Постановление № А66-13981/20 от 18.06.2021 АС Тверской области

Резолютивная часть постановления объявлена июня 2021 года .

В полном объёме постановление изготовлено июня 2021 года .

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Романовой А.В., судей Зайцевой А.Я. и                    Ралько О.Б. при ведении протокола секретарем судебного заседания                   Даниловой А.С.,

при участии от общества с ограниченной ответственностью «НедраСтрой» ФИО1 по доверенности от 11.01.2021, от Правительства Тверской области ФИО2 по доверенности от 09.12.2019, от Министерства имущественных и земельных отношений Тверской области ФИО3 по доверенности от 26.11.2019,

рассмотрев в открытом судебном онлайн-заседании с использованием информационной системы «Картотека арбитражных дел» апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью «НедраСтрой» на решение Арбитражного суда Тверской области от 12 апреля 2021 года по делу                             № А66-13981/2020,

у с т а н о в и л:

общество с ограниченной ответственностью «НедраСтрой» (адрес: 241001, <...>;                             ОГРН <***>, ИНН <***>; далее – Общество) обратилось в Арбитражный суд тверской области с заявлением к Правительству Тверской области (адрес: 170100, город Тверь, площадь Святого Благоверного Князя ФИО4, дом 1; ОГРН <***>, ИНН <***>; далее – Правительство) о признании незаконным распоряжения Правительства Тверской области от 23.07.2020 № 593-рп «Об отказе в переводе земельных участков из одной категории в другую», признании незаконным бездействия ответчика, выраженного в том, что при разрешении ходатайства Общества не указаны конкретные и исчерпывающие мотивы отказа в переводе из одной категории в другую земельных участков с кадастровыми номерами 69:17:0000010:638 и 69:17:0000010:639, а также о возложении обязанности на Правительство устранить допущенные нарушения прав и законных интересов Общества, а именно: перевести спорные земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения в иную категорию: земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения, а также внести соответствующие изменения в сведения Единого государственного реестра недвижимости о категории земель или земельных участков.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены муниципальное учреждение администрация Тысяцкого сельского поселения, ФИО5, Министерство имущественных и земельных отношений Тверской области (далее – Министерство).

Решением суда 12.04.2021 в удовлетворении заявленных требований Обществу отказано.

Общество с решением суда не согласилось и обратилось в суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить, удовлетворить заявленные требования. Доводы жалобы сводятся к следующему:

- выводы суда о приведении ответчиком конкретных и исчерпывающих мотивов спорного отказа противоречат обстоятельствам дела;

- при рассмотрении требования об оспаривании бездействия, суд применил исключительно формальный подход, нарушающий конституционное право заявителя на судебную защиту;

- предположение суда о возможном наложении границ участков ничем не подтверждено;

- судом нарушено разъяснение Определения Верховного Суда Российской Федерации от 06.11.2020 № 308-ЭС20-16677 о том, что сама по себе охранная зона не препятствует недропользованию в рамках лицензии;

- судом нарушено требование Конституционного Суда Российской Федерации об обязанности органов власти уважать правовой режим земель заявителя;

- ссылки на экологическую экспертизу спорного лицензионного недропользования противоречат закону и документально не подтверждены;

- ответчик дважды удостоверял достаточный перечень документов при разрешении спорного вопроса, в том числе отсутствие обязанности заявителя предоставлять государственную экологическую экспертизу;

- выводы суда об отходах при спорном недрапользовании противоречат неисследованным судом доказательствам;

- замечания ответчика на документы территориального планирования местного самоуправления не относятся к предмету настоящего спора;

- по документам территориального планирования, ответчик в различных ситуациях заявляет противоречивые (взаимоисключающие) доводы.

Представитель Общества в судебном заседании доводы жалобы поддержал.

Правительство и Министерство в отзывах на жалобу и их представители в судебном заседании возражали против доводов жалобы.

