Постановление № А52-1011/2021 от 30.11.2021 АС Псковской области

Резолютивная часть постановления объявлена ноября 2021 года .

В полном объёме постановление изготовлено декабря 2021 года .

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Селивановой Ю.В., судей Докшиной А.Ю. и Мурахиной Н.В.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Кругликовой Е.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Масштаб» на решение Арбитражного суда Псковской области от 16 сентября 2021 года по делу                  № А52-1011/2021,

у с т а н о в и л:

общество с ограниченной ответственностью «Масштаб»                            (ОГРН <***>, ИНН <***>; адрес: 182101, <...>;                           далее – общество, ООО «Масштаб») обратилось в Арбитражный суд Псковской области с заявлением к администрации города Великие Луки                              (ОГРН <***>, ИНН <***>; адрес: 182105, Псковская область, город Великие Луки, площадь Ленина, дом 1; далее – администрация) о признании незаконным постановления от 08.02.2021 № 160 «Об отмене разрешения на строительство № 60-ru60301000-02-2021 от 03.02.2021».

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен Комитет по региональному контролю и надзору Псковской области                                    (ОГРН <***>, ИНН <***>; адрес: 180001, <...>; далее – комитет).

Решением Арбитражного суда Псковской области от 16 сентября                    2021 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Общество с судебным актом не согласилось и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. В обоснование жалобы ссылается на несоответствие выводов суда, изложенных в решении, обстоятельствам дела, а также на неправильное применение судом первой инстанции норм материального права. Указывает, что оснований для отмены разрешения в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации (далее – ГрК РФ) у ответчика не имелось, администрация в спорном постановлении не указала, в чем именно выражается несоответствие представленных документов проектной документации.

Администрация в отзыве на апелляционную жалобу просила решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

От комитета отзыв на апелляционную жалобу не поступил.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили, в связи с этим судебное заседание проведено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ).

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверены в апелляционном порядке.

Как следует из материалов дела, общество на основании договора аренды от 23.04.2018 № 144, заключенного с Комитетом по управлению муниципальным имуществом г. Великие Луки, является арендатором земельного участка площадью 5474 кв.м, с кадастровым номером 60:25:0040606:1045, расположенного по адресу: <...>.

Общество 28.01.2021 обратилось в Комитет по строительству, архитектуре и градостроительству Администрации города Великие Луки с заявлением о выдаче разрешения на строительство с приложением проектной документации, разработанной индивидуальным предпринимателем ФИО1 в 2020 году и положительного заключения экспертизы общества с ограниченной ответственностью «Межрегиональный экспертный центр» № 60-2-1-3-002435-2021 от 25.01.2021.

Обществу 03.02.2021 выдано разрешение на строительство двух многоквартирных домов № 60-ru60301000-02-2021.

Постановлением Администрации г. Великие Луки от 08.02.2021 № 160 на основании части 1 статьи 48 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон №131-ФЗ), разрешение на строительство от 03.02.2021                     № 60-ru60301000-02-2021 отменено со ссылкой на несоответствие представленных документов требованиям:

-градостроительных регламентов, установленных Правилами землепользования и застройки муниципального образования «Город Великие Луки», утверждённых Решением Великолукской городской Думы от 28.05.2010 № 37 (далее – Правила землепользования);

-нормативов градостроительного проектирования,          утвержденных Постановлением Администрации Псковской области от 22.01.2013 №18 «Об утверждении региональных нормативов градостроительного проектирования Псковской области» (далее – Нормативы). 

Кроме того, Администрация в спорном постановлении указала, что на момент получения разрешения на строительство на земельном участке выполнены строительно-монтажные работы по устройству фундаментов двух объектов капитального строительства.

Не согласившись с данным постановлением, заявитель обратился в суд.

Проверив правильность применения судом норм материального и процессуального права, а также соответствие выводов суда обстоятельствам дела и представленным доказательствам, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены судебного акта в силу следующего.

Согласно части 1 статьи 7 Закона № 131-ФЗ по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Закона № 131-ФЗ).

По правилам части 1 статьи 48 Закона № 131-ФЗ муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, в случае упразднения таких органов или соответствующих должностей либо изменения перечня полномочий указанных органов или должностных лиц - органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, к полномочиям которых на момент отмены или приостановления действия муниципального правового акта отнесено принятие (издание) соответствующего муниципального правового акта, а также судом; а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, - уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации (уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации).

Таким образом, вопреки доводам жалобы орган местного самоуправления вправе в порядке самоконтроля отменить ранее принятый им ненормативный правовой акт в случае выявления его противоречия закону. 

