Постановление № А52-2858/18 от 16.01.2019 Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда

Резолютивная часть постановления объявлена января 2019 года .

В полном объёме постановление изготовлено января 2019 года .

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Потеевой А.В., судей Алимовой Е.А., Докшиной А.Ю.

при ведении протокола секретарём судебного заседания Мазалецкой О.О.,

         при участии от заявителя ФИО1 по доверенности от 10.01.2019 № 01,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Государственного комитета Псковской области по экономическому развитию и инвестиционной политике на решение Арбитражного суда Псковской области от 25 октября 2018 года по делу № А52-2858/2018 ,

у с т а н о в и л:

Государственный комитет Псковской области по экономическому развитию и инвестиционной политике (с 10.01.2019 – Комитет по экономическому развитию и инвестиционной политике Псковской области; ОГРН <***>, ИНН <***>; место нахождения: <...>
; далее – Комитет) обратился в Арбитражный суд Псковской области к Счётной палате Псковской области
(ОГРН <***>, ИНН <***>; место нахождения: <...>; далее – Счётная палата) о признании недействительным предписания от 30.03.2018 № МХ-03-04/0170.

Решением арбитражного суда от 25 октября 2018 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Комитет обжаловал решение суда в апелляционном порядке, просил его отменить, ссылаясь на неправильное применение норм материального права, а также неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела.

Представитель заявителя в судебном заседании поддержал доводы жлобы в полном объёме.

Счётная палата в отзыве возражала против доводов, изложенных в жалобе, ходатайствовала о рассмотрении дела в отсутствие своего представителя.

Дело рассмотрено в отсутствии представителя ответчика на основании статей 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Заслушав представителя заявителя, исследовав представленные доказательства, изучив аргументы сторон, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Как следует из материалов дела и подтверждено соглашением между Комитетом и Счётной палатой по фактическим обстоятельствам дела от 12.09.2018 (т. 3, л. 48), на основании Закона Псковской области от 16.10.2006
№ 588-ОЗ «О Счётной палате Псковской области» (далее – Закон № 588-ОЗ), приказа Счетной палаты Псковской области от 17.11.2017 № 98 о/д Счётной палатой проведено плановое контрольное мероприятие: проверка расходования средств, выделенных в рамках подпрограммы «Развитие малого и среднего предпринимательства» Государственной программы Псковской области «Содействие экономическому развитию, инвестиционной и внешнеэкономической деятельности на 2014-2020 годы» Автономной некоммерческой организации «Фонд гарантий и развития предпринимательства Псковской области» (Микрокредитная компания) (далее – Фонд) за 2016 год и январь-октябрь 2017 года.

В ходе проверки установлены нарушения бюджетного законодательства, отраженные в акте проверки от 19.01.2018 (т. 1, л. 26-73).

По результатам проверки Счётной палатой в адрес заявителя направлено предписание от 30.03.2018 № МХ-03-04/0170, содержащее требование обеспечить возврат средств субсидии, предоставленной из федерального бюджета в рамках реализации мероприятий подпрограммы «Развитие и поддержка малого и среднего предпринимательства» Государственной программы Псковской области «Содействие экономическому развитию, инвестиционной и внешнеэкономической деятельности на 2014-2020 годы» по направлениям деятельности Центра поддержки предпринимательства и Центра поддержки экспорта Фонда, в сумме 10 852 340 руб., в том числе:

- 7 253 400 руб. в связи с нарушением обязательств по достижению показателей результативности использования средств субсидии, предоставленной Фонду в 2015 году на обеспечение деятельности Центра поддержки предпринимательства;

- 727 030 руб. в связи с нарушением обязательств по достижению показателей результативности использования средств субсидии, предоставленной Фонду в 2016 году на обеспечение деятельности Центра поддержки предпринимательства;

- 2 871 910 руб. в связи с нарушением обязательств по достижению показателей результативности использования средств субсидии, предоставленной Фонду в 2016 году на обеспечение деятельности Центра координации поддержки экспортно-ориентированных субъектов малого и среднего предпринимательства (т. 1, л. 20-25).

Не согласившись с предписанием, Комитет обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

В соответствии со статьёй 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ), Законом № 588-ОЗ Счётная палата является постоянно действующим органом государственного финансового контроля.

