Гражданский кодекс часть 1

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Докшиной А.Ю., судей Мурахиной Н.В. и Смирнова В.И. при ведении протокола секретарем судебного заседания Куликовой М.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Парфенова Евгения Герольдовича на определение Арбитражного суда Тверской области от 19 апреля 2016 по делу № А66-3113/2016 (судья Балакин Ю.П.),

у с т а н о в и л:

индивидуальный предприниматель ФИО1(ОГРНИП <***>; ИНН <***>; место жительства: город Тверь) обратился в Арбитражный суд Тверской области с заявлением о признании незаконным бездействия Министерства транспорта Тверской области (ОГРН <***>; ИНН <***>; место нахождения: 170100, <...>; далее – министерство), выразившегося в непринятии решения, предусмотренного пунктом 1 части 2 статьи 39 Федерального закона от 13.07.2015 № 220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон № 220-ФЗ), о признании незаконным действий ответчика по не включению заявителя в Реестр межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок Тверской области в качестве лица, имеющего право осуществлять перевозки по маршруту регулярных перевозок № 204 «Мамулино – п.Заволжский», а также о возложении на ответчика обязанности внести в Реестр указанные сведения.

Определением Арбитражного суда Тверской области от 19 апреля 2016 года производство по делу № А66-3113/2016 прекращено на основании пункта 1 части 1 статьи 150 АПК РФ; предпринимателю из федерального бюджета возвращена государственная пошлина в сумме 900 руб., уплаченная по чеку-ордеру от 25.03.2016 (операция 8).

Предприниматель ФИО1 с определением суда не согласился и обратился с апелляционной жалобой, в которой просит определение отменить и направить вопрос на новое рассмотрение в суд первой инстанции. В обоснование жалобы указывает на то, что Реестр межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок не может быть отнесен к нормативным правовым актам, так как не обладает признаками нормативного правового акта. Указывает, что в данном случае заявитель не просил признать недействующим названный реестр по тем основаниям, что он принят с нарушением процедуры или противоречит действующему законодательству. Полагает, что оспариваемое в данном случае бездействие министерства выразилось в не проведении проверки представленных предпринимателем сведений и в не принятии решения, предусмотренного статьей 39 Закона № 220-ФЗ, что, по мнению заявителя, повлекло нарушение его прав на занятие предпринимательской деятельностью.

Министерство в отзыве доводы жалобы отклонило, просило оставить определение суда без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Стороны надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения дела в апелляционной инстанции, своих представителей в судебное заседание не направили, в связи с этим апелляционная жалоба рассмотрена в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ).

Исследовав письменные доказательства по делу, проверив законность и обоснованность обжалуемого определения, изучив доводы жалобы, суд апелляционной инстанции считает апелляционную жалобу подлежащей удовлетворению.

Как следует из материалов дела, 10.08.2015 предприниматель ФИО1 обратился в администрацию города Твери с письмом, в котором сообщил, что в соответствии со статьей 39 Закона № 220-ФЗ он направляет сведения о городском (муниципальном) маршруте регулярных перевозок города Твери № 4 «Мамулино – пос. Заволжский», предусмотренные частью 1 статьи 26 названого Закона (листы дела 13 – 14).

Департамент дорожного хозяйства, транспорта и благоустройства администрации города Твери письмо от 29.10.2015 № 35/2276и указал предпринимателю о том, что его обращение направлено ненадлежащему органу (листы дела 15 – 16).

Предприниматель ФИО1 обратился в министерство с заявлением и сообщением о том, что в соответствии со статьей 39 Закона № 220-ФЗ он направляет сведения о городском (муниципальном) маршруте регулярных перевозок города Твери № 4 «Мамулино – пос. Заволжский», предусмотренные частью 1 статьи 26 названого Закона (листы дела 17 – 19).

Данные заявление и сообщение получены ответчиком 21.10.2015, о чем свидетельствуют соответствующие штампы министерства на этих документах.

