Постановление № А66-14369/16 от 13.09.2017 АС Тверской области

Резолютивная часть постановления объявлена сентября 2017 года .

В полном объеме постановление изготовлено сентября 2017 года .

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Докшиной А.Ю., судей Мурахиной Н.В. и Осокиной Н.Н. при ведении протокола секретарем судебного заседания Тихомировым Д.Н.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Центрального управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору на решение Арбитражного суда Тверской области от 27 апреля 2017 года по делу № А66-14369/2016 (судья Белов О.В.),

у с т а н о в и л:

общество с ограниченной ответственностью «Регионэнергоресурс-Тверь» (ОГРН <***>, ИНН <***>; место нахождения: 170040,          <...>; далее – общество) обратилось в Арбитражный суд Тверской области с заявлением к Центральному управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (ОГРН <***>,                                ИНН <***>; место нахождения: 107031, Москва, улица Рождественка, дом 5/7; далее – управление, Ростехнадзор) о признании незаконными               пунктов 2-13 предписания от 04.10.2016 № 7.1-0755вн-П/0384-2016.

Решением Арбитражного суда Тверской области от 27 апреля 2017 года с учетом определения от 06 июня 2017 года об исправлении опечатки заявленные обществом требования удовлетворены.

Управление не согласилось с судебным актом и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт. В обоснование жалобы указывает на законность оспариваемого предписания. По мнению управления, формулировки предписания от 04.10.2016 № 7.1-0755вн-П/0384-2016 понятны и корректны, при этом действующим законодательством не предусмотрена обязанность надзорного органа указывать способы исполнения предписания (устранения нарушений). Ссылается на то, что в силу части 5 статьи 19 Федерального закона от 27.07.2010 № 190-ФЗ «О теплоснабжении» (далее – Закон № 190-ФЗ) владельцы источников тепловой энергии, тепловых сетей и не имеющие приборов учета тепловой энергии обязаны организовать коммерческий учет тепловой энергии, теплоносителя с использованием приборов учета в порядке и сроки, которые определены законодательством об энергоснабжении и повышении энергетической эффективности. Также податель жалобы ссылается на незаконное взыскание с него судебных расходов, понесенных обществом по уплате государственной пошлины, считает, что в силу статьи 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ) возмещение вреда производится за счет соответствующей казны Российской Федерации или субъекта Российской Федерации в зависимости от того, каким органом допущено нарушение.

Общество в отзыве на апелляционную жалобу с ее доводами не согласилось, просило решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили, в связи с этим дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ).

Исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность решения суда, изучив доводы жалобы, суд апелляционной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.

Как следует из материалов дела, на основании распоряжения от 05.07.2016 № Т-505-пр управлением в период с 18.07.2016 по 29.07.2016 в отношении общества проведена внеплановая выездная проверка, по результатам которой заявителю выдано предписание от 29.07.2016                                № 7.1-0505вн-П/0260-2016 об устранении выявленных нарушений в срок до 15.09.2016.

В ходе указанной проверки управлением установлено, что общество осуществляет деятельность по эксплуатации опасного производственного объекта, в составе которого эксплуатируются 12 газифицированных котельных, а также осуществляет деятельность по производству, передаче, распределении пара и горячей воды (теплоэнергии) в том числе и котельными.

В пунктах 24, 31, 37, 43, 52, 62, 70, 76, 88, 95, 102, 110 предписания                  от 29.07.2016 № 7.1-0505вн-П/0260-2016 обществу вменено в вину нарушение, выразившееся в том, что им не обеспечен учет топливно-энергетических ресурсов, а именно не организован коммерческий учет тепловой энергии, теплоносителя на источнике теплоты.

Заявителю предложено устранить данное выявленное управлением нарушение в срок до 15.09.2016.   

В соответствии с распоряжением от 13.09.2016 № Т-755-пр (с учетом изменений, внесенных распоряжением от 27.09.2016 № Т-839-пр) управлением в период с 20.09.2016 по 04.10.2016 проведена внеплановая проверка общества на предмет исполнения последним ранее выданного предписания от 29.07.2016.

В ходе данной проверки управлением установлено частичное неисполнение обществом предписания от 29.07.2016 № 7.1-0505вн-П/0260-2016, в связи с этим заявителю выдано новое предписание от 04.10.2016                      № 7.1-0755вн-П/0384-2016 со сроком исполнения до 18.09.2017.

