Постановление № А66-12984/2021 от 30.05.2022 АС Тверской области

Резолютивная часть постановления объявлена мая 2022 года .

В полном объёме постановление изготовлено июня 2022 года .

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Докшиной А.Ю., судей Алимовой Е.А. и                       Мурахиной Н.В. при ведении протокола секретарем судебного заседания Парфеновой А.С.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу открытого акционерного общества «Научно-производственное объединение «Родина» на решение Арбитражного суда Тверской области от 28 февраля 2022 года по делу № А66-12984/2021,

у с т а н о в и л:

открытое акционерное общество «Научно-производственное объединение «Родина» (ОГРН 1027739004424, ИНН 7703016310; 123022, Москва, шоссе Звенигородское, дом 18/20; далее – ОАО НПО «Родина», общество) обратилось в Арбитражный суд Тверской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), к Министерству Тверской области по обеспечению контрольных функций (ОГРН 1066950072837, ИНН 6950019730; адрес: 170026, Тверская область, город Тверь, проспект Комсомольский, дом 4/4) о признании незаконным бездействия по осуществлению регионального государственно-строительного надзора при проверке построенного на земельном участке с кадастровым номером: 69:32:0000014:62 объекта капитального строительства производственного назначения «Реконструкция системы теплоснабжения                   ОАО НПО «Родина» с заменой существующей котельной 1,2 МВт на газовую котельную 4,0 МВт в границах земельного участка Старицкого механического завода», принадлежащего обществу, по не выдаче заключения о соответствии построенного (реконструированного) объекта капитального строительства требованиям проектной документации, в том числе требованиям энергетической эффективности и требованиям оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов либо решения об отказе в выдаче заключения о соответствии построенного (реконструированного) объекта капитального строительства требованиям проектной документации, в том числе требованиям энергетической эффективности и требованиям оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов, по форме установленной приказом Ростехнадзора от 12.03.2020                     № 107; об обязании ответчика устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя и совершить действия по выдаче в отношении объекта капитального строительства производственного назначения «Реконструкция системы теплоснабжения ОАО НПО «Родина» с заменой существующей котельной 1,2 МВт на газовую котельную 4,0 МВт в границах земельного участка Старицкого механического завода» заключения о соответствии построенного (реконструированного) объекта капитального строительства требованиям проектной документации, в том числе требованиям энергетической эффективности и требованиям оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов, по форме установленной приказом Ростехнадзора от 12.03.2020                        № 107, в течение десяти дней с момента вступления решения суда в законную силу.

Решением Арбитражного суда Тверской области от 28 февраля                     2022 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Общество с решением суда не согласилось и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит суд апелляционной инстанции его отменить и принять по делу новый судебный акт. В обоснование жалобы ссылается на неправильное применение судом норм материального права и несоответствие выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела. Указывает на то, что, поскольку результатом проведения обществом работ по реконструкции являлось создание опасного производственного объекта – газовой котельной 4,0 МВт, на которую распространяются требования Федерального закона от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (далее – Закон № 116-ФЗ), и эксплуатация данного объекта без разрешительной документации, в том числе в отсутствие разрешения на ввод объекта капитального строительства в эксплуатацию, создает угрозу причинения вреда жизни, здоровью людей, а также окружающей среде, то основанием для осуществления государственного строительного надзора в отношении данного объекта капитального строительства, работы по строительству, реконструкции которых завершены, являлся подпункт «б» пункта 2 части 5 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ), а извещение заявителя от 02.06.2021 о начале строительства, поступившее в министерство 04.06.2021, должно было быть расценено ответчиком именно как обращение юридического лица о допущенных нарушениях при реконструкции объекта капитального строительства.

Министерство в отзыве с доводами, изложенными в апелляционной жалобе, не согласилось, просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Стороны надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили, в связи с этим дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 АПК РФ.

Исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность решения суда, изучив доводы жалобы, суд апелляционной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.

Как следует из материалов дела, администрацией Старицкого района Тверской области и ОАО НПО «Родина» (застройщик, арендатор) заключен договор аренды земельного участка от 22.12.2000 № 249, по условиям которого арендатору во временное владение и пользование, сроком на 49 лет, передан земельный участок, площадью 49 179 кв. м, категория земель: земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли специального назначения, виды разрешенного использования: для нужд промышленности, кадастровый номер: 69:32:0000014:62 (ранее присвоенный кадастровый номер: 69:32:0142901:1), расположенный по адресу: Тверская область, Старицкий район, Паньковское сельское поселение, вблизи деревни Коньково.

