Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в судебном заседании кассационную жалобу Главного управления регионального государственного контроля и лицензирования Правительства Хабаровского края

на решение от 02.03.2022,постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 25.05.2022

по делу № А73-19539/2021 Арбитражного суда Хабаровского края

по заявлению Администрации Корфовского городского поселения Хабаровского муниципального района Хабаровского края (ОГРН <***>, ИНН <***>, адрес: 680504, <...>)

к Главному управлению регионального государственного контроля и лицензирования Правительства Хабаровского края (ОГРН <***>, ИНН <***>, адрес: 680021, <...>)

о признании незаконным предписания, акта проверки

УСТАНОВИЛ:

Администрация Корфовского городского поселения Хабаровского муниципального района Хабаровского края (далее - администрация, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Хабаровского края с заявлением к Главному управлению регионального государственного контроля и лицензирования Правительства Хабаровского края (далее - управление) о признании незаконными: предписания от 29.11.2021 № П2021-02.1-2469, акта проверки от 29.11.2021 № П2021-02.1-2469.

Решением суда от 02.03.2022 требования удовлетворены: признаны незаконными предписание и акт проверки от 29.11.2021, выданные управлением; в доход федерального бюджета взыскано 3000 руб. судебных расходов по уплате государственной пошлины.

По результатам рассмотрения апелляционной жалобы управления Шестой арбитражный апелляционный суд постановлением от 25.05.2022, решение суда первой инстанции отменил в части взыскания с управления в доход федерального бюджета 3000 руб. судебных расходов по уплате государственной пошлины; производство по делу о признания незаконным акта проверки от 29.11.2021 – прекратил применительно к пункту 1 части 1 статьи 150 АПК РФ; в части признания недействительным предписания – решение суда оставил без изменения.

Не согласившись с судебными актами в части удовлетворенных требований, управление обратилось с кассационной жалобой в Арбитражный суд Дальневосточного округа, в которой просит решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований.

Управление в жалобе настаивало, что предписание выдано в связи с неисполнением администрацией установленной законодательством обязанности по принятию в установленные сроки соответствующего решения о дальнейшем использовании помещений МКД, эксплуатационные характеристики и неудовлетворительное состояние которого были определены органом жилищного надзора (контроля) и оформлены соответствующим заключением. Факты наличия заключения и его направления в адрес заявителя администрацией не опровергнуты, а судами не проверены и не установлены. Процедура проведения проверки управлением соблюдена; допущенная только в одном месте распоряжения о проведении проверки описка (в наименовании проверяемого субъекта), грубой не является, и привести к признанию судом её результатов недействительными, не могла. В связи с чем, считают выводы судов в данной части несостоятельными, судебные акты незаконными.

Администрация в отзыве доводы кассационной жалобы отклонила, предлагая судебные акты оставить без изменения.

Лица, участвующие в деле, извещенные в надлежащем порядке о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, в том числе посредством размещения определения о принятии кассационной жалобы к производству на официальном сайте www.arbitr.ru в сети Интернет, явку представителей в судебное заседание не обеспечили, что в силу части 3 статьи 284 АПК РФ не является препятствием для рассмотрения кассационной жалобы в их отсутствие.

Изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, проверив в порядке и пределах статей 284, 286 АПК РФ правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального права и соблюдение норм процессуального права в оспариваемой части, суд кассационной инстанции приходит к выводу о наличии оснований для её удовлетворения.

Из материалов дела следует и судами установлено, что в управление поступило обращение гражданина (зарегистрировано 22.09.2021 №У27-05-12558), по результатам рассмотрения которого и.о. руководителя управления вынесено распоряжение от 25.10.2021 № 5870-р (далее – распоряжение) о проведении внеплановой проверки в отношении администрации Корфовского городского поселения Хабаровского муниципального района Хабаровского края (ИНН <***>, ОГРН <***>) (том 1 л.д. 21-23).

Согласно пунктам 5 и 6 распоряжения проверка проводится с целью осуществления государственного жилищного надзора и её задачами являются: исполнение администрацией и должностными лицами нормативных правовых актов Российской Федерации и Хабаровского края при решении вопросов местного значения по признанию МКД аварийным и подлежащим сносу или реконструкции. Срок проверки 20 рабочих дней.

В пункте 7 распоряжения перечислены правовые основания проведения проверки, в пункте 8 – обязательные требования, подлежащие проверке.

Согласно пункту 9 распоряжения в процессе проверки следует провести мероприятия по контролю, необходимые для достижения задач проверки, а именно: исследовать документацию по рассмотрению заключения на межведомственной комиссии по признанию МКД аварийным, а также о сроках отселения физических лиц, проживающих в МКД в период с 29.10.2021 по 29.11.2021.

Обстоятельства проведения проверки по адресу: <...> (далее - МКД) оформлены актом от 29.11.2021 (том 1 л. д. 18-20), согласно которому 15.12.2020 в адрес администрации Корфовского поселения управлением направлено заключение, свидетельствующее о нарушении эксплуатационных характеристик МКД, неудовлетворительном состоянии конструктивных элементов МКД. В период проверки (с 29.10.2021 по 29.11.21) подлежащая исследованию документация о рассмотрении администрацией Корфовского городского поселения ранее направленного заключения, принятии мер по изданию распоряжения с указанием о дальнейшем использовании помещений МКД, сроках отселения физических и юридических лиц в случае признания дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции или о признании необходимости проведения ремонтно-восстановительных работ, администрацией инспекции в установленные сроки не предоставлена.

