требованиям законодательства Российской Федерации в сфере закупок.

ООО «ДСУ-1» с решением суда также не согласилось и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит суд апелляционной инстанции его отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. В обоснование жалобы ссылается на недоказанность имеющих значение для дела обстоятельств, которые суд посчитал установленными, а также на несоответствие выводов, изложенных в решении суда, обстоятельствам дела. Доводы жалобы названного апеллянта, по сути, аналогичны доводам жалобы заявителя. При этом ООО «ДСУ-1» также ссылается на то, что, вынося оспариваемые нормативные правовые акты, УФАС не указало, какими критериями заказчик мог бы руководствоваться, разделяя спорный лот на более мелкие лоты (не менее двух).

Представители ГОКУ «Новгородавтодор» и ООО «ДСУ-1» в судебном заседании поддержали доводы и требования своих апелляционных жалоб и дополнительных письменных пояснений и возражений на отзывы.

Управление и ООО «СитиКом» в отзывах на апелляционные жалобы и их представители в судебном заседании с изложенными в них доводами не согласились, просили решение суда оставить без изменения, апелляционные жалобы – без удовлетворения.

Администрация в отзыве оставила вопрос о принятии процессуального решения по итогам рассмотрения апелляционных жалоб на усмотрение суда. При этом администрация полагает, что она не является участником спора.

От АО «ЭТС» отзыв на апелляционные жалобы не поступил.

Администрация, ООО «СитиКом» и АО «ЭТС» надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционных жалоб, представителей в суд не направили, от администрации поступило ходатайство о рассмотрении жалоб без участия её представителя. В связи с этим дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 АПК РФ.

Заслушав объяснения представителей заявителей и ответчика, исследовав доказательства по делу и доводы жалобы , проверив законность и обоснованность оспариваемого решения, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционных жалоб.

Как следует из материалов дела, 20.06.2019 начальником ГОКУ «Новгородавтодор» утверждена документация об аукционе в электронной форме на право заключения государственного контракта на выполнение работ по ремонту автомобильных дорог общего пользования регионального и межмуниципального значения в Шимском, Крестецком муниципальных районах Новгородской области на период 2019-2021 годы, (далее- Документация) (том 2, листы 134-150; том 3 листы 1-31).

На основании приказа администрации от 26.06.2019 № 824 принято решение о проведении аукциона в электронной форме на право заключения контракта на выполнение работ по ремонту автомобильных дорог общего пользования регионального и межмуниципального значения в Шимском, Крестецком муниципальных районах Новгородской области на период 2019-2021 годы.

Извещение № 0150200003919000607 о проведении аукциона размещено26.06.2019 на официальном сайте единой информационной системы в сфере закупок в сети «Интернет» по адресу: www.zakupki.gov.ru(том 2, лист 130).

На основании протокола рассмотрения единственной заявки от 18.07.2019 аукцион признан несостоявшимся, в связи с тем что подана только одна заявка                         ООО «ДСУ-1» (том  3, лист 32).

 ООО «СитиКом» 15.07.2019 обратилось в УФАС с жалобой                                               на действия государственного заказчика – ГОКУ «Новгородавтодор» при осуществлении им закупки путем проведения электронного аукциона (том 2, листы 103-104).

В последующем ООО «СитиКом» предъявило в управление дополнительные пояснения к жалобе от 22.07.2019 (том 2, листы 108-109).

По результатам рассмотрения жалобы и проведения внеплановой проверки управлением вынесено решение от 22.07.2019 (том 1, листы 13-26) о признании жалобы  ООО «СитиКом» частично обоснованной в части довода о ненадлежащем определении предмета закупки (необоснованном укрупнении), влекущем сокращение числа ее участников (пункт 1) и о наличии в действиях государственного заказчика (ГОКУ «Новгородавтодор») нарушения части 2 статьи 8, пункта 1 части 1 статьи 33, пункта 1 части 1 статьи 64 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее – Закон № 44-ФЗ, Закон о контрактной системе) (пункт 2), а также о выдаче предписания учреждению, уполномоченному органу администрации, её аукционной комиссии, оператору электронной площадки  (АО «ЭТС») (пункт 3) и о передаче материалов жалобы и внеплановой проверки для возбуждения дел об административных правонарушениях в отношении должностного лица государственного заказчика (пункт 4).