Муниципальное учреждение администрация Тысяцкого сельского поселения, ФИО5 надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили.

Дело рассмотрено без участия указанных лиц в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ).

Заслушав объяснения представителей сторон и Министерства, исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность судебного акта, апелляционный суд не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Как следует из материалов дела, Общество имеет лицензию от 03.03.2016 № ТВЕ 80184 ТЭ сроком действия до 02.03.2026 на ведение работ по геологическому изучению, разведке и добыче песчано-гравийного материала участка недр местного значения «Пеньковский», включённого в Перечень участков недр местного значения постановлением Правительства от 15.12.2015 № 613-пп.

Согласно схеме участка недр и описания пространственных границ участка недр (приложение 3 к лицензии) в соответствующий горный отвод входят, в том числе, следующие смежные земельные участки с кадастровыми номерами:

- 69:17:0000010:638, категория земель: земли сельскохозяйственного назначения, вид разрешенного использования: для сельскохозяйственного производства, площадь земельного участка: 224889 +/– 4149 кв.м;

- 69:17:0000010:639, категория земель: земли сельскохозяйственного назначения, вид разрешенного использования: для сельскохозяйственного производства, площадь земельного участка: 13124 +/– 1002 кв.м;

- 69:17:0000010:758, категория земель: земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения.

Ранее Общество обращалось в Правительство с ходатайством от 28.03.2018 о переводе земельных участков с кадастровыми номерами 69:17:0000010:638 и 69:17:0000010:639 в земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения.

Распоряжением Правительства от 09.10.2018 в переводе указанных земельных участков в другую категорию отказано в связи с несоответствием испрашиваемого целевого назначения земельных участков документам территориального планирования муниципального образования.

Решением Совета депутатов Тысяцкого сельского поселения от 08.08.2019 № 101 внесены изменения в Правила землепользования и застройки части территории Тысяцкого сельского поселения Кувшиновского района (Боброво, Мишево, Тысяцкое, Хвошня), утверждённые решением Совета депутатов Тысяцкого сельского поселения от 21.03.2016 № 86.

Решением Совета депутатов Тысяцкого сельского поселения от 27.09.2019 № 103 утверждены внесённые в Генеральный план Тысяцкого сельского поселения Кувшиновского района изменения применительно к населенному пункту Пень.

В соответствии с указанными решениями земельные участки с кадастровыми номерами 69:17:0000010:638 и 69:17:0000010:639 расположены в функциональной зоне П (Зона размещения производственных объектов).

Кроме того, в Единый государственный реестр недвижимости в порядке межведомственного информационного взаимодействия внесены сведения о границах территориальной зоны П – зоны размещения производственных объектов Тысяцкого сельского поселения Кувшиновского района Тверской области за реестровым номером 69:17 –7.1 (письмо Филиала ФГБУ «ФКП Росреестра» по Тверской области от 23.04.2020 № 20_05867/01-14).

Общество повторно обратилось в Правительство с ходатайством от 07.11.2019 о переводе спорных земельных участков сельскохозяйственного назначения в земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения.

Оспариваемым распоряжением от 23.07.2020 № 593-рп Правительство отказало Обществу в переводе земельных участков из одной категории в другую.

Посчитав, что Правительством при разрешении ходатайства Общества не указаны конкретные и исчерпывающие мотивы отказа, Общество обратилось в суд с настоящим заявлением.

Суд первой инстанции, исследовав обстоятельства дела, оценив представленные в материалы дела доказательства, доводы сторон, признал оспариваемое распоряжение правомерным, а требования Общества не подлежащими удовлетворению.

Апелляционный суд не находит оснований не согласиться с выводами суда, изложенными в обжалуемом судебном акте.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

На основании части 3 статьи 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

В соответствии с подпунктом 8 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ) земли делятся по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

Пунктами 1, 2 статьи 7 ЗК РФ установлено, что земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на следующие категории: земли сельскохозяйственного назначения; земли населенных пунктов; земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; земли особо охраняемых территорий и объектов; земли лесного фонда; земли водного фонда; земли запаса. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий.