Ранее администрацией Старицкого района Тверской области обществу 20.09.2018 выдано разрешение на строительство № 69-532314-067-2018 сроком до 20.01.2019, согласно которому, в соответствии со статьей 51 ГрК РФ, проектной документацией № 106-18, разработанной ООО «СпецГазСтрой», имеющей положительное заключение экспертизы проектной документации                  № 69-4-1-1-0032-18 от 28.08.2018, выданное ООО «Строительная экспертная группа», и градостроительным планом земельного участка от 17.10.2017 № RU 50523303-MSK000048, выданным МУП «Городской проект», на земельном участке с кадастровым номером 69:32:0000014:62 по адресу: Тверская область, Старицкий район, Паньковское сельское поселение, вблизи деревни Коньково, разрешено строительство объекта капитального строительства производственного назначения «Реконструкция системы теплоснабжения               ОАО НПО «Родина» с заменой существующей котельной 1,2 МВт на газовую котельную 4,0 МВт в границах земельного участка Старицкого механического завода» в полном объеме по адресу: Тверская область, Старицкий район, Паньковское сельское поселение, вблизи деревни Коньково, общей площадью 117,0 кв. м, одноэтажного, строительным объемом 607,2 куб. м.

По окончании строительства объекта общество направило в министерство извещение от 02.06.2021 о начале строительства (том 1, листы 46-47) и обратилось в министерство с заявлением о выдаче заключения о соответствии построенного объекта капитального строительства требованиям проектной документации.

Письмом от 29.06.2021 № 10/1-06/6100-АП министерство разъяснило обществу процедуру получения заключения о соответствии построенного объекта, подтвердило получение вышеназванного извещения 04.06.2021 и указало, что в связи с не проведением при строительстве объекта государственного строительного надзора проверка соответствия выполненных работ и применяемых строительных материалов проектной документации не проводилась, обществу отказано в постановке на надзор вышеуказанного объекта капитального строительства.

Посчитав, что министерство, являющееся органом регионального строительного надзора, допустило незаконное бездействие, поскольку не исполнило предписанные законом требования по проверке построенного объекта капитального строительства с выдачей заключения о соответствии либо решения об отказе в выдаче такого заключения, общество обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Суд первой инстанции отказал в удовлетворении исковых требований.

Апелляционная инстанция не находит правовых оснований для отмены решения суда в обжалованной части в силу следующего.

Отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, а также по эксплуатации зданий, сооружений, вопросы осуществления государственного строительного надзора при осуществлении строительства или реконструкции объектов недвижимости регулируются законодательством о градостроительной деятельности, в число которых входит ГрК РФ.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 54 ГрК РФ (в редакции, действовавшей на дату обращения общества с извещением в министерство) государственный строительный надзор осуществляется при реконструкции объектов капитального строительства, в том числе при проведении работ по сохранению объектов культурного наследия, затрагивающих конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов, если проектная документация на осуществление реконструкции объектов капитального строительства, в том числе указанных работ по сохранению объектов культурного наследия, подлежит экспертизе в соответствии со  статьей 49 ГрК РФ.

В данном случае в отношении проектной документации на реконструкцию объекта капитального строительства обществом получено положительное заключение негосударственной экспертизы от 28.06.2018, следовательно на спорный объект распространяются требования пункта 2        части 1 статьи 54 ГрК РФ.  

Заявителем не оспаривается и материалами дела подтверждается тот факт, что объект – здание газовой котельной 4,0 МВт, общей площадью                     117,0 кв. м, расположенного на земельном участке с кадастровым номером 69:32:0000014:62, по адресу: Тверская область, Старицкий район, Паньковское сельское поселение, вблизи деревни Коньково, не относится к перечню исключений, предусмотренных частями 2, 3 и 3.1 статьи 49 ГрК РФ, и относится к объектам капитального строительства, в отношении которых, в силу взаимосвязанных положений части 1 статьи 49 и пункта 1 части 1                  статьи 54 ГрК РФ, должен осуществляться государственный строительный надзор.