В пунктах 2-13 названного предписания отражены нарушения, аналогичные вышеназванным (в котельных не установлены приборы коммерческого учета тепловой энергии и теплоносителя): обществом не обеспечен учет топливно-энергетических ресурсов, а именно не организован коммерческий учет тепловой энергии, теплоносителя на источнике теплоты в нарушение части 1 статьи 19, части 5 статьи 20 Закона № 190-ФЗ, пункта 2.5.1 Правил технической эксплуатации тепловых энергоустановок, утвержденных Минэнерго России от 24.03.2003 № 115 (далее – Правила № 115).

Общество не согласилось с пунктами 2-13 указанного предписания и обратилось в суд с заявлением о признании его недействительным.

Суд первой инстанции удовлетворил заявленные требования, признав оспоренное предписание незаконным в части пунктов 2-13 на том основании, что указанная в этих пунктах предписания формулировка не является конкретной и определённой, не отвечает критерию исполнимости, поскольку не содержит перечня конкретных действий, которые общество должно совершить или от совершения которых должно воздержаться, по каким именно адресам нахождения какого источника теплоты. При этом, как отметил суд, в пункте 2 вообще не указан срок его исполнения.

Кроме того, руководствуясь частью 2 статьи 19 Закона № 190-ФЗ, суд первой инстанции посчитал, что вышеназванными положениями названного Закона (нарушение которых вменено обществу в вину оспариваемым предписанием) предусмотрена обязанность осуществлять учет тепловой энергии, теплоносителя не непосредственно вырабатываемых источником теплоты, а коммерческий – поставляемых по договору теплоснабжения или договору поставки тепловой энергии, а также передаваемых по договору оказания услуг по передаче тепловой энергии, теплоносителя.

Апелляционная коллегия не находит правовых оснований для отмены решения суда и при рассмотрении настоящего спора исходит из следующего.

Согласно части 2 статьи 201 АПК РФ обязательным условием для принятия решения об удовлетворении заявленных требований о признании ненормативного акта недействительным (решения, действий, бездействия незаконными) является установление судом совокупности юридических фактов: во-первых, несоответствия таких актов (решения, действий, бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а, во-вторых, нарушения ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом, как предусмотрено частью 4 статьи 200 АПК РФ, при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу положений статьи 65, части 5 статьи 200 АПК РФ орган или лицо, принявшее оспариваемый акт, обязаны доказать его соответствие закону или иному нормативному правовому акту и наличие надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта.

Таким образом, независимо от доводов заявителя обязательному судебному исследованию подлежит наличие у контролирующего органа полномочий на выдачу проверенному лицу предписания, содержащего властные указания на устранение тех нарушений, которые выявлены этим органом в ходе проведенной им проверки.

Согласно пункту 1 статьи 2 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон № 294-ФЗ) под государственным контролем (надзором) понимается деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями требований, установленных данным Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, организации и проведения мероприятий по профилактике нарушений обязательных требований, мероприятий по контролю, осуществляемых без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.

В силу пункта 1 Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 № 401 (далее – Положение № 401) Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, а также в сфере безопасности электрических и тепловых установок и сетей (кроме бытовых установок и сетей).

Пунктом 5.3.8 Положения № 401 определено, что Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору проводит проверки (инспекции) соблюдения юридическими и физическими лицами требований законодательства Российской Федерации, нормативных правовых актов, норм и правил в установленной сфере деятельности.

В соответствии с пунктом 3 части 2 статьи 10 Закона № 294-ФЗ основанием для проведения внеплановой проверки является приказ (распоряжение) руководителя органа государственного контроля (надзора), изданный в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.

В данном случае, исходя из содержания оспариваемого предписания, названный ненормативный правовой акт выдан по результатам проведенной внеплановой проверки с целью контроля за выполнением требований ранее выданного предписания от 29.07.2016 об устранении нарушения требований законодательства в области требований безопасности в электроэнергетике при эксплуатации тепловых установок и сетей и электрических установок и сетей.