Не получив ответа на данное заявление какого-либо ответа, предприниматель вновь обратился в министерство с письмом, полученным ответчиком 22.01.2016, в котором содержится просьба дать ответ по поводу его заявления о реализации прав по получению свидетельства и карты на маршрут № 204 «Мамулино – Заволжский», утвержденный реестром министерства (лист дела 38).

Письмом от 20.02.2016 № 06-02/840 министерство ответило предпринимателю о том, что на момент проверки сведений, поступивших от перевозчиков, в министерстве по межмуниципальному маршруту № 204 паспорта, расписания, договоры на организацию перевозок, заключенных в соответствии с Законом Тверской области от 12.10.2011 № 75-ЗО «Об организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом в Тверской области» отсутствовали и ранее не выдавались и не заключались, по представленной администрацией города Твери информации сведения о перевозчике по данному маршруту отсутствуют, в связи с этим данные о перевозчике по маршруту № 204 в реестр включены не были, в том чисел данные о перевозчике ИП ФИО1 (листы дела 39 – 40).

Факт получения данного письма министерства податель жалобы в своем заявлении, поданном в суд первой инстанции, не отрицает.

Посчитав, что в нарушение пункта 1 части 2 статьи 39 Закона № 220-ФЗ министерство, являясь уполномоченным органом, фактически не проводило проверку представленных заявителем сведений и не приняло соответствующего решения, которое, по мнению подателя жалобы, должно быть оформлено в письменном виде, подписано уполномоченным должностным лицом и направлено в адрес заявителя, предприниматель ФИО1 посчитал, что министерством совершено бездействие, выразившееся в не принятии такого решения, совершены действия по не включению о заявителе как о перевозчике сведений в реестр межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок Тверской области.

В связи с этим ФИО1 обратился в Арбитражный суд Тверской области с требованием признать незаконным указанные бездействие и действие министерства, а также в порядке устранения нарушения прав заявителя возложить на ответчика обязанность по внесению в реестр сведений, указанных в просительной части заявления.

Сославшись на статьи 4, 5 Федерального конституционного закона от 28.04.1995 № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации», часть 1 статьи 27 АПК РФ, пункт 9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» (далее – постановление № 48), суд первой инстанции определением от 19 апреля 2016 года прекратил производство по настоящему делу на основании пункта 1 части 1 статьи 150 АПК РФ, придя к выводу о том, фактически заявитель оспаривает нормативный правовой акт органа государственной власти и требует его изменить, при том что отсутствует федеральный закон, в соответствии с которым рассмотрение дела об оспаривании данного нормативного правового акта отнесено к компетенции арбитражного суда.

Апелляционная инстанция находит данный вывод суда ошибочным ввиду следующего.

С 11.01.2016 вступили в силу положения Закона № 220-ФЗ, регулирующие отдельные вопросы ведения реестров маршрутов регулярных перевозок.

Так, частью 2 статьи 25 «Полномочия по ведению реестров маршрутов регулярных перевозок» названного Закона предусмотрено, что ведение реестра межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок осуществляется уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, установившим данные маршруты.

Статьей 26 Закона № 220-ФЗ определен перечень сведений, подлежащих включению в реестры маршрутов регулярных перевозок.

Согласно части 2 названной статьи сведения, включенные в реестры маршрутов регулярных перевозок, размещаются на официальных сайтах уполномоченного федерального органа исполнительной власти, уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации или уполномоченных органов местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, к полномочиям которых в соответствии со статьей 25 настоящего Федерального закона относится ведение данных реестров.

Статья 39 Закона № 220-ФЗ предусматривает обеспечение реализации положений настоящего Федерального закона.

В частности, частью 1 указанной статьи определено, что в течение тридцати дней со дня официального опубликования настоящего Федерального закона юридические лица, индивидуальные предприниматели, которые после дня официального опубликования настоящего Федерального закона осуществляли регулярные перевозки по маршрутам регулярных перевозок в соответствии с заключенными с ними договорами, выданными им разрешениями, паспортами маршрутов регулярных перевозок или в соответствии с нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами, направляют в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации или уполномоченные органы местного самоуправления, к компетенции которых в соответствии с настоящим Федеральным законом отнесено ведение реестров соответствующих маршрутов регулярных перевозок, сведения о данных маршрутах регулярных перевозок, предусмотренные частью 1 статьи 26 настоящего Федерального закона.