Данный вывод соответствует правовой позиции, сформулированной в определении Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 24.08.2018 № 309-КГ17-20985, определении Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 29.04.2019 № 307-КГ18-21642.

Согласно части 1 статьи 51 ГрК РФ разрешение на строительство представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом, проектом планировки территории и проектом межевания территории, при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с ограничениями, установленными в соответствии земельным или иным законодательством Российской Федерации.

Перечень оснований, при наличии которых уполномоченный орган имеет право отказать в выдаче разрешения на строительство, содержится в части 13 статьи 51 ГрК РФ; к ним относятся: отсутствие документов, предусмотренных частью 7 названной статьи; несоответствие представленных документов требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, а также разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации и действующим на дату выдачи разрешения на строительство, требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции.

Разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом (часть 1 статьи 51 ГрК РФ).

Таким образом, выдача разрешения на строительство возможна только на условиях соответствия проекта строительства градостроительным регламентам.

Следовательно, если проектная документация не соответствует требованиям Правил землепользования и Градостроительного плана земельного участка, разрешение на строительство объекта не может быть выдано, поскольку оно не может подтверждать законность строительства и право застройщика осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства с последующим вводом объекта в эксплуатацию.

Как установлено судом первой инстанции несоответствие проектной документации вышеуказанным Правилам землепользования и  Нормативам выразилось, в том, что обществом не соблюдено требование об обязательном отступе многоквартирного дома от границ земельного участка; часть многоквартирного дома пересекает границы охранной зоны инженерных сетей; представленная документация не позволяет достоверно определить степень озеленения проектируемого строительства в пределах земельного участка с КН 60:25:0040606:1045; запланировано размещение 11 гаражей, отмеченных на плане экспликации под № 5, в пределах земельного участка с разрешенным использованием «Среднеэтажная жилая застройка»; проектной документацией не предусмотрено необходимое количество машиномест гостевой парковки.

В соответствии с частью 1 статьи 57.3 ГрК РФ градостроительный план земельного участка выдается в целях обеспечения субъектов градостроительной деятельности информацией, необходимой для архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства в границах земельного участка.

Согласно пункту 4, 10 части 3 статьи 57.3 ГрК РФ в градостроительном плане земельного участка содержится информация о минимальных отступах от границ земельного участка, в пределах которых разрешается строительство объектов капитального строительства, а также о границах зон с особыми условиями использования территорий, если земельный участок полностью или частично расположен в границах таких зон.

На основании заявления директора общества ФИО2 04.02.2020 подготовлен Градостроительный план земельного участка с КН 60:25:0040606:1045.

На листе 3 градостроительного плана изображен чертеж градостроительного плана земельного участка и линий градостроительного регулирования, исходя из которого следует, что минимальный отступ от границ земельного участка, в пределах которых разрешается строительство объектов капитального строительства составляет 1 метр.

Согласно положениям проектной документации следует, что строительство двух жилых многоквартирных домов производится в два этапа: -1 этап - жилой дом (поз.1); - 2 этап - жилой дом (поз.2).

В составе проектной документации обществом предоставлен Раздел 2. Схема планировочной организации земельного участка, I - Этап строительства (далее-ПЗУ1). Исходя из экспликации зданий и сооружений, ситуационного плана, а также разбивочного плана изображенных в ПЗУ1 следует, что часть многоквартирного дома (предположительно лоджии) (далее - объект 1) совпадает с границами земельного участка.

В составе проектной документации обществом предоставлен Раздел 2. Схема планировочной организации земельного участка, II - Этап строительства (далее-ПЗУ2). Исходя из экспликации зданий и сооружений, ситуационного плана, а также разбивочного плана, изображенных в ПЗУ2, следует, что минимальные отступы от многоквартирного дома (далее - объект 2) до границ земельного участка не соблюдены.

В подтверждение несоблюдения минимального отступа от границ земельного участка администрацией представлена кадастровая съемка объектов, расположенных на земельном участке по адресу: <...> с кадастровым номером 60:25:0040606:1045, выполненная обществом с ограниченной ответственностью «Кондор Гео». В заключении, данном инженером землеустроителем ФИО3 указано, что по объекту № 1 расстояние по нормали от поворотной точки 8 до смежной границы земельных участков составляет 0,01 м, от точки 29 - 0, 36 м. По объекту № 2 расстояние по нормали от поворотной точки 79 до смежной границы земельных участков составляет 1,44 м, от точки 90 - 0, 89 м.