 Одновременно УФАС выдано предписание 22.07.2019 № 3464/03 об устранении нарушений законодательства Российской Федерации о контрактной системе (том 1, листы 27-29), согласно которому:

- ГОКУ «Новгородавтодор» предписано в 7-дневный срок со дня получения предписания устранить допущенные при осуществлении закупки нарушения путем аннулирования в своей части торгов, и с этой целью отменить все совершенные действия и принятые решения по определению поставщика путем проведения вышеуказанного электронного аукциона, представить доказательства исполнения предписания (пункты 1, 2);

- уполномоченному органу – администрации и её аукционной комиссии в 7-дневный срок аннулировать в своей части рассматриваемые торги и с этой целью отменить все совершенные действия и принятые решения по определению поставщика путем проведения вышеуказанного электронного аукциона, в частности отменить протоколы, составленные аукционной комиссией в ходе осуществления  рассматриваемой закупки и разместить на официальном сайте сообщение   об их отмене, а также сообщение об отмене закупки,  представить доказательства исполнения предписания (пункты 3, 4);

- оператору электронной площадки – АО «ЭТС» в 7-дневный срок аннулировать в своей части рассматриваемые торги и с этой целью обеспечить  государственному заказчику ГОКУ «Новгородавтодор» и уполномоченному органу – администрации и её аукционной комиссии возможность совершения действий, предусмотренных пунктами 1, 3 предписания, а также вернуть единственную заявку, поступившую на участие в рассматриваемой закупке, представить доказательства исполнения предписания (пункты 5, 6).

Названное предписание исполнено указанными в них лицами в полном объеме. 

При этом, как указано в решении суда, на момент рассмотрения дела государственный контракт не заключен, закупка не проведена.

Не согласившись с решением и предписанием управления, учреждение обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

ООО «ДСУ-1» также вступило в арбитражный процесс по указанному делу в качестве третьего лица, заявляющего самостоятельные требования относительно предмета спора.

Суд первой инстанции отказал в удовлетворении заявленных требований, при этом обоснованно исходил из следующего.

В статье 8 Закона № 44-ФЗ установлен принцип обеспечения конкуренции контрактной системы в сфере закупок.

Согласно пункту 1 статьи 8 названного Закона контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

В соответствии с пунктом 2 статьи 8 Закона о контрактной системе конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям настоящего Закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

Согласно части 1 статьи 59 Закона № 44-ФЗ под аукционом в электронной форме (электронным аукционом) понимается аукцион, при котором информация о закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения о проведении такого аукциона и документации о нем, к участникам закупки предъявляются единые требования и дополнительные требования, проведение такого аукциона обеспечивается на электронной площадке ее оператором.

В соответствии с пунктами 1 и 2 части 1 статьи 64 Закона № 44-ФЗ документация об электронном аукционе наряду с информацией, указанной в извещении о проведении такого аукциона, должна содержать информацию о наименовании объекта закупки и его описание, и условия контракта в соответствии со статьей 33 названного Закона, а также требования к содержанию, составу заявки на участие в таком аукционе в соответствии с частями 3-6 статьи 66 Закона № 44-ФЗ и инструкцию по ее заполнению. При этом не допускается установление требований, влекущих за собой ограничение количества участников такого аукциона или ограничение доступа к участию в таком аукционе.

В силу пункта 1 части 1 статьи 33 Закона № 44-ФЗ заказчик при описании в документации о закупке объекта закупки должен руководствоваться следующими правилами: в описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости); в описание объекта закупки не должны включаться требования или указания в отношении товарных знаков, знаков обслуживания, фирменных наименований, патентов, полезных моделей, промышленных образцов, наименование страны происхождения товара, требования к товарам, информации, работам, услугам при условии, что такие требования или указания влекут за собой ограничение количества участников закупки.

Документация о закупке в соответствии с требованиями, указанными в части 1 названной статьи, должна содержать показатели, позволяющие определить соответствие закупаемых товара, работы, услуги установленным заказчиком требованиям. При этом указываются максимальные и (или) минимальные значения таких показателей, а также значения таких показателей, которые не могут изменяться (часть 2 статьи 33 Закона № 44-ФЗ).

