Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Псковской области на решение Арбитражного суда Псковской области от 03 мая 2018 года по делу № А52-5218/2017 (судья Самойлова Т.Ю.),

у с т а н о в и л:

Государственный комитет Псковской области по организации государственных закупок обратился в Арбитражный суд Псковской области с заявлением (ОГРН <***>, ИНН <***>; место нахождения: 180001, <...>; далее - комитет) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Псковской области (ОГРН <***>, ИНН <***>; место нахождения: 180017, <...>; далее – управление, УФАС по Псковской области, антимонопольный орган) о признании недействительными пунктов 1, 2 решения от 20.10.2017 по делу № 44-125/17 о нарушении законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено общество с ограниченной ответственностью «КФК-Мастер Трейд» (ОГРН <***>, ИНН <***>; место нахождения: 111539, <...> дом 10-1-60, далее – ООО «КФК-Мастер Трейд», общество).

Решением Арбитражного суда Псковской области от 03 мая 2018 года по делу № А52-5218/2017 заявленные требования удовлетворены.

Управление с решением суда не согласилось и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит суд апелляционной инстанции решение отменить и принять по делу новый судебный акт. В обоснование жалобы ссылается на то, что суд не оценил документы – письмо Главного государственного управления социальной защиты населения Псковской области, согласно которому начальная максимальная цена на продукты питания (масло), закупаемые при совместных торгах, в январе - июне 2018 года составляла 400 руб. за 1 кг; управление вправе проводить внеплановые проверки соблюдения Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 44-ФЗ, Закон о контрактной системе) и принимать решение по результатам рассмотрения жалобы, в том числе о выдаче предписания об устранении допущенных нарушений.

Комитет в отзыве с доводами жалобы не согласился, просил решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили, в связи с этим дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ).

Исследовав материалы дела, изучив доводы жалобы, проверив законность и обоснованность решения, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Как следует из материалов дела, 09.10.2017 комитетом объявлен электронный аукцион на поставку масла сливочного для учреждений социальной защиты населения (извещение о проведении аукциона для закупки № 0157200000317000737).

Извещение о проведении вышеуказанного аукциона размещено в Единой электронной системе в сети Интернет 09.10.2017 в 15 час 49 мин на сайте www.zakupki.gov.ru. Начальная (максимальная) цена контракта - 2 313 060 руб.

Срок окончания подачи заявок на участие в конкурсе (с учетом внесения изменений) - 17.10.2017 в 9 час 00 мин.

На участие в аукционе подано 5 заявок, все допущены к участию в аукционе, что подтверждается протоколом рассмотрения заявок на участие в электронном аукционе от 19.10.2017 № 0157200000317000737-1.

По итогам аукциона победителем признан индивидуальный предприниматель ФИО1 с предложением о цене контракта 1 454 353 руб. 58 коп. (протокол подведения итогов электронного аукциона от 23.10.2017 № 0157200000317000737-3).

В УФАС по Псковской области 13.10.2017 поступила жалоба ООО «КФК Мастер-Трейд» на действия уполномоченного органа и заказчиков (том 1, листы 14-18).

По результатам рассмотрения жалобы ООО «КФК Мастер-Трейд» управление 20.10.2017 приняло решение № 44-125/17, которым признало жалобу общества частично обоснованной (пункт 1), установило в действиях уполномоченного органа, которым в решении указан комитет, нарушение части 3 статьи 22 Закона № 44-ФЗ (пункт 2).

Решение управления от 20.10.2017 № 44-125/17 мотивировано тем, что при формировании начальной максимальной цены контракта (далее также - НМЦК) не учтены положения пунктов 2.1, 3.21 Методических рекомендаций, утвержденных приказом Минэкономразвития России от 02.10.2013 № 567 «Об утверждении Методических рекомендаций по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем)» (далее - Методические рекомендации), а именно таблица расчета не содержит реквизитов документов, используемых в качестве НМЦК, также управление указывает на отсутствие расчета, который бы обосновывал цену за 1 кг масла сливочного в текущем 2017 году в размере 380 руб. В связи с этим антимонопольный орган сделал вывод об отсутствии оснований для признания расчета НМЦК соответствующим требованиям части 3 статьи 22 Закона о контрактной системе (том 1, листы 11-13).

Комитет с указанным решением не согласился, обратился в суд с заявлением о признании недействительными пунктов 1 и 2 решения управления от 20.10.2017 № 44-125/17.

Суд первой инстанции требования удовлетворил, при этом правомерно руководствовался следующим.