Частью 5 статьи 52 ГрК РФ установлено, что в случае, если в соответствии с настоящим Кодексом при осуществлении строительства объекта капитального строительства предусмотрен государственный строительный надзор, застройщик или технический заказчик заблаговременно, но не позднее чем за семь рабочих дней до начала строительства объекта капитального строительства должен направить в уполномоченный на осуществление государственного строительного надзора орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации извещение о начале таких работ.

Извещение с прилагаемыми к нему документами является основанием для разработки должностным лицом органа государственного строительного надзора программы проведения проверок в течение 7 рабочих дней с даты получения такого извещения.

В соответствии с частью 2 статьи 54 ГрК РФ предметом государственного строительного надзора является проверка соответствия выполненных работ и применяемых строительных материалов в процессе строительства, конструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, а также результатов таких работ требованиям технических регламентов, проектной документации; наличия разрешения на строительство; выполнения требований частей 2 и 3 статьи 52 настоящего Кодекса.

Частью 8 данной нормы предусмотрено, что порядок осуществления государственного строительного надзора устанавливается Правительством Российской Федерации.

Положение об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.02.2006 № 54 (далее – Положение № 54).

В силу пункта 3 названного Положения задачей государственного строительного надзора является предупреждение, выявление и пресечение допущенных застройщиком, заказчиком, а также лицом, осуществляющим строительство на основании договора с застройщиком или заказчиком, нарушений законодательства о градостроительной деятельности, в том числе технических регламентов и проектной документации.

Пунктом 8 этого же Положения предусмотрено, что государственный строительный надзор осуществляется органом государственного строительного надзора с даты получения им в соответствии с частью 5 статьи 52 ГрК РФ извещения о начале работ до даты выдачи заключения о соответствии построенного, реконструированного, отремонтированного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации.

Государственный строительный надзор осуществляется в форме проверок (пункт 9 Положения № 54).

В пункте 16 Положения предусмотрено, что после завершения строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства проведение органом государственного строительного надзора проверки (итоговой), по результатам которой оцениваются выполненные работы и принимается решение о выдаче заключения о соответствии или об отказе в выдаче такого заключения.

Орган государственного строительного надзора выдает соответствующее заключение, если при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объекта капитального строительства не были допущены нарушения соответствия выполняемых работ требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации либо такие нарушения были устранены до даты выдачи заключения о соответствии (пункт 17 Положения № 54).

Орган государственного строительного надзора отказывает в выдаче заключения о соответствии, если при строительстве, реконструкции объекта капитального строительства были допущены нарушения соответствия выполненных работ требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации, в том числе требованиям в отношении энергетической эффективности и требованиям в отношении оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов, и такие нарушения не были устранены до даты выдачи заключения о соответствии (пункт 18                              Положения № 54).

Заключение о соответствии или решение об отказе в выдаче такого заключения выдается органом государственного строительного надзора застройщику или заказчику в течение 10 рабочих дней с даты обращения застройщика или заказчика в орган государственного строительного надзора за выдачей заключения. Решение об отказе в выдаче заключения о соответствии должно содержать обоснование причин такого отказа со ссылками на технический регламент (нормы и правила), иной нормативный правовой акт, проектную документацию (пункт 19 Положения № 54).

Внеплановой, выездной проверкой, назначенной приказом № 788 от 16.06.2021 и проведенной 17.06.2021, установлено, что строительство объекта капитального строительства полностью завершено. При этом согласно информации общего журнала работы по строительству объекта капитального строительства начаты не позднее 05.06.2018. Итоги проверки оформлены актом от 18.06.2021 № 230.

В этой связи поэтапный государственный строительный надзор при строительстве объекта капитального строительства – нежилого здания газовой котельной 4,0 МВт, общей площадью 117,0 кв. м, расположенного на земельном участке с кадастровым номером 69:32:0000014:62, по адресу: Тверская область, Старицкий район, Паньковское сельское поселение, вблизи деревни Коньково, министерством ввиду несвоевременного уведомления последнего не осуществлялся.

При таких обстоятельствах, уполномоченному органу не представилось возможность определить соответствие построенного объекта требованиям проектной документации.