Правовые основы экономических отношений, возникающих в связи с производством, передачей, потреблением тепловой энергии, тепловой мощности, теплоносителя с использованием систем теплоснабжения, созданием, функционированием и развитием таких систем, а также полномочия органов государственной власти, органов местного самоуправления по регулированию и контролю в сфере теплоснабжения, права и обязанности потребителей тепловой энергии, теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций определяются Законом № 190-ФЗ.

Согласно статье 4.1 указанного Закона под федеральным государственным энергетическим надзором в сфере теплоснабжения понимаются деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти в рамках предусмотренных настоящим Федеральным законом, нормативными правовыми актами Российской Федерации в сфере теплоснабжения полномочий, которая направлена на предупреждение, выявление и пресечение нарушений теплоснабжающими организациями и теплосетевыми организациями требований безопасности в сфере теплоснабжения, установленных настоящим Федеральным законом, техническими регламентами, правилами технической эксплуатации объектов теплоснабжения и теплопотребляющих установок (далее в настоящей статье – обязательные требования), и осуществляется посредством организации и проведения проверок, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, привлечению нарушивших обязательные требования лиц к ответственности, и деятельность указанных уполномоченных органов по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований.

Таким образом, из определенных Положением № 401 функций Ростехнадора следует, что управление имело право при проведении первоначальной проверки, по результатам которой заявителю выдано предписание от 29.07.2016 № 7.1-0505вн-П/0260-2016, проверить только соблюдение обществом как теплосетевой и теплоснабжающей организацией требований безопасности в сфере теплоснабжения, влияющих на выполнение требований по готовности эксплуатируемых им котельных к работе в том числе в отопительный период (обязательных требований).

Тот факт, что обществом не было оспорено в судебном порядке ранее выданное предписание от 29.07.2016 не свидетельствует о его безусловной законности, поскольку в рассматриваемом случае законность выданного обществу предписания от 04.10.2016 № 7.1-0755вн-П/0384-2016 в части его пунктов 2-13 подлежит судебной проверке исходя как из самого факта наличия нарушений, выявленных надзорным органом в ходе предыдущей внеплановой проверки, за неустранение которых заявителю выдано оспариваемое предписание, так и исходя из установления наличия у контролирующего органа полномочий возлагать на проверенное лицо обязанность устранить эти нарушения.

В соответствии с пунктом 5 статьи 19 Закона № 190-ФЗ владельцы источников тепловой энергии, тепловых сетей и не имеющие приборов учета потребители обязаны организовать коммерческий учет тепловой энергии, теплоносителя с использованием приборов учета в порядке и в сроки, которые определены законодательством об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности.

В силу пункта 7 указанной статьи коммерческий учет тепловой энергии, теплоносителя осуществляется в соответствии с правилами коммерческого учета тепловой энергии, теплоносителя, которые утверждаются Правительством Российской Федерации с учетом требований технических регламентов.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 18.11.2013 № 1034 утверждены Правила коммерческого учета тепловой энергии, теплоносителя, в соответствии с пунктом 15 которых коммерческий учет тепловой энергии, теплоносителя организуется во всех точках поставки и точках приема.

На основании пункта 2.5.1 Правил № 115) для эффективной эксплуатации тепловых энергоустановок организация обеспечивает учет топливно-энергетических ресурсов.

Пункт 9.1.43 Правил № 115 предусматривает, что для контроля расхода тепловой энергии, теплоносителя, утечки сетевой воды, возврата конденсата в тепловых пунктах устанавливаются теплосчетчики и счетчики теплоносителя.

Следовательно, установка приборов коммерческого учета тепловой энергии и теплоносителя в котельной необходима для учета тепловой энергии.

Установленные требования об обязательной установке данных приборов не относится к требованиям безопасности в сфере теплоснабжения, влияющих на выполнение требований по готовности котельной к работе в том числе в отопительный период (обязательных требований).

Управление при рассмотрении дела в суде не доказало обратного.

При таких обстоятельствах, руководствуясь вышеназванными положениями законодательства, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что возложение на общество именно Ростехнадзором обязанности устранить нарушения, отраженные в пунктах 2-13 оспариваемого предписания, произведено управлением с превышением своих полномочий, что влечет признание этих пунктов предписания незаконными.

Кроме того, возложение неуполномоченным лицом на заявителя обязанности устранить выявленные нарушения нарушает права общества на исполнение требований законного предписания, что в данном случае ответчиком не соблюдено.

