Постановление № А66-16032/18 от 27.02.2019 АС Тверской области

Резолютивная часть постановления объявлена февраля 2019 года .

В полном объёме постановление изготовлено марта 2019 года .

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Потеевой А.В., судей Докшиной А.Ю., Мурахиной Н.В.

при ведении протокола секретарём судебного заседания Гасымовой Л.Ф.

         при участии:

от администрации города Твери ФИО1 представителя по доверенности от 20.02.2018 № 27;

от Министерства Тверской области по обеспечению контрольных функций ФИО2 представителя по доверенности от 26.02.2019 № 134; ФИО3 представителя по доверенности от 30.01.2019 № 129;
ФИО4 представителя по доверенности от 14.10.2018 № 102;

от Департамента архитектуры и градостроительства администрации города Твери ФИО5 представителя по доверенности от 23.05.2018 № 129,

рассмотрев в открытом судебном заседании с использованием видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Тверской области апелляционную жалобу Министерства Тверской области по обеспечению контрольных функций на решение Арбитражного суда Тверской области от
11 декабря 2018 года по делу № А66-16032/2018 ,

у с т а н о в и л:

администрация города Твери (ОГРН <***>; ИНН <***>; адрес: <...>; далее – Администрация) обратилась в Арбитражный суд Тверской области с заявлением к Министерству Тверской области по обеспечению контрольных функций (ОГРН <***>,
ИНН <***>; адрес: <...>; далее – Министерство) о признании недействительным предписания от 06.07.2018
№ 28).

К участию в деле привлечены:

в качестве заинтересованного лица – Департамент архитектуры и градостроительства администрации города Твери;

в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора - общество с ограниченной ответственностью «МАКСити» (ОГРН <***>, ИНН <***>; адрес: <...> (поселок Пироговский мкр., д. 6, офис 1; далее –
ООО «МАКСити»).

Решением от 11 декабря 2018 года суд удовлетворил заявленные требования и признал недействительным оспариваемое предписание.

Министерство обжаловало вынесенное решение в апелляционном порядке, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального и процессуального права. Считает, что к рассматриваемым правоотношениям не подлежат применению нормы Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон № 294-ФЗ). Кроме того, рассмотрение данного спора не относиться к компетенции арбитражного суда.

ООО «МАКСити» извещено надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, представителя для участия в слушаниях не направило, поэтому жалоба рассмотрена в отсутствие его представителя на основании статей 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ).

Заслушав объяснения участвующих в деле лиц, исследовав письменные доказательства, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены обжалуемого решения.

Из материалов дела следует, что Министерством на основании коллективного обращения жильцов домов № 4 и 6 по ул. Громова г. Твери проведена проверка соблюдения Администрацией законодательства о градостроительной деятельности.

По результатам проверки выдано предписание от 06.07.2018 № 28, в котором Администрации указано на необходимость в срок до 07.07.2018:

представить актуальную информацию об исполнении пункта 3 предписания Министерства от 21.02.2015 № 44-п (пункт 1);

приостановить действие разрешения № 69-ru69304000-122-20186 от 04.06.2018 на строительство объекта капитального строительства – магазина по адресу: <...>, выданное ООО «МАКСити»
(пункт 2).

В предписание разъяснено заявителю право на обжалование в порядке и сроки, установленные действующим законодательством Российской Федерации, а также наступление последствий за невыполнение в срок предписания об устранении нарушения законодательства в градостроительной сфере в виде административной ответственности по части 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Администрация исполнила предписание в установленный срок, но обратилось в арбитражный суд, ссылаясь на его неправомерность.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200 АПК РФ основанием для признания судом недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц является наличие двух условий: несоответствие оспариваемого решения или действия закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение этим решением или действием прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

На основании статьи 8.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ) исполнительным органом государственной власти Тверской области, осуществляющим исполнительно-распорядительную деятельность в сфере государственного контроля и надзора за соблюдением органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности, определено Министерство.

Положением о Министерстве, утверждённым постановлением Правительства Тверской области от 18.10.2011 № 95-пп, в числе задач его деятельности закреплено предупреждение, выявление и пресечение нарушений градостроительного законодательства при осуществлении органами местного самоуправления муниципальных образований Тверской области полномочий в области градостроительной деятельности (подпункт «е» пункта 10).

При выполнении названных задач Министерство наделено правом проверять деятельность органов местного самоуправления, а также подведомственных им организаций на предмет соответствия муниципальных правовых актов законодательству о градостроительной деятельности; соблюдения установленных федеральными законами сроков приведения муниципальных правовых актов в соответствие с требованиями Градостроительного кодекса Российской Федерации; соблюдения процедур, установленных законодательством о градостроительной деятельности для подготовки и утверждения документов территориального планирования муниципальных образований Тверской области, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории, градостроительных планов земельных участков, а также составлять в пределах компетенции рецензии, акты, заключения, выдавать представления и предписания об устранении нарушений законодательства (подпункт «о» пункта 11, подпункты «н», «я-3» пункта 12).