Апеллянтом не отрицается и материалами дела подтверждается, что извещение о начале строительства объекта обществом в министерство до начала работ по реконструкции спорного объекта в порядке части 5 статьи 52 ГрК РФ не направлялось.

Напротив, извещение о начале строительства объекта капитального строительства поступило в орган строительного надзора (министерство) только 04.06.2021, то есть уже после окончания реконструкции объекта, а не за 7 рабочих дней, как установлено частью 5 статьи 52 ГрК РФ.

Таким образом, непредставление заявителем в министерство извещения о начале строительства не позволило уполномоченному органу в установленном порядке осуществить государственный строительный надзор (в виде проверок) в ходе строительства объекта капитального строительства.

Доводы подателя жалобы сводятся к тому, что поскольку результатом проведения обществом работ по реконструкции являлось создание опасного производственного объекта – газовой котельной 4,0 МВт, на которую распространяются требования Закона № 116-ФЗ, и эксплуатация данного объекта без разрешительной документации, в том числе в отсутствие разрешения на ввод объекта капитального строительства в эксплуатацию, создает угрозу причинения вреда жизни, здоровью людей, а также окружающей среде, то в рассматриваемом случае основанием для осуществления государственного строительного надзора в отношении данного объекта капитального строительства, работы по строительству, реконструкции которых завершены, должен был являться подпункт «б» пункта 2 части 5 статьи 54 ГрК РФ (в редакции, действовавшей на дату обращения в министерство с извещением), а само извещение заявителя от 02.06.2021 о начале строительства, поступившее в министерство 04.06.2021, должно было быть расценено ответчиком именно как обращение юридического лица о допущенных нарушениях при реконструкции объекта капитального строительства.

Данные доводы отклоняются коллегией судей как несостоятельные ввиду следующего.

Понятие государственного строительного надзора, порядок и условия его осуществления регламентированы в статье 54 ГрК РФ.

Согласно положениям части 1.1 указанной статьи Кодекса (действовавшей на дату обращения в министерство с извещением) государственный строительный надзор осуществляется в форме выездной проверки, в том числе в отношении таких объектов капитального строительства, работы по строительству, реконструкции которых завершены (за исключением случая, если по завершении указанных работ получено разрешение на ввод объекта в эксплуатацию), и только при наличии оснований, предусмотренных подпунктом «б» пункта 2, подпунктом «б» или «в» пункта 3 части 5 настоящей статьи, либо на основании обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти (должностных лиц органа государственного надзора), органов местного самоуправления, из средств массовой информации о нарушении при строительстве, реконструкции объектов капитального строительства, не указанных в части 1 настоящей статьи, установленных правилами землепользования и застройки, документацией по планировке территории предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства или обязательных требований к параметрам объектов капитального строительства, установленных настоящим Кодексом, другими федеральными законами. В отношении указанных в настоящей части объектов капитального строительства государственный строительный надзор осуществляется с учетом особенностей, установленных частями 6.1 и 6.2 настоящей статьи.

Таким образом, перечень оснований для проведения государственного строительного надзора, осуществляемого в форме выездной проверки, в отношении таких объектов капитального строительства, работы по строительству, реконструкции которых завершены, являлся исчерпывающим.

Общество в апелляционной жалобе ссылается на необходимость применения в рассматриваемом случае положений подпункта «б» пункта 2 части 5 статьи 54 ГрК РФ, в соответствии с которым проверка может быть проведена на основании обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, включая извещения, направляемые лицами, осуществляющими строительство в соответствии с частью 3 статьи 53 настоящего Кодекса, информации от органов государственной власти (должностных лиц органа государственного надзора), органов местного самоуправления, включая извещения, направляемые лицами, осуществляющими строительство в соответствии с частью 3 статьи 53 настоящего Кодекса, из средств массовой информации о фактах произошедшей аварии, нарушений технических регламентов, иных нормативных правовых актов и проектной документации при выполнении работ в процессе строительства, реконструкции объекта капитального строительства, в том числе нарушений обязательных требований к применяемым строительным материалам, если такие нарушения создают угрозу причинения вреда жизни, здоровью людей, окружающей среде, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу либо повлекли причинение такого вреда.