По смыслу статей 198 и 201 АПК РФ условиями признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений, действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц являются несоответствие оспариваемого акта, решения, действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и одновременно с этим нарушение названным актом, решением, действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Основанием для признания незаконными действий (бездействия), ненормативного правового акта органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц является наличие одновременно двух условий: их несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (статьи 198, 200 и 201 АПК РФ, пункт 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»).

В силу части 1 статьи 65 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

Законом № 44-ФЗ регулируются отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок.

В силу статьи 6 указанного Закона контрактная система в сфере закупок основывается на принципах открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок.

Согласно статье 8 Закона № 44-ФЗ деятельность участников контрактной системы в сфере закупок должна быть направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо должно иметь возможность стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем). Конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям настоящего Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

Статья 11 Закона № 44-ФЗ закрепляет принцип единства в сфере закупок, основывается на единых принципах и подходах, предусмотренных настоящим Законом и позволяющих обеспечивать государственные и муниципальные нужды посредством планирования и осуществления закупок, их мониторинга, аудита в сфере закупок, а также контроля в сфере закупок.

Согласно части 1 статьи 22 Закона о контрактной системе начальная (максимальная) цена контракта и в предусмотренных настоящим Законом случаях цена контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), определяются и обосновываются заказчиком посредством применения следующего метода или нескольких следующих методов:

1) метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка);

2) нормативный метод;

3) тарифный метод;

4) проектно-сметный метод;

5) затратный метод.

Методы оценки НМЦК применяются при формировании цены контракта.

Из части 2 указанной статьи следует, что метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) заключается в установлении начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), на основании информации о рыночных ценах идентичных товаров, работ, услуг, планируемых к закупкам, или при их отсутствии однородных товаров, работ, услуг.

В силу части 3 названной статьи при применении метода сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) информация о ценах товаров, работ, услуг должна быть получена с учетом сопоставимых с условиями планируемой закупки коммерческих и (или) финансовых условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг.

Управление в ходе рассмотрения жалобы третьего лица пришло к выводу о нарушении комитетом части 3 статьи 22 Закона № 44-ФЗ.

В соответствии с частью 20 статьи 22 Закона № 44-ФЗ утверждены Методические рекомендации.

Согласно пункту 2.1 Методических рекомендаций обоснование НМЦК заключается в выполнении расчета указанной цены с приложением справочной информации и документов либо с указанием реквизитов документов, на основании которых выполнен расчет. При этом в обосновании НМЦК, которое подлежит размещению в открытом доступе в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, не указываются наименования поставщиков (подрядчиков, исполнителей), представивших соответствующую информацию. Оригиналы использованных при определении, обосновании НМЦК документов, снимки экрана («скриншот»), содержащие изображения соответствующих страниц сайтов с указанием даты и времени их формирования, целесообразно хранить с иными документами о закупке, подлежащими хранению в соответствии с требованиями Закона № 44-ФЗ.

НМЦК методом сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) определяется по формуле, указанной в пункте 3.21 Методических рекомендаций.

В соответствии с частью 1 статьи 4 Закона № 44-ФЗ заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

В данном случае для обоснования НМЦК заказчиком использована общедоступная информация, содержащаяся в контрактах, в предложениях неопределенного круга лиц и признаваемых в соответствии с гражданским законодательством публичными офертами. В качестве источника получения ценовой информации из реестра контрактов использован сервис для расчета НМЦК, который реализован электронной торговой площадкой закрытого акционерного общества «Сбербанк-АСТ», позволяющий не только проанализировать цены на поставку любых товаров в любых субъектах Российской Федерации, но и сгруппировать цены от минимальной до максимальной величины.

Изложенные выше нормативные положения указывают, что формирование начальной максимальной цены контракта производится заказчиком.

Из части 1 статьи 25 Закона о контрактной системе следует, что при осуществлении двумя и более заказчиками закупок одних и тех же товаров, работ, услуг такие заказчики вправе проводить совместные конкурсы или аукционы. Права, обязанности и ответственность заказчиков при проведении совместных конкурсов или аукционов определяются соглашением сторон, заключенным в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации и настоящим Законом. Контракт с победителем либо победителями совместных конкурса или аукциона заключается каждым заказчиком.