Согласно пункту 1 статьи 8 ЗК РФ перевод земель из одной категории в другую осуществляется в отношении земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в частной собственности, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Порядок перевода земель из одной категории в другую устанавливается федеральными законами.

В силу статьи 1 Федерального закона от 21.12.2004 № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»               (далее – Закон № 172-ФЗ) правовое регулирование отношений, возникающих в связи с переводом земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую, осуществляется в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации, названным Законом, иными федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 1 статьи 2 Закона № 172-ФЗ для перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую заинтересованным лицом подаётся ходатайство о переводе земель из одной категории в другую или ходатайство о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченные на рассмотрение этого ходатайства.

Согласно части 1 статьи 3 Закона № 172-ФЗ ходатайство направляется заинтересованным лицом в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления.

На территории Тверской области в целях эффективного решения вопросов и выработки оптимальных управленческих решений в сфере земельных отношений при Правительстве Тверской области создан коллегиальный координационно-совещательный орган – Межведомственная комиссия при Правительстве Тверской области по земельным отношениям (далее – Комиссия).

Рассмотрение обращений о переводе земельного участка из одной категории в другую осуществляется в порядке, установленном Регламентом организации работы при рассмотрении ходатайств о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую, утверждённым распоряжением Правительства от 16.11.2011 № 262-рп (далее – Регламент).

Пунктом 10 Регламента предусмотрено, что Министерство в целях обеспечения всестороннего рассмотрения на заседании Комиссии ходатайства заинтересованного лица на предмет обоснованности (исключительности) перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую в недельный срок со дня поступления ходатайства направляет копии ходатайства и приложенных к нему документов рецензентам, а также иным лицам, получение заключения от которых необходимо в целях учета их мнения как специалистов в соответствующей области знаний, относящейся к вопросу, подлежащему рассмотрению на Комиссии.

В силу пункта 19 Регламента по результатам рассмотрения и с учетом обоснованности (исключительности) перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую Комиссия принимает решение о наличии либо отсутствии предусмотренных законодательством оснований для отказа в переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую.

С учетом принятого решения Комиссия рекомендует Правительству принять решение о переводе земельного участка из одной категории в другую либо решение об отказе в переводе земельного участка из одной категории в другую.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, в ходе рассмотрения ходатайства Общества о переводе спорных земельных участков из одной категории в другую получены рецензии Министерства природных ресурсов и экологии Тверской области и Главного управления архитектуры и градостроительства Тверской области (далее – Главархитектура).

Из рецензии Главархитектуры от 10.12.2019 № 1448-ЛТ следует, что на проект «Внесение изменений в генеральный план Тысяцкого сельского поселения Кувшиновского района применительно к населенному пункту Пень» подготовлено отрицательное заключение Правительства от 26.04.2019                    № 25-2784-11-АН.

В целях урегулирования данных разногласий, послуживших основанием для отказа в согласовании проекта о внесении изменений в генеральный план поселения, администрация Тысяцкого сельского поселения Кувшиновского района приняла решение о создании согласительной комиссии от 20.05.2019             № 52, однако, замечания Министерства экономического развития Тверской области и Министерства природных ресурсов и экологии Тверской области не были устранены.

В то же время, из рецензии Министерства природных ресурсов и экологи Тверской области следует, что испрашиваемые к переводу земельные участки находятся на особо охраняемой природной территории регионального значения – государственный природный заказник «Кувшиновский государственный общевидовый заказник».

Пунктом 3 статьи 95 Земельного кодекса Российской Федерации установлен запрет осуществления на таких землях деятельности, не связанной с сохранением и изучением природных комплексов и объектов и не предусмотренной федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также запрет на изменение целевого назначения земельных участков в пределах земель особо охраняемых природных территорий.