Исходя из требований статьи 33 Закона № 44-ФЗ, заказчик в зависимости от своих потребностей в документации об аукционе должен установить требования, в частности, к качеству, техническим характеристикам (потребительским свойствам), размерам, упаковке товара с учетом специфики его деятельности и в целях обеспечения эффективного использования бюджетных средств, при соблюдении установленных законодательством Российской Федерации положений, направленных на обеспечение при проведении торгов конкурентной среды.

Соответственно, заказчик вправе включить в аукционную документацию такие характеристики и требования к товару, которые отвечают его потребностям и необходимы для выполнения соответствующих функций. При этом заказчик вправе в необходимой степени детализировать предмет закупок.

В пункте 3 Обзора судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 28.06.2017, разъяснено, что при проведении государственных (муниципальных) закупок допускается включение в один лот технологически и функционально взаимосвязанных между собой товаров, работ, услуг.

Таким образом, как верно отмечено судом, при определении технологической и функциональной взаимосвязи предмета закупки необходимо исходить из совокупности двух критериев: технологической взаимосвязи работ и функциональной взаимосвязи работ.

Судом установлено, что жалоба ООО «СитиКом» рассмотрена управлением в пределах полномочий, предусмотренных статьей 105 Закона                        № 44-ФЗ и пунктом 1.5 Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по рассмотрению жалоб на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностного лица контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки при определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденным приказом ФАС России от 19.11.2014 № 727/14 (далее – Административный регламент).

Судом правомерно отклонена ссылка ООО «ДСУ-1» на то, что управлением в соответствии с частью 11 статьи 105 Закона № 44-ФЗ не должны были учитываться дополнительные доводы ООО «СитиКом», изложенные в письменных дополнениях к жалобе от 22.07.2019, поскольку срок подачи жалобы в порядке статьи 105 Закона № 44-ФЗ ограничено сроком подачи заявок, в данном случае 16.07.2019 в 09 час 00 мин (пункт 11.3 раздела 11 документации об аукционе).

Как верно отмечено судом в обжалуемом решении, жалоба                            ООО «СитиКом» поступила в УФАС 15.07.2019, то есть в установленный действующим законодательством срок, при этом ни Законом о контрактной системе ни Административным регламентом не ограничено право лица, подавшего жалобу на предоставление дополнительных пояснений к ранее поданной жалобе.

Судом установлено, что необходимость предоставления ООО «СитиКом» дополнительных пояснений и документов была вызвана озвученным на заседании Комиссии управления 19.07.2019 требованием УФАС об уточнении правовой позиции, что подтверждается представленной в дело аудиозаписью заседаний Комиссии управления (диск – том 6, лист 3).

В рассматриваемом случае предметом спорной закупки является выполнение работ по ремонту автомобильных дорог общего пользования регионального и межмуниципального значения в Шимском, Крестецком муниципальных районах Новгородской области на период 2019-2021 годы.

Как следует из решения управления в оспариваемой его части, основанием для признания антимонопольным органом частично обоснованной жалобы ООО «СитиКом» в части  довода  о ненадлежащем определении  предмета закупки (необоснованном укрупнении), влекущем сокращение числа ее участников послужили следующие обстоятельства.

В ходе проверки ответчик пришел к выводу о том, что формирование заказчиком объекта закупки путем объединения в один лот выполнения работ по ремонту автомобильных дорог общего пользования Новгородской области регионального и межмуниципального значения на различных объектах, расположенных в разных районах субъекта, влечет за собой ограничение количества участников закупки, что является нарушением требований статьи 8, пункта 1 части 1 статьи 33, пункта 1 части 1 статьи 64 Закона № 44-ФЗ.

При этом, как отражено в оспариваемом решении УФАС, необоснованное укрупнение лота негативно влияет на количество участников закупки, способных принять участие в торгах, имеющих трудовые и иные ресурсы для надлежащего исполнения условий контракта, но не имеющих в наличии финансовых ресурсов, позволивших бы им практически одновременно, в определенный промежуток времени, внести (иметь в наличии) как обеспечение заявки, так и обеспечение исполнения контракта.

Отклоняя доводы заявителей о наличии у учреждения оснований для объединения в один лот работ по ремонту автомобильных дорог общего пользования регионального и межмуниципального значения в разных муниципальных районах Новгородской области (Шимском и Крестецком), суд исходил из недоказанности апеллянтами одновременной технологической и функциональной взаимосвязанности названных работс учетом территориального расположения автомобильных дорог, ремонт которых являлся предметом спорного лота, ввиду того,что Шимский и Крестецкий муниципальные районы Новгородской области согласно ее административно-территориальному устройству расположены в значительной отдаленности друг от друга, не имеют общих географических границ.