Организатором совместных конкурса или аукциона выступает уполномоченный орган, уполномоченное учреждение в случае наделения их полномочиями в соответствии со статьей 26 настоящего Закона либо один из заказчиков, если таким уполномоченному органу, уполномоченному учреждению либо заказчику другие заказчики передали на основании соглашения часть своих полномочий на организацию и проведение совместных конкурса или аукциона (часть 2 статьи 25 Закона № 44-ФЗ).

В данном случае на основании извещения о проведении электронного аукциона № 0157200000317000737 для закупки масла сливочного для учреждений социальной защиты населения комитетом проводился совместный электронный аукцион.

Между комитетом (организатор совместного электронного аукциона) и заказчиками (сорок учреждений социальной защиты Псковской области) заключено соглашение о проведении совместного электронного аукциона от 28.09.2017 на поставку масла сливочного, согласно сводной информации о количестве и цене по объекту закупки заказчиками определена начальная максимальная цена единицы товара в размере 380 руб.

Таким образом, суд первой инстанции установил, что начальная максимальная цена контракта по совместному электронному аукциону в соответствии со статьями 18, 22 Закона № 44-ФЗ сформирована заказчиками, а не комитетом. В связи с этим суд первой инстанции указал, что вывод управления о нарушении комитетом части 3 статьи 22 Закона № 44-ФЗ лишен фактических и правовых оснований, поэтому пункт 2 оспариваемого решения признал недействительным.

Как следует из материалов дела, документация об электронном аукционе № 0157200000317000737 содержала обоснование начальной (максимальной) цены контракта (том 1, листы 45-47). Антимонопольный орган не оспаривает правильность примененного при формировании НМЦК метода сопоставимых рыночных цен (анализа рынка). В решении указано, что при обосновании НМЦК не учтены положения пунктов 2.1, 3.21 Методических рекомендаций, поскольку таблица расчета не содержит реквизитов документов, используемых в качестве НМЦК, а также сам расчет, который обосновывал бы цену за 1 кг масла сливочного в текущем 2017 году в размере 380 руб.

При этом суд первой инстанции согласился с позицией комитета о том, что обоснование нарушения части 3 статьи 22 Закона № 44-ФЗ в решении отсутствует, поскольку анализа и выводов, указывающих на получение при применении метода сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) информации о ценах с несопоставимыми условиями относительно планируемой закупки, в решении не отражено.

Довод апеллянта о том, что судом не оценено письмо Главного государственного управления социальной защиты населения Псковской области, которым определены НМЦК на продукты питания, закупаемые при совместных торгах, коллегией судей отклоняется, поскольку ссылки на него в оспариваемом решении отсутствуют.

Вместе с тем суд первой инстанции при оценке довода комитета установил нарушение управлением при рассмотрении жалобы третьего лица и принятии решения части 3 статьи 99 Закона № 44-ФЗ.

В апелляционной жалобе управление оспаривает выводы суда по отсутствию у него полномочий на вынесение обжалуемого решения.

Как следует из оспариваемого решения, поступившая жалоба рассмотрена УФАС по Псковской области на основании пункта 1 части 15 статьи 99 указанного Закона, предусматривающего право проводить внеплановые проверки в сфере закупок при получении обращения, в том числе участника закупки.

В соответствии с Законом № 44-ФЗ и иными нормативными правовыми актами, правовыми актами, определяющими функции и полномочия государственных органов и муниципальных органов, контроль в сфере закупок осуществляют органы контроля в пределах их полномочий, поименованные в части 1 статьи 99 указанного Закона.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 99 Закона № 44-ФЗ, пунктом 2 постановления Правительства Российской Федерации от 26.08.2013 № 728 Федеральная антимонопольная служба является федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Вместе с тем согласно части 3 статьи 99 Закона № 44-ФЗ указанными органами, в том числе управлением, осуществляется контроль в сфере закупок, за исключением контроля, предусмотренного частями 5, 8 и 10 настоящей статьи, с учетом части 4 настоящей статьи.

Следовательно, названной нормой установлены исключения, поэтому контрольные полномочия и порядок проведения внеплановых проверок на основании пункта 1 части 15 статьи 99 Закона № 44-ФЗ применяются при осуществлении контрольных полномочий с учетом установленных законом исключений.

Из пункта 3 части 8 статьи 99 Закона № 44-ФЗ следует, что контроль (за исключением контроля, предусмотренного частью 10 настоящей статьи) в отношении обоснования начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), включенной в план-график, осуществляют органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля.

При этом согласно части 1 статьи 18 Закона о контрактной системе обоснование начальной (максимальной) цены контракта осуществляется заказчиком еще при формировании плана-графика.