На основании изложенного, суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что администрацией подтвержден факт несоответствия проектной документации требованием градостроительного плана в части соблюдения минимальных отступов.

Исходя из экспликации зданий и сооружений, ситуационного плана, а также разбивочного плана, изображенных в ПЗУ1 и ПЗУ2, а также из чертежа Градостроительного плана земельного участка и линий градостроительного регулирования, следует, что часть многоквартирного дома (объект 1 и объект 2) совпадает с границами охранной зоны инженерных сетей, отображенной на листе 3 Градостроительного плана под № 26.

Таким образом, материалами дела подтверждается, что строительство многоквартирных домов планируется осуществлять в границах охранной зоны инженерных сетей, что не соответствует Градостроительному плану и действующему законодательству.

Также судом установлено, что в соответствии с экспликацией зданий и сооружений, отображенной в ПЗУ2, определено, что в пределах земельного участка предусмотрено строительство 11 гаражей, отмеченных на плане экспликации под № 5.

Подпунктом 8 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) установлено, что земли делятся по целевому назначению на категории, и правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и из разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

Предусмотренное подпунктом 2 пункта 1 статьи 40 ЗК РФ право пользователя земельного участка возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, строения, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием ограничено необходимостью соблюдения требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарногигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.

Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и прав на земельные участки.

Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования (пункт 3 статьи 85 ЗК РФ).

Аналогичные требования следуют из пункта 9 статьи 1 и части 1 статьи 36 ГрК РФ, в силу которых градостроительный регламент - устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства.

В соответствии с пунктом 2 статьи 7 ЗК РФ земли используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

В муниципальном образовании «Город Великие Луки» градостроительные регламенты определены в соответствии с Правилами землепользования.

В соответствии с Приказом Минэкономразвития России от 01.09.2014 №540 «Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков», действовавшего в период выдачи градостроительного плана в описание вида разрешенного использования земельного участка с кодом 2.5 - «Среднеэтажная жилая застройка» входит «Размещение многоквартирных домов этажностью не выше восьми этажей; благоустройство и озеленение; размещение подземных гаражей и автостоянок; обустройство спортивных и детских площадок, площадок для отдыха; размещение объектов обслуживания жилой застройки во встроенных, пристроенных и встроенно-пристроенных помещениях многоквартирного дома, если общая площадь таких помещений в многоквартирном доме не составляет более 20% общей площади помещений дома».

Размещение гаражей в пределах земельного участка с разрешенным использованием «Среднеэтажная жилая застройка» противоречит целевому назначению данного земельного участка.

В соответствии со статьями 4, 9.1 Закона Псковской области от 10.02.2014 № 1356-03 «Об отдельных вопросах регулирования градостроительной деятельности на территории Псковской области», Градостроительным кодексом Российской Федерации, на территории Псковской области установлены Региональные нормативы градостроительного проектирования Псковской области, утвержденные постановлением Администрации Псковской области от 22.01.2013 №18 (Далее - Нормативы).

Указанные Нормативы обязательны для всех субъектов градостроительной деятельности, осуществляющих свою деятельность на территории Псковской области, независимо от их организационно-правовой формы.

Согласно подпункту 26 пункта 5.2.7 «Зона транспортной инфраструктуры» расчетные показатели обеспеченности машино-местами для хранения и паркования автомобилей при проектировании жилой застройки на свободных от застройки территориях следует принимать в соответствии с таблицей 17.

Исходя из таблицы 17 Нормативов допустимый уровень машиномест для многоквартирных жилых домов уровня комфортности муниципальное жилье (норма общей площади квартир в расчете на одного человека - 20 кв. м) составляет 0,7 машино-мест на 1 квартиру.

В соответствии с пунктом м) (Технико-экономические показатели проектируемых объектов капитального строительства) П31 (лист 13,14) количество квартир жилого дома поз. 1 составляет 40 шт., а количество машино-мест гостевой парковки 25 шт., что противоречит Нормативам, так как согласно расчетов таблицы 17 (40 квартир * 0,7 машиномест на 1 квартиру) необходимое количество машино-мест гостевой парковки составляет 28 шт.

Аналогичные нарушения содержаться в П32. Так в соответствии с пунктом м) (Технико-экономические показатели проектируемых объектов капитального строительства) П31 (лист 14) количество квартир жилого дома поз. 2 составляет 40 шт., а количество машино-мест гостевой парковки 17 шт., что противоречит Нормативам, так как согласно расчетов таблицы 17 (40 квартир * 0,7 машино-мест на 1 квартиру) необходимое количество машино-мест гостевой парковки составляет 28 шт.