При этом подателями жалоб не отрицается тот факт, что согласно общедоступным сведениям указанные участки автомобильных дорог в Шимском муниципальном районе нс связаны и не пересекаются с участками дорог, расположенных в Крестецком муниципальном районе, находятся в различных территориальных образованиях Новгородской области.

Законом № 44-ФЗ не регулируются вопросы, связанные с формированием лотов при осуществлении закупок конкурентными способами, поэтому по общему правилу при размещении заказа уполномоченный орган наделен правом самостоятельного выделения лотов.

Вместе с тем, как верно указал суд в обжалуемом решении, подобное объединение не должно входить в противоречие с общими принципами Закона о контрактной системе в части обеспечения потенциальным претендентам гарантий по реализации их права на участие в торгах, эффективность использования бюджетных средств и развитие добросовестной конкуренции, а также нарушать требования статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006                   № 135-ФЗ «О защите конкуренции», запрещающей совершение любых действий, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции при проведении торгов.

Из совокупного толкования указанных положений законодательства о контрактной системе и антимонопольного законодательства, преследующих единые цели и задачи следует, что запрещаются любые действия, которые приводят или могут привести к ограничению (устранению, недопущению) конкуренции, как с точки зрения их фактического, так и возможного влияния на конкурентную среду при проведении закупок.

Вместе с тем в силу требований статьи 33 Закона № 44-ФЗ установление заказчиком в документации об аукционе в зависимости от его потребностей требований в том числе к качеству, техническим характеристикам (потребительским свойствам), размерам, упаковке товара с учетом специфики его деятельности и в целях обеспечения эффективного использования бюджетных средств, обусловлено также обязанностью соблюдения установленных законодательством Российской Федерации положений, направленных на обеспечение при проведении торгов конкурентной среды.

Следовательно, заказчик вправе включить в аукционную документацию такие характеристики и требования к товару, которые отвечают его потребностям и необходимы для выполнения соответствующих функций.

При этом заказчик вправе в необходимой степени детализировать предмет закупок.

Данный вывод суда согласуется с разъяснениями, содержащимися в пункте 3 Обзора судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 28.06.2017, приведенными выше в настоящем постановлении.

Судом установлено и материалами дела подтверждается, что согласно ведомости объемов работ (приложение 2 «Ведомость объемов работ» к Документации) в предмет рассматриваемой закупки входит:

- ремонт автомобильной дороги общего пользования регионального значения № 49К-03«Новгород - Псков» - ФИО4 Пустынь км 0+000 - км 62+993 в Шимскоммуниципальном районе Новгородской области (далее – автомобильная дорога № 49К-03);

- ремонт участка автомобильной дороги общего пользования межмуниципального значения № 49К-0615 Крестцы - Усть-Волма км 0+000 - км 8+600 в Крестепком муниципальном районе Новгородской области (далее – автомобильная дорога № 49К-0615);

- ремонт участков автомобильной дороги общего пользования межмуниципального значения № 49Н-0614 Крестцы - Старое Рахино км 0+000 - км 15+396 в Крестецком муниципальном районе Новгородской области              (далее – автомобильная дорога № 49Н-0614);

- ремонт участка автомобильной дороги общего пользования межмуниципального значения № 49К-0620 Новое Рахино - Сомёнка км 0+000 - км 26+610 в Крестецком муниципальном районе Новгородской области               (далее – автомобильная дорога № 49К-0620).

При этом УФАС в ходе рассмотрения жалобы установлено, что Шимский и Крестецкий муниципальные районы Новгородской области, согласно её административно-территориальному устройству, расположены в значительной отдаленности друг от друга, не имеют общих географических границ (том 7, лист 32).

Также управлением из общедоступных сведений установлено, что указанные участки автомобильных дорог в Шимском муниципальном районе не связаны и не пересекаются с участками дорог, расположенных в Крестецком муниципальном районе, находятся в различных территориальных образованиях Новгородской области, что не отрицается апеллянтами.