Решением Малого Совета Тверского областного Совета народных депутатов от 01.04.1993 № 224 «О дополнении к решению малого Совета № 128 от 22.09.1992 «О корректировке и расширении природно-заповедного фонда области» утверждены перечни земель и объектов природно-заповедного фонда в соответствии с решениями районных и городских Советов народных депутатов по Калязинскому, Кимрскому, Конаковскому, Кувшиновскому, Лесному, Лихославльскому, Нелидовскому, Торжокскому, Удомельскому и Фировскому районам, в числе которых назван Кувшиновский государственный общевидовый заказник с указанием его площади – 19,2 га.

Кувшиновский государственный общевидовый заказник регионального значения состоит в Перечне особо охраняемых природных территорий регионального значения, расположенных на территории Тверской области, утверждённом приказом Министерства природных ресурсов и экологии Тверской области от 11.01.2018 № 6-кв.

В соответствии с частями 1 и 2 статьи 62 Закона РСФСР от 19.12.1991           № 2060-1 «Об охране окружающей природной среды», действовавшего на дату принятия решения Малого Совета Тверского областного Совета народных депутатов от 01.04.1993 № 224, государственным природным заказником объявляется природный комплекс, предназначенный для сохранения или воспроизводства одних видов природных ресурсов в сочетании с ограниченным и согласованным использованием других видов природных ресурсов. Государственные природные заказники местного значения образуются решением краевого, областного Совета народных депутатов.

На территории заказника запрещается хозяйственная, рекреационная и другая деятельность, если она противоречит целям организации заказника или причиняет вред окружающей природной среде (часть 3 той же статьи).

Статья 92 Основ законодательства СССР и союзных республик о земле от 28.02.1990 № 1251-1, действовавших до введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации, предусматривала, что для обеспечения режима заповедников, национальных и дендрологических парков, ботанических садов, заказников (за исключением охотничьих), памятников природы учреждаются охранные зоны с запрещением на землях этих зон деятельности, вредно влияющей на обеспечение соблюдения их режима.

В соответствии с частями 1 и 3 статьи 24 Федерального закона от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (далее – Закон № 33-ФЗ) на территориях государственных природных заказников постоянно или временно запрещается или ограничивается любая деятельность, если она противоречит целям создания государственных природных заказников или причиняет вред природным комплексам и их компонентам.

Вместе с тем, решением Малого Совета Тверского областного Совета народных депутатов от 01.04.1993 № 224 границы, порядок использования и режим охраны земель Кувшиновского государственного общевидового заказника установлены не были.

Вступившим в законную силу решением Центрального районного суда города Твери от 20.06.2018 по делу № 2а-1080/2017 установлен факт незаконного бездействия Правительства Тверской области и Министерства природных ресурсов и экологии Тверской области, выразившегося в непринятии мер по установлению и описанию границ особо охраняемой природной территории регионального значения - государственного природного заказника «Кувшиновский государственный общевидовый заказник», в связи с чем судом на Правительство и Министерство природных ресурсов и экологии Тверской области была возложена обязанность в течение шести месяцев с даты вступления решения суда в законную силу установить и описать в текстовой и графической форме границы заказника площадью 19,2 га, подготовить перечень координат характерных точек границ данной особо охраняемой природной территории, после чего направить в орган государственной регистрации прав соответствующее описание в текстовой и графической форме.

В настоящее время Правительству предоставлена отсрочка исполнения вышеназванного решения суда до 31.12.2021.

При указанных обстоятельствах суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что до выполнения Правительством и Министерством природных ресурсов и экологии обязанности по установлению границ особо охраняемой природной территории и исключения возможного наложения спорных земельных участков на земли государственного природного заказника, принятие решения о переводе спорных земельных участков из одной категории в другую являлось бы преждевременным.

Также, в комплекте документов, представленных Обществом с заявлением о переводе земельных участков из одной категории в другую, отсутствовало положительное заключение государственной экологической экспертизы в отношении проекта рекультивации земель, предусмотренное пунктом 7.2 статьи 11 Федерального закона от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» (в редакции, действующей на момент подачи ходатайства о переводе).