В силу пункта 2 статьи 268.1, пункта 3 статьи 270.2 БК РФ Счётная палата наделена полномочиями выносить предписание, содержащее обязательные для исполнения в установленный срок требования об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, и (или) требования о возмещении причинённого ущерба Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию.

Предписание обладает признаками ненормативного правового акта, поскольку создаёт, порождает и изменяет правоотношения, характеризуется принудительным воздействием на проверяемое лицо, обязывают его к действенным и ощутимым мерам, направленным на восстановление правопорядка в бюджетной сфере, затрагивают сферу его имущественных прав и законных интересов.

Согласно статье 306.1 БК РФ бюджетным нарушением признаётся совершённое в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого главой 30 настоящего Кодекса предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.

Статьёй 306.8 БК РФ установлено, что нарушение финансовым органом (главным распорядителем (распорядителем) и получателем средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты) условий предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов, если это действие не связано с нецелевым использованием бюджетных средств, влечёт бесспорное взыскание суммы средств, использованных с нарушением условий предоставления (расходования) межбюджетного трансферта, и (или) приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций).

Предоставление субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета регламентируется статьёй 132 БК РФ. Так, под субсидиями понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения (пункт 1).

Цели и условия предоставления и расходования субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, критерии отбора субъектов Российской Федерации для предоставления указанных межбюджетных субсидий и их распределения между субъектами Российской Федерации устанавливаются федеральными законами и (или) принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации на срок не менее трёх лет (пункт 3).

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 29.03.2013
№ 467-р утверждена Государственная программа «Экономическое развитие и инновационная экономика», включающая подпрограмму «Развитие малого и среднего предпринимательства».

Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2014
№ 1605 утверждены Правила предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства, в рамках подпрограммы «Развитие малого и среднего предпринимательства» государственной программы Российской Федерации «Экономическое развитие и инновационная экономика» в 2015 году» (далее – Правила № 1605).

В качестве условий представления таких субсидий пунктами 11, 35 и 36 Правил № 1605 установлено наличие утверждённой государственной программы (подпрограммы) субъекта Российской Федерации, содержащей мероприятия на развитие малого и среднего предпринимательства; наличие в бюджете субъекта Российской Федерации на текущий финансовый год бюджетных ассигнований на исполнение расходного обязательства субъекта Российской Федерации на исполнение государственной программы (подпрограммы) субъекта Российской Федерации, содержащих мероприятия, направленные на развитие малого и среднего предпринимательства; наличие соглашения, заключаемого между Министерством экономического развития Российской Федерации и субъектом Российской Федерации.

Постановлением Администрации Псковской области от 28.10.2013 № 499 утверждена Государственная программа Псковской области «Содействие экономическому развитию, инвестиционной и внешнеэкономической деятельности на 2014 - 2020 годы». В состав государственной программы включена подпрограмма «Развитие и поддержка малого и среднего предпринимательства».

Соисполнителем подпрограммы определён Фонд, в структуру которого вошли: Администрация, Центр поддержки предпринимательства, Центр поддержки экспорта, Отдел гарантия, Отдел микрофинансирования.

Между Министерством экономического развития Российской Федерации и Администрацией Псковской области заключено соглашение от 07.08.2015
№ 032-МБ-15 о предоставлении в 2015 году из федерального бюджета субсидии бюджету Псковской области на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства (т. 1, л. 100-106). Получателем субсидии пунктом 1.3 соглашения назван Комитет.

В пунктах 2.2, 2.2.4 соглашения закреплены значения показателей результативности использования субсидии, достижение которых обязан обеспечить высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации.

В числе реализуемых за счёт субсидии мероприятий указано обеспечение деятельности Центра поддержки предпринимательства в размере
7 500 000 руб., а именно:

проведение консультаций и мероприятий для субъектов малого и среднего предпринимательства, ед. - 3750;

исполнение расходных обязательств за счёт субсидии, предоставленной в текущем финансовом году из федерального бюджета на реализацию мероприятия, % - 100;

количество субъектов малого и среднего предпринимательства, получивших государственную поддержку, ед.- 2025;

количество вновь созданных рабочих мест (включая вновь зарегистрированных индивидуальных предпринимателей) субъектами малого и среднего предпринимательства, получившими государственную поддержку, ед. - 26. (пункты 1.1, 2.2.4 соглашения).