В силу части 2 статьи 39 Закона № 220-ФЗ по истечении тридцати дней со дня официального опубликования настоящего Федерального закона и до истечения ста восьмидесяти дней со дня официального опубликования настоящего Федерального закона уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации или уполномоченные органы местного самоуправления, к компетенции которых в соответствии с настоящим Федеральным законом отнесено ведение реестров маршрутов регулярных перевозок:

1) организуют проверку указанных в части 1 настоящей статьи сведений, по результатам которой принимают решение о включении или об отказе во включении указанных сведений в соответствующие реестры;

2) размещают на своих официальных сайтах в информационно-телекоммуникационной сети Интернет указанные в части 1 статьи 26 настоящего Федерального закона сведения о маршрутах регулярных перевозок, которые установлены в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами, действовавшими до дня официального опубликования настоящего Федерального закона, и включены в соответствующие реестры.

До истечения двухсот семидесяти дней со дня официального опубликования настоящего Федерального закона уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный орган местного самоуправления в соответствии с установленной настоящим Федеральным законом компетенцией выдают юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, которые осуществляют регулярные перевозки, не оплачиваемые за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, по маршрутам регулярных перевозок, включенным в соответствующие реестры, карты данных маршрутов. Указанные карты выдаются на срок, на который этим юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям предоставлено право осуществления регулярных перевозок по данным маршрутам в соответствии с заключенными с ними договорами, выданными им разрешениями, паспортами маршрутов регулярных перевозок или в соответствии с нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами, либо, если это право предоставлено без указания срока или срок, на который предоставлено это право, истек, до истечения одного года со дня официального опубликования настоящего Федерального закона (часть 3 статьи 39 Закона № 220-ФЗ).

Отдельные вопросы организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок в Тверской области и перевозок по заказу на территории Тверской области урегулированы Законом Тверской области от 04.02.2016 № 8-ЗО (далее – Областной закон № 8-ЗО).

В силу пункта 1 статьи 3 названного Областного закона принятие законов и иных нормативных правовых актов Тверской области в сфере организации регулярных перевозок, контроль за их исполнением отнесены к полномочиям Законодательного Собрания Тверской области в сфере организации регулярных перевозок.

Определение уполномоченного исполнительного органа государственной власти Тверской области на осуществление функций по организации регулярных перевозок (далее – уполномоченный орган), а также утверждение порядка установления, изменения и отмены маршрутов регулярных перевозок (в том числе оснований для отказа в установлении либо изменении данных маршрутов, оснований для отмены данных маршрутов) с учетом положений Закона № 220-ФЗ отнесено к полномочиям Правительства Тверской области в сфере организации регулярных перевозок (подпункты 1 и 4 пункта 1 статьи 4 Областного закона № 8-ЗО).

В свою очередь, непосредственное ведение реестра маршрутов регулярных перевозок отнесено к функциям уполномоченного органа в сфере организации регулярных перевозок (подпункт 9 пункта 2 статьи 4 Областного закона № 8-ЗО).

Постановлением правительства Тверской области от 18.10.2011 № 74-пп утверждено Положение о Министерстве транспорта Тверской области (далее – Положение № 74-пп), в соответствии с подпунктом «у» пункта 8 которого министерство в соответствии с возложенными на него основными задачами осуществляет функции по ведению реестра перевозчиков, осуществляющих перевозки на территории Тверской области по межмуниципальным маршрутам перевозок.

В силу пункта 1 Положения № 74-пп министерство транспорта Тверской области является областным исполнительным органом государственной власти Тверской области, осуществляющим на территории Тверской области исполнительно-распорядительную деятельность в сферах транспорта и дорожной деятельности, и ведение такого реестра включено в число осуществляемых министерством функций с момента вступления в силу названного Положения, то есть до принятия и вступления в силу Закона № 220-ФЗ.