Доводы заявителя об отсутствии необходимости получения положительного заключения государственной экологической экспертизы проекта рекультивации земель рассматривались судом первой инстанции и правомерно отклонены.

Пунктом 23 постановления Правительства Российской Федерации от 10.07.2018 № 800 «О проведении рекультивации и консервации земель» (далее – Постановление № 800) предусмотрено, что в случаях, установленных федеральными законами, проект рекультивации земель до его утверждения подлежит государственной экологической экспертизе.

Исходя из Проектной документации отработки карьера по добыче песка и песчано-гравийного материала на месторождении «Пеньковское» в Кувшиновском районе Тверской области с рекультивацией земель, нарушенных горными работами, на территории разработки указанного месторождения в соответствии с системой разработки, при погашении горных работ образуется карьерная выемка.

При этом поверхность внешнего породного отвала после выполаживания бортов карьера до проектных углов подлежит рекультивации путём восстановления как земли сельскохозяйственного назначения с посевом многолетних трав.

Отходы добычи полезных ископаемых, в том числе вскрышные породы, включены в Федеральный классификационный каталог отходов, утвержденный Приказом Росприроднадзора от 22.05.2017 № 242.

В силу положений Закона № 89-ФЗ складирование образуемых в результате деятельности общества по недропользованию отходов производства в виде вскрышных пород, имеющих V класс опасности, на внешних отвалах и последующее их использование для заполнения карьерных выемок следует квалифицировать в качестве размещения (хранения и захоронения) отходов.

При таких обстоятельствах рекультивация нарушенных земель путем заполнения карьерных выемок и искусственно созданных полостей с использованием отходов производства и потребления (в том числе вскрышных пород, образующихся при добыче полезных ископаемых), вопреки доводам апеллянта, возможна только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы в силу пункта 7.2 статьи 11 Закона № 174-ФЗ.

Как верно отметил суд, тот факт, что вскрышные породы, размещаемые Обществом на арендуемом участке, не представляют опасности, поскольку не содержат радиоактивных элементов и токсичных соединений, не исключает необходимости проведения государственной экологической экспертизы проекта рекультивации.

Буквальное содержание пункта 7.2 статьи 11 Закона № 174-ФЗ не свидетельствует о том, что его применение поставлено в зависимость от безопасности размещаемых отходов, в том числе V класса. .

При этом как верно указал суд, отсутствие радиоактивных элементов и токсичных соединений во вскрышных породах влияет лишь на возможность их использования в целях последующей рекультивации.

Таким образом, при установленных фактических обстоятельствах дела и приведенных нормах права суд пришел к правильному выводу о правомерности отказа Правительства в переводе принадлежащих заявителю земельных участков из категории земель сельскохозяйственного назначения в иную категорию. Оспариваемое распоряжение Правительства от 23.07.2020 № 593-рп принято в соответствии с требованиями земельного законодательства.

При таких обстоятельствах суд обоснованно отказал Обществу в удовлетворении заявленных требований.

Апелляционная жалоба Общества не содержит доводов, опровергающих правомерность обжалуемого решения. Иное толкование апеллянтом норм земельного законодательства и иная правовая оценка обстоятельств спора не свидетельствуют об ошибочности выводов суда и не могут служить основанием для отмены судебного акта.

Суд апелляционной инстанции считает, что судом первой инстанции правильно установлены обстоятельства дела, выводы суда им соответствуют. Нормы материального и процессуального права применены правильно. Оснований для отмены решения суда не имеется.

В связи с отказом в удовлетворении апелляционной жалобы расходы по уплате государственной пошлины за ее рассмотрение относятся на подателя жалобы.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

п о с т а н о в и л :

решение Арбитражного суда Тверской области от 12 апреля 2021 года по делу № А66-13981/2020 оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью «НедраСтрой» – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.