Вместе с тем названное обстоятельство свидетельствует об отсутствии технологической взаимосвязи указанных объектов с точки зрения взаимного расположения указанных участков, независимо от того, что эти участки автомобильных дорог регионального значения находятся в пределах одного субъекта Российской Федерации – Новгородской области.

При этом УФАС установлено, что расстояние между административными центрами Шимского и Крестецкого муниципальных районов (р.п. Шимск и р.п. Крестцы соответственно) составляет около 140 км  (по автодороге Р56 через Великий Новгород и далее по автодороге М10).

Судом мотивированно отклонены как несостоятельные доводы заявителей применительно к конкретному рассматриваемому спору исходя из установленных в деле обстоятельств, согласно которым реконструируемые участки автомобильных дорог относятся к одной категории (IV), являются межмуниципальными дорогами, входящими в единую дорожную сеть, поскольку, как обоснованно отмечено судом, названный факт свидетельствует только об отнесении объектов ремонта к одному типу (категории) по определенному критерию, не подтверждая при этом технологическую и функциональную взаимосвязь работ по реконструкции автомобильных дорог, являющихся объектом закупки, что само по себе не свидетельствует о необходимости объединения спорных работ в одну закупку.

Кроме того, судом правомерно отмечено, что доводы заявителей, согласно которым все работы, которые требуется произвести, относятся к ремонту, свидетельствуют только об однородном характере указанной деятельности, что также не подтверждает технологическую и функциональную взаимосвязь работ по ремонту автомобильных дорог, являющихся объектом закупки.

Проанализировав имеющуюся в деле Документацию, суд установил, что приложение 6 содержит не только общую сметную стоимость работ (999 379 895 руб. 48 коп. (без учета НДС и индекса дефлятора –                                    763 976 325 руб.)), но и определяет стоимость ремонта участков каждой из рассматриваемых автомобильной дороги в отдельности.

Кроме того, исходя из постановления администрации Новгородской области от 01.06.2010 № 243, которым утвержден Перечень автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения, являющихся собственностью Новгородской области и таблицы, являющейся неотъемлемой частью названного постановления, судом установлено в этой таблице указано наименование автомобильной дороги, ее протяженность, район, по которой проходит трасса автомобильной дороги.

Следовательно, данным постановлением прямо предусмотрено, что каждая автомобильная дорога, поименованная в нормативном акте и имеющая средства идентификации, представляет собой отдельный объект в рамках всей дорожной сети Новгородской области.

Помимо изложенного, материалами дела подтверждается, что на каждый участок автомобильной дороги разработана отдельная ведомость объемов работ и сметная документация, определяющие объемы, виды и стоимость работ.

Таким образом, являются обоснованными доводы управления, поддержанные судом первой инстанции о том, что в рамках рассматриваемой закупки фактически подлежали выполнению работы по ремонту участка автомобильной дороги № 49К-03 на территории Шимского муниципального района, а также работы по ремонту участков автомобильных дорог № 49К-0615, 49Н-0614 и 49К-0620 на территории Крестецкого муниципального района, которые не имеют одновременной технологической и функциональной взаимосвязанности с учетом территориального расположения автомобильных дорог.

Доводы апеллянтов о том, что все асфальтобетонные заводы  субъекта расположены в поселке Подберезье и объекты ремонта находятся в практически равноудаленном расстоянии от этих заводов также оценены и правомерно отклонены в решении суда, поскольку данные доводы не являются безусловным подтверждением в данном случае технологической и функциональной взаимосвязи работ по ремонту автомобильных дорог в Крестецком и Шимском районе.

Доказательств, подтверждающих наличие такой взаимосвязи между выполнением работ по ремонту автомобильных дорог на территории находящихся в значительной отдаленности друг от друга Шимского и Крестецкого муниципальных районов, обусловленной территориальным расположением железнодорожных станций, карьеров,                                           ГОКУ «Новгородавтодор» как при рассмотрении жалобы в управлении, так и в ходе судебного разбирательства не предъявлено.

Тот факт, что источником финансирования указанной закупки являются денежные средства, выделенные в рамках одной федеральной программы «Безопасные и качественные дороги», не влияет на правильность выводов УФАС, поскольку, как верно указано судом, в данной программе не содержатся требования к порядку формирования лотов, в том числе к выбору ремонтируемых участков в рамках одной закупки.