При таких обстоятельствах суд пришел к обоснованному выводу о том, что на момент обращения в уполномоченный орган с заявлением о выдаче разрешения на строительство объекта и проектная документация на объект не соответствовали вышеуказанным критериям в части обеспечения объекта парковочными местами.

Статьей 28 Правил землепользования для среднеэтажной жилой застройки установлен минимальный коэффициент озеленения, который составляет 10% (от площади земельного участка).

Исходя из выписки из ЕГРН площадь земельного участка с КН60:25:0040606:1045 составляет 5 474 кв.м. Таким образом, площадь озеленения указанного земельного участка, предназначенного для среднеэтажной жилой застройки должна составлять не менее 547,4 м.кв.

В соответствии с пунктом г) (Технико-экономические показатели земельного участка, предоставленного для размещения объекта капитального строительства) ПЗУ1 и ПЗУ2 общая площадь озеленения составляет 1 901 м.кв. Вместе с тем, исходя из ситуационного плана, изображенного в ПЗУ1 и ПЗУ2 следует, что значительная часть озеленения (деревья, кустарники, газоны) расположены за пределами земельного участка, отведенного для проектируемого строительства.

Правила землепользования и застройки не содержат положений, делающих исключение и позволяющих размещать и учитывать при строительстве, объекты озеленения за пределами земельного участка.

Из представленная проектной документации невозможно достоверно определить степень озеленения проектируемого строительства в пределах земельного участка с КН60:25:0040606:1045, что является нарушением предельных параметров строительства, установленных градостроительными регламентами Правил.

Таким образом, представленная заявителем проектная документация противоречит нормативам градостроительного проектирования, утвержденным постановлением Администрации Псковской области от 22.01.2013 №18 «Об утверждении региональных нормативов градостроительного проектирования Псковской области», градостроительных регламентов, установленных Правилами землепользования и застройки муниципального образования «Город Великие Луки», утверждённых Решением Великолукской городской Думы                                 от 28.05.2010 № 37.

В соответствии с частью 2 статьи 51 ГрК РФ строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей.

Указанной нормой императивно регламентирован порядок осуществления строительства, прописано правило о том, что строительство (реконструкция) осуществляются исключительно на основании выданного компетентным органом разрешения.

Конечным результатом выдачи разрешения на строительство предполагается административный ввод объекта капитального строительства в эксплуатацию при подтверждении соответствия строительства (реконструкции) проектной документации, которая в свою очередь должна соответствовать требованиям градостроительного плана земельного участка.

Фактическое возведением объекта капитального строительства без разрешительной документации и/или с нарушением градостроительных норм не дает право застройщику законно продолжать строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, препятствует получению актуального разрешения на строительство в отношении такого объекта и не предполагает административный ввод объекта капитального строительства в эксплуатацию.

В рассматриваемом случае на момент обращения общества 28.01.2021 с заявлением о выдаче разрешения на строительство конструкции фундаментов многоквартирных жилых домов на земельном участке с                                                           КН 60:25:0040606:1045 уже были возведены без действующего разрешения на строительство, что установлено Комитетом по региональному контролю и надзору Псковской области (акт внеплановой проверки №12 от 29.01.2021).

Таким образом, заявитель приступил к строительству до получения разрешения на строительство, что является нарушением градостроительного законодательства и самостоятельным основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство (определение Верховного Суда Российской Федерации от 16.06.2015 по делу № 309-КГ15-209, пункт 25 Обзора судебной практики Верховного суда Российской Федерации № 2 (2019)).

При наличии нарушений, являющихся основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство, единственным способом устранения таких нарушений и пресечения деятельности, осуществляемой на его основании, является отмена выданного разрешения в порядке самоконтроля.

На основании изложенного, суд пришел к правомерному выводу о том, что оспариваемое постановление администрации соответствует действующему законодательству и не нарушает прав и законные интересы общества. 

Несогласие подателя жалобы с выводами суда, иная оценка ими фактических обстоятельств дела и иное толкование положений закона, не означают допущенной судом при рассмотрении дела ошибки и не подтверждают существенных нарушений судом норм права, в связи с чем нет оснований для отмены судебного акта.

Апелляционная  жалоба удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

п о с т а н о в и л :

решение Арбитражного суда Псковской области от 16 сентября 2021 года по делу № А52-1011/2021/2021 оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Масштаб» – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд                 Северо-Западного округа в срок, не превышающийдвух месяцевсо дня его принятия.