Таким образом, на министерство возложены функции по ведению реестра межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок в Тверской области, что подтверждено ответчиком в отзыве на апелляционную жалобу.

Как разъяснил Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 1 постановления 10.02.2009 № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» (далее – Постановление ВС РФ № 2) в соответствии со статьей 46 Конституции Российской Федерации и главой 25 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее – ГПК РФ) граждане и организации вправе обратиться в суд за защитой своих прав и свобод с заявлением об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, в результате которых, по мнению указанных лиц, были нарушены их права и свободы или созданы препятствия к осуществлению ими прав и свобод либо на них незаконно возложена какая-либо обязанность или они незаконно привлечены к ответственности.

К решениям относятся акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных, муниципальных служащих и приравненных к ним лиц, принятые единолично или коллегиально, содержащие властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций. При этом необходимо учитывать, что решения могут быть приняты как в письменной, так и в устной форме (например, объявление военнослужащему дисциплинарного взыскания). В свою очередь, письменное решение принимается как в установленной законодательством определенной форме (в частности, распоряжение высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), так и в произвольной (например, письменное сообщение об отказе должностного лица в удовлетворении обращения гражданина).

Министерство в отзыве на апелляционную жалобу указало, что решение ответчика по результатам рассмотрения обращения предпринимателя ФИО1 принято и оформлено в виде реестра с включенными в него сведениями, размещенного на официальном сайте ответчика.

Из содержания пункта 1 части 2 статьи 39 Закона № 220-ФЗ следует, что результатом проверки уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации сведений о данных маршрутах регулярных перевозок, предусмотренных частью 1 статьи 26 настоящего Федерального закона, предоставленных заинтересованным юридически лицом или индивидуальным предпринимателем, является принятие решения о включении или об отказе во включении таких сведений в соответствующий реестр.

При этом в данной правовой норме не указано, что такое решение принимается уполномоченным органом именно в виде самого реестра маршрутов регулярных перевозок с включенными в него сведениями о перевозчиках.

Напротив, из буквального толкования пункта 1 части 2 статьи 39 Закона № 220-ФЗ следует, что по результатам проверки представленных заинтересованным лицом сведений уполномоченный орган принимает решение о включении или об отказе во включении указанных сведений в соответствующий реестр.

То есть, такое решение должно быть оформлено в виде отдельного документа, который (в случае положительного решения) в последующем служит основанием для включения сведений об обратившемся перевозчике в реестр.

В свою очередь, поскольку сведения о маршрутах регулярных перевозок, предусмотренные частью 1 статьи 26 Закона № 220-ФЗ, предоставляются в уполномоченный орган самим юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, ранее осуществлявшим такие регулярные перевозки по маршрутам регулярных перевозок, с приложением подтверждающих документов, то в случае отказа во включении таких сведений в соответствующий реестр заинтересованное лицо вправе обжаловать этот отказ в судебном порядке при несогласии с ним, поскольку незаконный отказ уполномоченного органа может нарушать права и законные интересы такого лица в сфере предпринимательской деятельности.

Следовательно, лицо, заинтересованное во включении его в реестр межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок в Тверской области в качестве официально перевозчика, вправе знать о том или ином решении, принятом уполномоченным органом по итогам проверки последним представленных заявителем сведений о себе как о перевозчике.

При этом такое решение представляет собой ненормативный правовой акт, принятый уполномоченным органом, касающийся прав и законных интересов отдельного заинтересованного лица и влекущий определенные правовые последствия только для этого лица.

По общему правилу предметом иска является материально-правовое требование истца к ответчику о совершении определенных действий, воздержании от них, признании наличия или отсутствия правоотношения, изменении или прекращении его.

Основание иска – это обстоятельства, на которые ссылается истец в подтверждение исковых требований к ответчику.