Довод управления со ссылкой на статью 1069 ГК РФ о незаконном взыскании с него судебных расходов по уплате государственной пошлины, понесенных обществом при обращении в суд с заявлением об оспаривании предписания, отклоняется судом апелляционной инстанции в силу следующего.

В данном случае в связи с удовлетворением заявленных требований решением суда первой инстанции с учетом определения об исправлении опечатки с управления в пользу общества взыскано 3000 руб. в возмещение расходов по уплате государственной пошлины.

Статьей 101 АПК РФ определено, что судебные расходы состоят из государственной пошлины и судебных издержек, связанных с рассмотрением дела арбитражным судом.

Согласно статье 102 настоящего Кодекса основания и порядок уплаты государственной пошлины, ее размер устанавливаются в соответствии с законодательством о налогах и сборах.

В абзаце третьем пункта 3 части 1 статьи 333.21 НК РФ указано, что по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, при подаче организациями заявлений о признании нормативного правового акта недействующим, о признании ненормативного правового акта недействительным и о признании решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными государственная пошлина уплачивается в размере 3000 руб.

Обществом при подаче заявления в суд первой инстанции по платежному поручению от 07.12.2016 № 606 уплачена государственная пошлина в размере 3000 руб. (том 1, лист 81).

На основании части 1 статьи 110 АПК РФ судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны.

Положения статьи 110 названного Кодекса предполагают, что судебные расходы взыскиваются со стороны, виновной в возникновении спора, а в основу распределения судебных расходов между сторонами положен принцип возмещения их правой стороне за счет неправой.

Главой 24 АПК РФ не установлено каких-либо особенностей в отношении судебных расходов по делам об оспаривании ненормативных актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц.

Пунктом 21 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 11.07.2014 № 46 «О применении законодательства о государственной пошлине при рассмотрении дел в арбитражных судах»              (далее – Постановление № 46) установлено, что в силу главы 25.3 НК РФ отношения по уплате государственной пошлины возникают между ее плательщиком - лицом, обращающимся в суд, и государством. Исходя из положений подпункта 1 пункта 3 статьи 44 НК РФ отношения по поводу уплаты государственной пошлины после ее уплаты прекращаются.

Согласно статье 110 АПК РФ между сторонами судебного разбирательства возникают отношения по распределению судебных расходов, которые регулируются главой 9 АПК РФ.

Следовательно, ссылка подателя жалобы на статью 1069 ГК РФ, регулирующую порядок возмещения вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, отклоняется апелляционной коллегией как несостоятельная, поскольку названная норма не подлежит применению в рамках рассматриваемого спора.

В соответствии с абзацем третьим пункта 21 Постановления № 46 законодательством не предусмотрены возврат заявителю уплаченной государственной пошлины из бюджета в случае, если судебный акт принят в его пользу, а также освобождение государственных органов, органов местного самоуправления от процессуальной обязанности по возмещению судебных расходов.

Абзацем четвертым того же пункта предусмотрено, что если судебный акт принят не в пользу государственного органа (органа местного самоуправления), должностного лица такого органа, за исключением прокурора, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, расходы заявителя по уплате государственной пошлины подлежат возмещению соответствующим органом в составе судебных расходов (часть 1 статьи 110 АПК РФ).

Поскольку заявленные обществом требования удовлетворены в полном объеме, государственная пошлина за рассмотрение заявления подлежит отнесению на государственный орган, являющийся ответчиком по рассмотренному спору.

При таких обстоятельствах, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о взыскании государственной пошлины в пользу общества с управления как с лица, участвующего в деле, не в пользу которого принят судебный акт, правильно распределив судебные расходы, понесенные стороной в деле.

С учетом изложенного апелляционная инстанция приходит к выводу об отсутствии оснований для отмены решения суда и для удовлетворения апелляционной жалобы.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

п о с т а н о в и л :

решение Арбитражного суда Тверской области от 27 апреля 2017 года по делу № А66-14369/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу Центрального управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающийдвух месяцевсо дня его принятия.

Председательствующий                                                                 А.Ю. Докшина

Судьи                                                                                              Н.В. Мурахина

                                                                                                         Н.Н. Осокина