В случае невыполнения субъектом Российской Федерации показателей результативности по состоянию на 31 декабря года предоставления субсидии и в срок до 1 апреля года, следующего за годом предоставления субсидии, указанные нарушения не устранены, субъект Российской Федерации обеспечивает возврат в доход федерального бюджета в срок до 1 июня текущего финансового года средств в размере, рассчитанном по формуле в соответствии с пунктом 32 Правил № 1605 (пункты 2.1.6, 4.1 соглашения).

В свою очередь между Комитетом и Фондом заключено соглашение от 17.04.2015 № 1 и дополнительное соглашение к нему от 01.07.2015 о предоставлении субсидии на реализацию государственной программы «Развитие и поддержка малого и среднего предпринимательства» по направлению: обеспечение деятельности Центра поддержки предпринимательства (т. 2, л. 74-95). Названным соглашением определены объёмы финансирования за счёт федерального и областного бюджетов, целевые показатели результативности по уровням бюджетов, а также обязанность получателя субсидии вернуть денежные средства в областной бюджет при установлении факта нарушения условий предоставления субсидии. В части федерального бюджета объёмы финансирования и показатели результативности аналогичны соглашению от 07.08.2015 № 032-МБ-15, заключённому между Министерством экономического развития Российской Федерации и Администрацией Псковской области.

В ходе проверки Счётной палатой выявлено, что целевые показатели результативности по направлениям деятельности Центра поддержки предпринимательства, финансируемым за счёт средств федерального бюджета и выделенным в 2015 году, не достигнуты, а именно, по состоянию на 01.01.2016:

количество проведённых консультаций и мероприятий для субъектов малого и среднего предпринимательства фактически составило 27 или 0,72% от установленного значения целевого показателя;

израсходовано 9,27% от объёма предоставленной субсидии при целевом показателе 100%;

количество субъектов, получивших господдержку, составило 64 или 3,16% от показателя результативности;

сведений о количестве вновь созданных рабочих мест субъектами, получившими господдержку, не имеется.

До 01.04.2016 указанные нарушения не устранены. Сумма субсидии, подлежащая возврату в бюджет, рассчитана по формуле, предусмотренной Правилами № 1605, и составила 7 253 400 руб. В срок до 01.06.2016 денежные средства не перечислены.

Кроме того, между Министерством экономического развития Российской Федерации и Администрацией Псковской области заключено соглашение от 13.07.2016 № 008-МБ-16 о предоставлении в 2016 году из федерального бюджета субсидии бюджету Псковской области на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства (т. 1, л. 107-121). Получателем субсидии пунктом 1.3 соглашения назван Комитет.

В пунктах 2.2, 2.2.4 соглашения закреплены значения показателей результативности использования субсидии, достижение которых обязан обеспечить высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации.

В числе реализуемых за счёт субсидии мероприятий указано:

1) обеспечение деятельности Центра поддержки предпринимательства в размере 2 900 000 руб., а именно:

количество проведенных консультаций и мероприятий для субъектов малого и среднего предпринимательства, ед. - 523;

исполнение расходных обязательств за счёт субсидии, предоставленной в текущем финансовом году из федерального бюджета на реализацию мероприятия, % - 100;

количество субъектов малого и среднего предпринимательства, получивших государственную поддержку, ед.- 849;

количество вновь созданных рабочих мест (включая вновь зарегистрированных индивидуальных предпринимателей) субъектами малого и среднего предпринимательства, получившими государственную поддержку, ед. - 5.

2) обеспечение деятельности Центра координации поддержки экспортно-ориентированных субъектов малого и среднего предпринимательства в размере 4 089 874 руб., а именно:

количество вновь созданных рабочих мест (включая вновь зарегистрированных индивидуальных предпринимателей) субъектами малого и среднего предпринимательства, получившими государственную поддержку, ед. - 10.