В соответствии с положениями статей 46, 47 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод, то есть эффективное восстановление в правах независимым судом путем справедливого судебного разбирательства на основе состязательности и равноправия сторон с предоставлением им достаточных процессуальных правомочий для защиты своих интересов при осуществлении всех процессуальных действий, результат которых имеет существенное значение для определения их прав и обязанностей. Из этих конституционных норм и корреспондирующих им положений международно-правовых актов, в частности статей 8 и 29 Всеобщей декларации прав человека, а также пункта 2 и подпункта «а» пункта 3 статьи 2 и пункта 1 статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, следует, что государство обязано обеспечить осуществление права на судебную защиту, которая должна быть справедливой, компетентной, полной и эффективной. Данное положение закреплено и в статье 18 Конституции Российской Федерации, где правосудие названо как условие, обеспечивающее непосредственное действие прав и свобод человека и гражданина.

Таким образом, лицу, чье право нарушено, в любом случае должна быть предоставлена возможность для защиты своих прав именно в судебном порядке.

В данном случае суд первой инстанции посчитал, что фактически заявитель оспаривает нормативный правовой акт органа государственной власти (реестр) и требует его изменить, при том что отсутствует федеральный закон, в соответствии с которым рассмотрение дела об оспаривании данного нормативного правового акта отнесено к компетенции арбитражного суда.

Между тем из буквального содержания пункта 1 просительной части заявления предпринимателя следует, что он просит признать незаконным бездействие министерства, выразившееся в не принятии ответчиком решения, предусмотренного пунктом 1 части 2 статьи 39 Закона № 220-ФЗ, а в пункте 2 просительной части заявления предприниматель просит признать незаконным действия министерства по не включению в реестр сведений о нем как о перевозчике.

При этом требования о признании недействующим (незаконным) самого реестра межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок Тверской области в заявлении предпринимателя ФИО1 не содержится.

Согласно пункту 1 Постановления ВС РФ № 2 к действиям органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных или муниципальных служащих по смыслу главы 25 ГПК РФ относится властное волеизъявление названных органов и лиц, которое не облечено в форму решения, но повлекло нарушение прав и свобод граждан и организаций или создало препятствия к их осуществлению. К действиям, в частности, относятся выраженные в устной форме требования должностных лиц органов, осуществляющих государственный надзор и контроль.

К бездействию относится неисполнение органом государственной власти, органом местного самоуправления, должностным лицом, государственным или муниципальным служащим обязанности, возложенной на них нормативными правовыми и иными актами, определяющими полномочия этих лиц (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами). К бездействию, в частности, относится не рассмотрение обращения заявителя уполномоченным лицом.

С учетом изложенного, несмотря на то, что в пункте 2 просительной части заявления употребляется слово «действия», суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что, в данном случае предприниматель по сути оспаривает бездействие министерства, выразившееся как в не принятии предусмотренного статьей 39 Закона № 220-ФЗ решения, так и в не включении соответствующих сведений о нем в реестр.

Предполагаемое бездействие ответчика (в случае его наличия) может затрагивать права только того лица, которое обратилось в министерство с соответствующим заявлением и сведениями о включении их в этот реестр, то есть предпринимателя ФИО1

Следовательно, такое бездействие может быть обжаловано заинтересованным лицом в арбитражный суд в порядке главы 24 АПК РФ.

При этом порядок устранения предполагаемых нарушений прав предпринимателя, указанный в пункте 3 просительной части заявления, не является самостоятельным требованием в силу пункта 3 части 2 статьи 201 АПК РФ.

На основании изложенного вывод суда первой инстанции о том, что заявитель фактически оспаривает нормативный правовой акт органа государственной власти (реестр), признается апелляционной коллегией ошибочным как не соответствующий буквальному содержанию просительной части заявления предпринимателя ФИО1, принятого к производству определением от 28 марта 2016 года по настоящему делу.

В свою очередь, установление обстоятельств, свидетельствующих о совершении министерством бездействия, указанного заявителем, а также проверка наличия установленного порядка принятия предусмотренного пунктом 1 части 2 статьи 39 Закона № 220-ФЗ соответствующего решения по результатам проверки представленных предпринимателем сведений и соблюдения ответчиком такого порядка принятия решения подлежит установлению судом в ходе рассмотрения спора по существу.