В силу с части 1 статьи 18 Закона № 44-ФЗ обоснование закупки осуществляется заказчиком при формировании плана закупок, плана-графика и заключается в установлении соответствия планируемой закупки целям осуществления закупок, определенным с учетом положений статьи 13 настоящего Закона, а также законодательству Российской Федерации и иным нормативным правовым актам о контрактной системе в сфере закупок.

При формировании плана-графика обоснованию подлежит в составе прочего начальная (максимальная) цена контракта, цена контракта в порядке, установленном статьей 22 настоящего Закона (часть 1 указанной статьи).

Согласно части 1 статьи 21 Закона № 44-ФЗ планы-графики содержат перечень закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд на финансовый год и являются основанием для осуществления закупок.

В план-график включается наименование и описание объекта закупки с указанием характеристик такого объекта с учетом положений статьи 33 настоящего Закона, количество поставляемого товара, объем выполняемой работы, оказываемой услуги, планируемые сроки, периодичность поставки товара, выполнения работы или оказания услуги, начальная (максимальная) цена контракта, цена контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), обоснование закупки в соответствии со статьей 18 настоящего Закона, размер аванса (если предусмотрена выплата аванса), этапы оплаты (если исполнение контракта и его оплата предусмотрены поэтапно) (пункт 2 части 3 статьи 21 Закона).

Федеральная антимонопольная служба (далее – ФАС России) в письме от 13.01.2016 № ИА/699/16 разъяснила, что соблюдение заказчиком порядка обоснования начальной (максимальной) цены контракта не относится к полномочиям ФАС России.

Вместе с тем согласно пункту 1 части 1 статьи 50, пункту 1 части 1 статьи 64, пункту 1 части 1 статьи 73, пункту 2 части 6 статьи 83 Закона о контрактной системе документация о закупке, извещение об осуществлении закупки должно содержать обоснование начальной (максимальной) цены контракта.

С учетом изложенного при рассмотрении жалоб участников закупок, проведении внеплановых проверок действий заказчика в полномочия ФАС России входит контроль за соблюдением заказчиком законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок в части наличия в документации о закупке, извещении об осуществлении закупки обоснования начальной (максимальной) цены контракта.

В данном случае жалоба ООО «КФК-Мастер Трейд», содержащая доводы, связанные с обоснованностью сформированной начальной (максимальной) ценой контракта, рассмотрена управлением по существу и признана частично обоснованной в связи с несоответствием расчета начальной (максимальной) цены контракта части 3 статьи 22 Закона № 44-ФЗ.

В жалобе третьего лица иных оснований и доводов, кроме возражений по обоснованности НМЦК, не содержится. Иных нарушений в ходе проверки управлением не установлено.

Из материалов дела следует, что закупка масла сливочного для учреждений социальной защиты населения включена в план-график закупок на 2017 год (том 2, листы 49, 50) и согласована администрацией Псковской области в лице Контрольного управления и Государственным финансовым управлением Псковской области (том 2, листы 113, 114).

Таким образом, суд первой инстанции верно указал, что в данном случае контроль за обоснованностью, включая соблюдение установленного порядка формирования, начальной (максимальной) цены контракта находится за пределами полномочий антимонопольного органа, и обоснованно пришел к выводу о том, что при рассмотрении жалобы допущены нарушения части 3 статьи 99 Закона № 44-ФЗ.

С учетом вышеизложенного суд первой инстанции верно посчитал, что при принятии решения от 20.10.2017 по делу № 44-125/17 о нарушении законодательства Российской Федерации о контактной системе в сфере закупок антимонопольный орган вышел за пределы своих полномочий, что является самостоятельным основаниям для признания оспариваемых пунктов решения недействительными.

Следовательно, суд правомерно удовлетворил заявленные требования.

Доводы апелляционной жалобы не опровергают выводы, изложенные в решении суда. Дело рассмотрено судом первой инстанции полно и всесторонне, нормы материального и процессуального права не нарушены, выводы суда соответствуют имеющимся в деле доказательствам.

С учетом изложенного апелляционная инстанция приходит к выводу о том, что спор разрешен в соответствии с требованиями действующего законодательства, основания для отмены решения суда, а также для удовлетворения апелляционной жалобы отсутствуют.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

п о с т а н о в и л :

решение Арбитражного суда Псковской области от 03 мая 2018 года по делу № А52-5218/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Псковской области – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающийдвух месяцевсо дня его принятия.

Председательствующий

Е.А. Алимова

Судьи

А.Ю. Докшина

Н.Н. Осокина