исполнение расходных обязательств за счёт субсидии, предоставленной в текущем финансовом году из федерального бюджета на реализацию мероприятия, % - 100;

количество субъектов малого и среднего предпринимательства, получивших государственную поддержку, ед.- 147;

количество проведённых консультаций и мероприятий для субъектов малого и среднего предпринимательства, ед. - 104;

количество заключённых субъектами малого и среднего предпринимательства при содействии центра договоров на поставку товаров, работ, услуг за пределы территории Российской Федерации, ед. - 12.

В случае невыполнения субъектом Российской Федерации показателей результативности по состоянию на 31 декабря года предоставления субсидии и в срок до 1 апреля года, следующего за годом предоставления субсидии, указанные нарушения не устранены, субъект Российской Федерации обеспечивает возврат в доход федерального бюджета в срок до 1 июня текущего финансового года средств в размере, рассчитанном по формуле в соответствии с пунктом 32 Правил № 1605 (пункты 2.1.6, 4.1 соглашения)
(т.1, л. 111).

В свою очередь между Комитетом и Фондом заключено соглашение от 01.06.2016 № 1 и дополнительное соглашение к нему от 19.08.2016 о предоставлении субсидии на реализацию государственной программы «Развитие и поддержка малого и среднего предпринимательства» по направлению: обеспечение деятельности Центра поддержки предпринимательства (т. 2, л. 102-113).

Также между Комитетом и Фондом заключено соглашение от 01.06.2016 № 2 и дополнительное соглашение к нему от 01.08.2016 о предоставлении субсидии по направлению: обеспечение деятельности Центра координации поддержки экспортно-ориентированных субъектов малого и среднего предпринимательства (т. 2, л. 26-38).

Названными соглашениями определены объёмы финансирования за счёт федерального и областного бюджетов, целевые показатели результативности по уровням бюджетов, а также обязанность получателя субсидии вернуть денежные средства в областной бюджет при установлении факта нарушения условий предоставления субсидии. В части федерального бюджета объёмы финансирования и показатели результативности аналогичны соглашению от 13.07.2016 № 008-МБ-16, заключённому между Министерством экономического развития Российской Федерации и Администрацией Псковской области.

В ходе проверки Счётной палатой выявлено, что целевые показатели результативности по направлениям деятельности Центра поддержки предпринимательства и Центра координации поддержки экспортно-ориентированных субъектов малого и среднего предпринимательства, финансируемым за счёт средств федерального бюджета и выделенным в               2016 году, не достигнуты.  

Центром поддержки предпринимательства проведено 131 мероприятие, что составляет 25% от показателя результативности; оказана государственная поддержка 304 субъектам малого и среднего предпринимательства, что составило 35,8% от показателя результативности.

Центром координации поддержки экспортно-ориентированных субъектов малого и среднего предпринимательства в 2016 году средства субсидии из федерального бюджета израсходованы в сумме 1 714 120 руб., или 41,9 % от полученного объёма средств, в том числе оказана поддержка 57 субъектам или 38,8% от показателя результативности; проведено 13 мероприятий или 12,5% от целевого показателя; заключено при поддержке центра 2 экспортных контракта или 16,67% от установленного показателя; новые рабочие места не созданы.

До 01.04.2017 указанные нарушения Фондом не устранены. Сумма субсидии, подлежащая возврату в бюджет, рассчитана по формуле, предусмотренной Правилами № 1605, и составила по Центру поддержки представительства 727 030 руб., по Центру координации поддержки экспортно-ориентированных субъектов малого и среднего предпринимательства
2 871 910 руб. В срок до 01.06.2017 денежные средства не перечислены.

Оспариваемое предписание от 30.03.2018 № МХ-03-04/0170 содержит требование Комитету обеспечить возврат средств субсидии, предоставленной Фонду из федерального бюджета, в связи с описанными нарушениями в общей сумме 10 852 340 руб.

Комитет просит признать его недействительным, аргументируя следующим.