При этом суд апелляционной инстанции отмечает, что приказом министерства от 12.04.2012 № 53-нп утверждено Положение о Комиссии по вопросам развития транспортной системы Тверской области (далее – Положение), в соответствии с подпунктом «г» пункта 3 которого одной из основных задач комиссии является содействие в формировании и реализации на территории Тверской области государственной политики развития транспортной системы Тверской области.

Функции Комиссии в соответствии с возложенными на нее задачами перечислены в пункте 4 настоящего Положения, к числу которых относится рассмотрение заявлении с предложениями об открытии, изменении или закрытии межмуниципальных маршрутов перевозок Тверской области (подпункт «е»), рассмотрение иных вопросов, связанных с функционированием межмуниципальных маршрутов перевозок Тверской области и внесением изменений в реестр межмуниципальных маршрутов перевозок Тверской области (подпункт «к»).

Как следует из пункта 13 Положения, основной формой деятельности Комиссии являются заседания, которые проходят в соответствии с повесткой дня заседания Комиссии, утвержденной председателем Комиссии.

В соответствии с пунктом 17 данного Положения решения Комиссии принимаются простым большинством голосов от числа присутствующих членов Комиссии, в том числе члена Комиссии, на которого возложены обязанности ответственного секретаря, в случае его временного отсутствия, председателя Комиссии, заместителя Комиссии.

Решения, принимаемые на заседании Комиссии, оформляются протоколом, который подписывают председательствующий на заседании Комиссии и ответственный секретарь Комиссии (пункт 18 Положения).

Также апелляционная инстанция не может согласиться с выводом суда о том, что реестр межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок в Тверской области является нормативным правовым актом.

Действительно, в соответствии с Федеральным законом от 28.06.2014 № 186-ФЗ «О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации» с 06.08.2014 из подведомственности арбитражных судов исключены споры, связанные с признанием недействующими нормативных правовых актов.

В силу статьи 2 Закона Тверской области от 16.03.2004 № 13-ЗО «О нормативных правовых актах Тверской области» (далее – Областной закон № 13-ЗО) под нормативным правовым актом Тверской области понимается официальный письменный документ, принятый (изданный) в установленных порядке и форме правотворческим органом Тверской области в пределах своей компетенции, направленный на установление, изменение или прекращение (отмену или признание утратившими силу) правовых норм, обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, действующих независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные правовым актом.

Под правотворческими органами Тверской области в настоящем Законе понимаются Законодательное Собрание Тверской области, Губернатор Тверской области, Правительство Тверской области, исполнительные органы государственной власти Тверской области, государственные органы Тверской области.

Систему нормативных правовых актов Тверской области образуют Устав Тверской области, поправки к Уставу Тверской области, законы Тверской области, постановления Законодательного Собрания Тверской области нормативного характера, постановления Губернатора Тверской области, нормативные правовые акты Правительства Тверской области, нормативные правовые акты исполнительных органов государственной власти Тверской области, государственных органов Тверской области (статья 3 Областного закона № 13-ЗО).

В соответствии со статьей 8 данного Областного закона виды нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти Тверской области устанавливаются правительством Тверской области.

Согласно пункту 9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных актов полностью или в части» существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

При решении вопроса о принятии заявления об оспаривании нормативного правового акта или его части, независимо от его наименования (за исключением акта, принятого в форме закона) суду необходимо проверить, содержит ли он правовые нормы, определяющие правила поведения субъектов регулируемых отношений (пункт 10 названного Постановления).

Норма права – это общеобязательное, формально определенное правило поведения, гарантируемое государством, закрепленное и опубликованное в официальных актах, направленное на регулирование общественных прав и обязанностей их участников, то есть отражающее уровень свободы граждан, организаций и выступающее регулятором общественных отношений.

До 06.05.2016 в Тверской области действовал Порядок ведения реестра межмуниципальных маршрутов перевозок Тверской области, утвержденный постановлением администрации Тверской области от 07.02.2011 № 29-па (далее – Порядок № 29-па).