Вместе с тем из буквального содержания названной правовой нормы следует, что предусмотренные в этой норме обращения, заявления, , а также извещения, направляемые лицами, осуществляющими строительство в соответствии с частью 3 статьи 53 настоящего Кодекса, в обязательном порядке должны содержать информацию о фактах произошедшей аварии, нарушений технических регламентов, иных нормативных правовых актов и проектной документации при выполнении работ в процессе строительства, реконструкции объекта капитального строительства, в том числе нарушений обязательных требований к применяемым строительным материалам.

Вопреки доводам подателя жалобы, извещение заявителя от 02.06.2021 о начале строительства, поступившее в министерство 04.06.2021, не относится ни к одному из видов обращений, заявлений, извещений, информации, предусмотренных подпунктом «б» пункта 2 части 5 статьи 54 ГрК РФ, поскольку извещение общества от 02.06.2021 не содержит в себе какой-либо информации о фактах произошедшей аварии, нарушений технических регламентов, иных нормативных правовых актов и проектной документации при выполнении работ в процессе строительства, реконструкции объекта капитального строительства, в том числе нарушений обязательных требований к применяемым строительным материалам.

Доводы общества об обратном и о том, что министерство, будучи извещенным об окончании реконструкции объекта, стало располагать сведениями о возможной угрозе причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, а также о соответствии объекта контроля параметрам, утвержденным индикаторами риска нарушения обязательных требований, или отклонения объекта контроля от таких параметров, в виду не извещения о начале строительства, являются субъективным мнением заявителя и основаны исключительно на его предположениях.

Следовательно, данное извещение не могло быть расценено министерством именно как обращение юридического лица о допущенных нарушениях при реконструкции объекта капитального строительства.

Таким образом, у министерства не возникло обязанности проводить на основании подпункта «б» пункта 2 части 5 статьи 54 ГрК РФ государственный строительный надзор в отношении объектов капитального строительства, принадлежащего обществу, работы по строительству, реконструкции которого на дату обращения с извещением от 02.06.2021 о начале строительства, фактически были завершены.

Ссылка общества на положения Федерального закона от 31.07.2020                  № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» правомерно отклонена судом, поскольку положения данного Закона не могут быть применены к настоящему спору, в связи с тем, что настоящий Федеральный закон вступил в силу только с 1 июля 2021 года, за исключением положений, для которых настоящей статьей установлены иные более поздние сроки вступления их в силу.

Анализ имеющегося в материалах дела акта проверки от 18.06.2021                  № 230, составленного по итогам внеплановой, выездной проверки, показывает, что уполномоченный орган на основании извещения поступившего 04.06.2021 об окончании строительства объекта капитального строительства осуществил проверку представленной ему исходно-разрешительной документации и визуальный осмотр объекта.

При этом министерством установлено, что объект завершен строительством в отсутствие государственного строительного надзора, ввиду чего не имеется документов, подтверждающих ведение строительных работ под контролем уполномоченного органа.

Каких-либо иных допустимых доказательств соответствия строительным нормам и правилам в течение всего периода строительства на каждом этапе строительства в материалы дела не представлено.

На основании изложенного является верным вывод суда о том, что у ответчика не возникло правовых оснований для выдачи обществу заключения о соответствии построенного объекта требованиям технических регламентов и проектной документации, что свидетельствует об отсутствии со стороны министерства незаконного бездействия в заявленной обществом форме.

Материалы дела исследованы судом первой инстанции полно и всесторонне, выводы суда соответствуют имеющимся в деле доказательствам, нормы материального права применены правильно, нарушений норм процессуального права не допущено.

Доводы апелляционной жалобы не опровергают выводов суда, а лишь выражают несогласие с ними, поэтому не могут являться основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

С учетом изложенного апелляционная инстанция приходит к выводу о том, что спор разрешен в соответствии с требованиями действующего законодательства, основания для отмены решения суда, а также для удовлетворения апелляционной жалобы отсутствуют.

В связи с отказом в удовлетворении апелляционной жалобы расходы по уплате государственной пошлины в сумме 1 500 руб. относятся на подателя жалобы в соответствии со статьей 110 АПК РФ.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

п о с т а н о в и л :

решение Арбитражного суда Тверской области от 28 февраля 2022 года по делу № А66-12984/2021 оставить без изменения, апелляционную жалобу открытого акционерного общества «Научно-производственное объединение «Родина» – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.