Подателями жалоб в материалы дела не представлены доказательства, достоверно свидетельствующие о том, что включение в  одну закупку  участков четырех автомобильных дорог, находящихся в двух муниципальных районах, не имеющих общих географических границ, объективно влияет на невозможность использования этих дорог по отдельности, обуславливая тем самым их неразрывную технологическую и функциональную связь.

В свою очередь, суд правомерно согласился с УФАС в том, что сформированный заказчиком по аукциону объект закупки, в данном случае, предполагает выполнение работ только крупным хозяйствующим субъектом, имеющим достаточные для этого производственные, технические, транспортные, финансовые, кадровые ресурсы.   

При этом действия  заказчикапо укрупнению предмета рассматриваемой закупки непосредственным образом привели к необоснованному ограничению числа ее потенциальных участников, посколькуобъединение в один в одну закупку выполнения работ по ремонту автомобильных дорог общего пользования Новгородской области регионального и межмуниципального значения, расположенных в разных муниципальных районах Новгородской области, влечет за собой ограничение количества участников закупки.

Также судом верно указано, что формирование закупкиподобным образом исключает возможность участия в торгах организаций, заинтересованных в выполнении государственного контракта только в одном административном районе, а также ограничивает доступ к участию в аукционах субъектов малого и среднего предпринимательства.

При этом для того чтобы осуществить организацию работ по выполнению контракта в силу необходимости их выполнения в различных районах Новгородской области, участнику аукциона необходимо задействовать дополнительные трудовые и финансовые ресурсы, что и предусмотрено в контракте.

Поскольку такой возможностью обладают не все потенциальные участники, включение заказчиком требования о выполнении работ в различных муниципальных районах, расположенных в значительной удаленности друг от друга, ограничивает количество возможных участников аукциона.

Следовательно, несмотря на то, что пункт 1 части 1 статьи 33 Закона                № 44-ФЗ не содержит запрета объединять работы по территориальному признаку, заказчик тем не менее не вправе совершать действия, влекущие за собой необоснованное сокращение числа участников закупки (часть 5 статьи 24 Закона № 44-ФЗ).

В свою очередь, объединив в одну закупкунесколько дорог и установив начальную (максимальную) цену контракта в сумме 999 379 895 руб. 48 коп., заказчик стал обязан установить дополнительные требования к участникам закупки согласно части 2 статьи 31 Закона о контрактной системе и постановлению Правительства Российской Федерации от 04.02.2015 № 99 «Об установлении дополнительных требований к участникам закупки отдельных видов товаров, работ, услуг, случаев отнесения товаров, работ, услуг к товарам, работам, услугам, которые по причине их технической и (или) технологической сложности, инновационного, высокотехнологичного или специализированного характера способны поставить, выполнить, оказать только поставщики (подрядчики, исполнители), имеющие необходимый уровень квалификации, а также документов, подтверждающихсоответствие участников закупкиуказанным дополнительным требованиям» (далее - Постановление № 99), что может подтвердить незначительное количество участников закупок, при том что рынок работ по ремонту дорог в Российской Федерации конкурентноспособный.

Следовательно, с учетом предмета закупки и положений конкурсной документации размеры обеспечения заявки и исполнения контракта, установленные в связи с укрупнением предмета закупки, также приводят к ограничению количества участников, сводя их к минимуму, поскольку является актуальным лишь для крупных предприятий на рынке оказываемых услуг, ограничивая доступ к закупке субъектов малого и среднего предпринимательства.

Доводы подателей жалобы об отсутствии доказательств нарушения прав ООО «СитиКом», а также ограничении конкуренции в отношении иных лиц также получили надлежащую оценку в решении суда, с которой апелляционная коллегия согласна.

Оснований для переоценки указанных выводов в данном случае не имеется.

Поскольку размещение закупки укрупненными лотаминарушает принцип равнодоступности при проведении торгов, исключает возможность участия в торгах отдельных участников рынка, ограничивает возможность соперничества на аукционе за право заключения государственного контракта и выполнения работ по предмету контракта, одновременно предоставляя определенные преимущества иным лицам, что может привести к ограничению конкуренции при проведении торгов.

При таких обстоятельствах является мотивированным вывод суда о том, что УФАС признало жалобу ООО «СитиКом» обоснованной и пришло к правомерному выводу о наличии в действиях аукционной комиссии заказчика  - ГОКУ «Новгородавтодор» нарушения статьи 8, пункта 1 части 1 статьи 33, пункта 1 части 1 статьи 64 Закона № 44-ФЗ.