В соответствии с пунктом 2 названного Постановления обязанность по формированию реестра межмуниципальных маршрутов перевозок Тверской области также была возложена на министерство.

Как указано в пункте 2 Порядка № 29-па реестр межмуниципальных маршрутов перевозок Тверской области является государственной информационной системой Тверской области, содержащей сведения о межмуниципальных маршрутах перевозок на территории Тверской области.

Реестр ведется в электронном виде по форме согласно приложению к настоящему Порядку с применением автоматизированной системы путем внесения в реестр реестровых записей (пункт 3 данного Порядка).

Документом, являющимся основанием для включения, изменения или исключения реестровых записей, является соответствующий приказ Министерства транспорта Тверской области (пункт 6 Порядка № 29-па).

Согласно пункту 10 названного Порядка реестр публикуется на сайте министерства в информационно-телекоммуникационной сети Интернет. Обновление реестра проводится по мере внесения изменений в реестр с сохранением размещения на сайте всех предыдущих редакций реестра.

Таким образом, реестр межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок в Тверской области представляет собой систематизированный информативный перечень официальных маршрутов регулярных перевозок пассажиров и официальных перевозчиков.

При этом реестр не содержит каких-либо правовых норм, определяющих правила поведения субъектов регулируемых отношений, не возлагает на неопределенный круг лиц каких-либо обязанностей, то есть не содержит одного из обязательных элементов, позволяющих отнести данный документ к нормативному правовому акту, понятие которого содержится в статье 2 Закона № 13-ЗО и в пункте пункту 9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных актов полностью или в части».

Функции по формированию и внесению в такой реестр соответствующих сведений возложены на министерство как на областной исполнительный орган государственной власти.

В Законе № 220-ФЗ отсутствует указание на то, что реестры, виды которых перечислены в статье 25 названного Закона, являются нормативными правовыми актами, издаваемыми нормотворческими органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 27 АПК РФ арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности.

Поскольку в данном случае из содержания заявления предпринимателя ФИО1 не следует, что он оспаривает нормативный правовой акт органа государственной власти, у суда первой инстанции отсутствовали правовые основания для прекращения производства по настоящему делу на основании пункта 1 части 1 статьи 150 АПК РФ.

На основании изложенного апелляционная коллегия пришла к выводу о том, что в данном случае определение Арбитражного суда Тверской области от 19 апреля 2016 года о прекращении производства по делу № А66-3113/2016 не отвечает целям и задачам судопроизводства в арбитражном процессе, принято с нарушением процессуальных норм, в связи с этим подлежит отмене на основании части 3 статьи 270 АПК РФ.

В пункте 36 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.05.2009 № 36 «О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции» разъяснено, что при рассмотрении жалоб на определения суда первой инстанции суд апелляционной инстанции наряду с полномочиями, названными в статье 269 АПК РФ, вправе направить конкретный вопрос на новое рассмотрение в суд первой инстанции в порядке пункта 2 части 4 статьи 272 Кодекса.

Учитывая, что суд первой инстанции не рассматривал дело по существу по причине прекращения производства по делу, суд апелляционной инстанции не имеет возможности осуществить повторное рассмотрение дела, как этого требует часть 1 статьи 268 АПК РФ.

В связи с отменой обжалуемого определения вопрос о разрешении заявленных предпринимателем требований подлежит направлению на новое рассмотрение в арбитражный суд первой инстанции.

При новом рассмотрении суду следует учесть изложенное, а также разрешить вопрос о распределении государственной пошлины по апелляционной жалобе.

Руководствуясь статьями 269, 271, 272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

п о с т а н о в и л :

определение Арбитражного суда Тверской области от 19 апреля 2016 по делу № А66-3113/2016 отменить.

Направить вопрос на новое рассмотрение в Арбитражный суд Тверской области.

Постановление может быть обжаловано в арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий одного месяца со дня его принятия.

Председательствующий А.Ю. Докшина

Судьи Н.В. Мурахина

В.И. Смирнов