Администрация Псковской области в лице Комитета средства субсидии освоила в полном объёме в момент перечисления денежных средств на расчётный счёт Фонда, то есть выполнило показатели результативности на 100%. Проверкой, проведённой Управлением Федерального казначейства по Псковской области в 2017 году в Комитете и в Фонде, нарушений обязательств, предусмотренных соглашением от 13.07.2016 № 008-МБ-16, не выявлено. Указанное отражено в письмах Минэкономразвития России от 16.10.2017
№ 29289-СШ/Д05и, от 11.12.2017 № 35507-ОФ/Д05и. Кроме того, при расчёте суммы субсидии, подлежащей возврату, необходимо руководствоваться постановлением Правительства Российской Федерации от 29.02.2016 № 999 «О формировании, предоставлении и распределении субсидий из федерального бюджета бюджетам Российской Федерации» (далее – Правила № 999) с учётом изменений, внесённых постановлением Правительства Российской Федерации от 29.02.2016 № 149.

Суд первой инстанции правомерно отклонил доводы Комитета.

Как приведено выше, в силу положений Бюджетного кодекса Российской Федерации, Правил № 1605, заключённых с Администрацией Псковской области соглашений одним из условий предоставления субсидии из федерального бюджета являлось выполнение показателей результативности. При этом оценка выполнения данных показателей должна была производиться в момент перечисления денежных средств, а по окончанию года, в котором получена субсидия. Более того, получателю субсидии предоставлялась возможность выполнить целевые показатели до 01 апреля года, следующего за годом получения субсидии. Таким образом, доводы Комитета об обратном основаны на неправильном толковании норм материального права.

Результаты проверки, проведённой Управлением Федерального казначейства по Псковской области по соблюдению условий предоставления и использования средств федерального бюджета в рамках подпрограммы «Развитие малого и среднего предпринимательства», не опровергают выводы Счётной палаты. В акте проверки от 29.05.2017 № 46-08/19 зафиксировано, что казначейством были установлены факты невыполнения в полном объёме плановых показателей, однако в связи с невозможностью установления точных данных, данные показатели в расчётах суммы возврата субсидии в бюджет, не участвовали (страницы акта 21-24, 60-61).

Доводы Комитета о необходимости применения при расчёте сумм субсидии, подлежащей возврату, Правил № 999 также несостоятельны.

Правила № 999 устанавливают общие требования к формированию, предоставлению и распределению субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, а также порядок определения и установления предельного уровня софинансирования (в процентах) объёма расходного обязательства субъекта Российской Федерации (пункт 1 Правил).

В силу пункта 2(1) постановления Правительства Российской Федерации от 30.09.2014 № 999 (в редакции постановления от 29.02.2016 № 149) возврат средств из бюджетов субъектов Российской Федерации в федеральный бюджет в случаях, предусмотренных пунктами 16 и 19 Правил, осуществляется в порядке, предусмотренном указанными Правилами, если иной порядок не установлен Правительством Российской Федерации.

Правила № 1605 регулируют более узкие вопросы предоставления субсидий именно в целях государственной поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства, и, соответственно, являются тем нормативным правовым актом, которым установлен иной порядок регулирования.

При этом следует отметить, что механизм расчёта суммы подлежащей возврату субсидии, установленный пунктом 16 Правил № 999 и пунктом 32 Правил № 1605, является идентичным.

Отличие заключается лишь в том, что постановлением Правительства Российской Федерации от 29.02.2016 № 149 установлена возможность возврата в федеральный бюджет в 2016 году средств из бюджетов субъектов Российской Федерации в объёме средств, соответствующих 30% объёма средств, рассчитанного в соответствии с пунктом 16 Правил № 999.  

Однако указанное положение распространяется только на субсидии, в соглашениях в предоставлении которых предусмотрены меры ответственности за недостижение показателей результативности и несоблюдение графика строительства.

При таких обстоятельствах, требование Счётной палаты к Комитету о возврате неизрасходованной в текущем финансовом году субсидии, исчисленной в соответствии с Правилами № 1605, является правомерным.

Суд первой инстанции правильно определил круг обстоятельств дела, подлежащих исследованию, применил надлежащие нормы материального и процессуального права.

Оснований для отмены или изменения обжалуемого решения и удовлетворения требований Комитета апелляционным судом не установлено.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

п о с т а н о в и л :

решение Арбитражного суда Псковской области от 25 октября 2018 года по делу № А52-2858/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу Государственного комитета Псковской области по экономическому развитию и инвестиционной политике – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцевсо дня его принятия.