Порядок осуществления контроля и надзора за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления установлен статьёй 77 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ).

В силу частей 2.2 - 2.6 названной нормы государственный контроль (надзор) за деятельностью органов местного самоуправления и их должностных лиц осуществляется на принципах объективности, открытости и гласности. Контрольные мероприятия производятся в виде плановых и внеплановых проверок. Внеплановые проверки деятельности органов местного самоуправления проводятся органами государственного контроля (надзора) на основании решения руководителя соответствующего органа государственного контроля (надзора) по согласованию с прокуратурой субъекта Российской Федерации, принимаемого на основании обращений граждан, юридических лиц и информации от государственных органов о фактах нарушений законодательства Российской Федерации, влекущих возникновение чрезвычайных ситуаций, угрозу жизни и здоровью граждан, а также массовые нарушения прав граждан.

В данном случае оспариваемое предписание выражает результат внеплановой проверки, проведённой Министерством по результатам обращения граждан, и влечёт для Администрации юридически значимые последствия. Невыполнение предписания может повлечь привлечение заявителя к административной ответственности по части 1 статьи 19.5 КоАП РФ. С другой стороны, следствием выполнения предписания является приостановление действия ненормативного правового акта Администрации – разрешения на строительство, выданного ООО «МАКСити», что непосредственно влияет на права и законные интересы хозяйствующего субъекта в сфере предпринимательской деятельности, а также на стабильность экономического оборота на территории муниципального образования.

Как разъяснено в пункте 20.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях», судам необходимо выделять в числе представлений, обязательных для рассмотрения лицами, которым они адресованы: 1) представления административных органов (должностных лиц), осуществляющих государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства; 2) представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения (статья 29.13 КоАП РФ).

Представления административных органов (должностных лиц), осуществляющих государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства (ответственность за невыполнение которых предусмотрена частью 1 статьи 19.5 КоАП РФ) могут быть оспорены в арбитражном суде в случаях и в порядке, определённых главой 24 АПК РФ.

Таким образом, оспариваемое предписание выдано уполномоченным органом при осуществлении государственного контроля (надзора) за соблюдением органом местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности, обладает признаками ненормативного правого акта и может быть оспорено в арбитражный суд на основании статей 27, 29 и
198 АПК РФ.

Суд первой инстанции, признавая недействительным предписание, пришёл к выводу о существенном нарушении процедуры проведения внеплановой проверки, установленной Законом № 294-ФЗ.

Апелляционный суд полагает, что нормы Закона № 294-ФЗ не регулируют рассматриваемые правоотношения.

Согласно части 1 статьи 1 Закона № 294-ФЗ названный закон распространяется на отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

Орган местного самоуправления имеет правовой статус, отличный от иных хозяйствующих субъектов. Проведённая Министерством проверка затрагивала деятельность Администрации при принятии управленческих решений в градостроительной деятельности.

Градостроительным кодексом Российской Федерации предусмотрено применение положений Закона № 294-ФЗ исключительно при осуществлении государственного строительного надзора (часть 5 статьи 54 ГрК РФ) и государственного надзора за деятельностью саморегулируемых организаций (часть 1 статьи 55.19 ГрК РФ).

Вместе с тем, ошибочный вывод суда относительно нормативного регулирования не привёл к принятию неправильного судебного акта.

При осуществлении государственного контроля за соблюдением органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности подлежат применению положения статьи 77 Закона № 131-ФЗ, специально регулирующие вопросы осуществления государственными органами контроля за органами местного самоуправления, которые в рассматриваемой ситуации Министерством нарушены. Руководителем соответствующего органа государственного контроля (надзора) решение о проведении проверки не принималось, согласование с прокуратурой субъекта Российской Федерации не проводилось. Учитывая общие принципы проведения проверок, закреплённые в части 2.2 статьи 77 Закона № 131-ФЗ (объективность, открытость, гласность), апелляционный суд признаёт допущенные нарушения процедуры существенными, поскольку они лишают проверяемое лицо права знать о проводимых мероприятиях контроля, основаниях проверки и выявленных в ходе проверки нарушениях.

При таких обстоятельствах суд правомерно удовлетворил заявленные требования и признал оспариваемое предписание недействительным.

Выводы, изложенные в решении, основаны на всестороннем, полном и объективном исследовании обстоятельств дела, нарушений в применении норм процессуального права не выявлено, в связи с чем основания для удовлетворения жалобы отсутствуют.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

п о с т а н о в и л :

решение Арбитражного суда Тверской области от 11 декабря 2018 года по делу № А66-16032/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу Министерства Тверской области по обеспечению контрольных функций – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Тверской области в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.