  Выданное заявителю предписание также соответствует требованиям части 23 статьи 99 Закона № 44-ФЗ и является адекватной мерой государственного реагирования на выявленные при проведении закупки нарушения.

Доказательств неразумности установленного в предписании управлением срока исполнения заявителем не представлено, предписание исполнено.

Поскольку действия администрации совершены в целях исполнения оспариваемого предписания антимонопольного органа, которое признано законным, названные действия также являются законными.

Ссылка ГОКУ «Новгородавтодор» на решение Федеральной антимонопольной службы от 04.12.2019 № 19/44/105/3401 не принимается коллегией судей во внимание, поскольку проверка законности и обоснованности названного решения не входит в предмет исследования в рамках настоящего спора.

При таких обстоятельствах суд правомерно отказал в удовлетворении заявленных требований в полном объеме.

При этом апелляционной инстанцией признается ошибочной позиция администрации, изложенная в отзыве на апелляционную жалобу, о том, что она не является участником спора.

Как указано ранее в настоящем постановлении, администрация исключена из числа третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, и привлечена в качестве соответчика по настоящему делу определением Арбитражного суда Новгородской области от 09 декабря 2019 года, поскольку судом в порядке статьи 49 АПК РФ принято уточнение заявленных ГОКУ «Новгородавтодор» и ООО «ДСУ-1» требований, предъявленных именно к администрации, действия которой по отмене протокола от 18.07.2019 рассмотрения единственной заявки на участие в электронном аукционе на право заключения государственного контракта на выполнение спорных ремонтных названные лица просят признать незаконными, а также возложить на администрацию обязанность в течение 1 (одного) рабочего дня с даты вступления решения суда в законную силу совершить действия по возврату закупки (извещение № 0150200003919000607) на этап «Работа комиссии» через личный кабинет в Единой информационной системе в сфере закупок (http://zakupki.gov.ru).

Таким образом, ввиду предъявления к администрации самостоятельных требований относительно предмета спора судом определено процессуальное положение администрации именно как ответчика по делу с самостоятельным предметом спора (обжалование её действий, связанных с отменой протокола, то есть с исполнением спорного предписания УФАС).

Материалы дела исследованы судом первой инстанции полно и всесторонне, выводы суда соответствуют имеющимся в деле доказательствам, нормы материального права применены правильно, нарушений норм процессуального права не допущено.

Доводы апелляционной жалобы не опровергают выводов суда, а лишь выражают несогласие с ними, поэтому не могут являться основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

С учетом изложенного апелляционная инстанция приходит к выводу о том, что спор разрешен в соответствии с требованиями действующего законодательства, основания для отмены решения суда, а также для удовлетворения апелляционных жалоб отсутствуют.

При обращении в суд с апелляционной жалобой ООО «ДСУ-1» предъявлено платежное поручение от 07.02.2020 № 3151 на уплату государственной пошлины в сумме 3 000 руб.

Поскольку в удовлетворении апелляционной жалобы названного общества отказано, согласно статьям 104, 110 АПК РФ, подпункту 1 пункта 1 статьи 333.40 НК РФ ООО «ДСУ-1» из федерального бюджета подлежит возврату только излишне уплаченная по платежному поручению от 07.02.2020 № 3151 государственная пошлина в сумме 1 500 руб.

Руководствуясь статьями 104, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

п о с т а н о в и л :

решение Арбитражного суда Новгородской области от 27 января                        2020 года по делу № А44-8187/2019 оставить без изменения, апелляционные жалобы государственного областного казенного учреждения «Управление автомобильных дорог Новгородской области «Новгородавтодор» и общества с ограниченной ответственностью «ДСУ-1» – без удовлетворения.

Возвратить обществу с ограниченной  ответственностью «ДСУ-1»                   (ОГРН <***>, ИНН <***>; адрес: 155120, Ивановская область, Лежневский район, севернее д. Гулиха (административное здание), участок 2) из федерального бюджета государственную пошлину в сумме 1 500 руб., излишне уплаченную по платежному поручению от 07.02.2020 № 3151.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий                                                               А.Ю. Докшина

Судьи                                                                                             Е.Н. Болдырева

                                                                                                        Н.В. Мурахина