На основании акта в адрес администрации выдано предписание от 29.11.2021 №П2021-02.1-2469 об устранении выявленных нарушений пункта 6 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ), пункта 8 части 1 статьи 14, статьи 15, части 10 статьи 32 Жилищного кодекса Российской Федерации, разделов III, IV Постановления Правительства Российской Федерации от 28.01.2006 № 47 «Об утверждении Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания, многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, садового дома жилым домом и жилого дома садовым домом».

Предписано в срок до 31.12.2021 на межведомственной комиссии рассмотреть вопросы о признании помещений в МКД непригодными для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, установить сроки отселения физических и юридических лиц в случае признания дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции или о признании необходимости проведения ремонтно-восстановительных работ в соответствии с действующим законодательством.

Не согласившись предписанием и актом проверки от 29.11.2021, администрация обратилась с заявлением в порядке главы 24 АПК РФ в арбитражный суд, который, указав, что в материалы дела не представлено заключение управления по результатам обследования МКД от 15.12.2020 и доказательства его направления администрации, а в оспариваемых акте и предписании конкретизирующие сведения о заключении не указаны, а пункт 11 распоряжения управления о проведении проверки содержит сведения о необходимости представить документы, подтверждающие рассмотрение заключения на межведомственной комиссии по признанию МКД аварийным администрацией Вяземского, а не Корфовского района, доводы управления о законности ненормативного акта и технической ошибке в наименовании проверяемого лица, не влекущей отмены результатов проверки, отклонил, и пришел к выводу, что управление не доказало законность и обоснованность вынесенного в адрес администрации акта и предписания от 29.11.2021, требования удовлетворил, признав и акт, и предписание незаконными.

Апелляционный суд решение суда в части признания акта незаконным и взыскания с управления судебных расходов по уплате государственной пошлины отменил; отклонил ходатайство о приобщении документов (заключение от 15.12.2020 с доказательствами направления) и с выводами суда о незаконности предписания по указанным судом основаниям согласился, оставив судебный акт в данной части без изменения.

Суд кассационной инстанции считает, что выводы судов о незаконности предписания необоснованны и преждевременны, поскольку судами нарушены нормы процессуального права при рассмотрении споров по правилам главы 24 АПК РФ.

В соответствии с частью 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В случае непредставления органом или лицом, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), доказательств, необходимых для рассмотрения дела и принятия решения, арбитражный суд может истребовать их по своей инициативе (часть 6 статьи 200 АПК РФ).

Согласно части 1 статья 65 Кодекса каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений.

Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

Вместе с этим, в силу части 2 данной статьи обстоятельства, имеющие значение для правильного рассмотрения дела, определяются арбитражным судом на основании требований и возражений лиц, участвующих в деле, в соответствии с подлежащими применению нормами материального права.

Согласно части 1 статьи 66 АПК РФ доказательства представляются лицами, участвующими в деле.

При этом частью 2 данной статьи предусмотрено, что арбитражный суд вправе предложить лицам, участвующим в деле, представить дополнительные доказательства, необходимые для выяснения обстоятельств, имеющих значение для правильного рассмотрения дела и принятия законного и обоснованного судебного акта до начала судебного заседания или в пределах срока, установленного судом.

Таким образом, круг вопросов подлежащих рассмотрению для правильного разрешения спора по заявленному требованию подлежит определению судом на стадии подготовки к рассмотрению дела, и может быть уточнен в процессе его рассмотрения по существу.

В случае, если для выяснения обстоятельств, имеющих, по мнению суда, рассматривающего дело, существенное значение для разрешения спора требуется то или иное доказательство, суд вправе предложить участниками спора их представить.

Следовательно, и в рассматриваемом случае по общему правилу, установленному положениями Кодекса, в круг вопросов, подлежащих рассмотрению судом для принятия законного и обоснованного решения о законности/незаконности ненормативного правового акта, должны были входить вопросы: о наличии полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, о соответствии оспариваемого акта или его отдельных положений закону или иному нормативному правовому акту; о существенности и допустимости, применительно к критерию законности, допущенных органом, чей ненормативный правовой акт оспаривается, технических описок, опечаток, об их влиянии на существо оспариваемого акта и его исполнимость.

Наравне с этими вопросами подлежали рассмотрению и разрешению вопросы об обоснованности предъявленных уполномоченным органом в адрес администрации нарушений, о наличии/отсутствии у проверяемого лица тех обязанностей, установленных законом, о которых утверждает орган, акт которого подлежит исследованию и оценке судом в ходе судебного разбирательства

В пункте 15 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28.06.2022 № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» (далее – Постановление Пленума ВС РФ № 21) обращено внимание, что «рассмотрение дел по правилам главы 22 КАС РФ, главы 24 АПК РФ осуществляется на основе принципа состязательности и равноправия сторон при активной роли суда (пункт 7 статьи 6 и статья 14 КАС РФ, статьи 8, 9 и часть 1 статьи 189, часть 5 статьи 200 АПК РФ).

Обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, определяются судом в соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к спорным публичным правоотношениям, исходя из требований и возражений лиц, участвующих в деле. Если иное не предусмотрено законом, суд не связан правовой квалификацией спорных отношений и вправе признать оспоренное решение законным (незаконным) со ссылкой на нормы права, не указанные в данном решении.

Суд также не связан основаниями и доводами заявленных требований (часть 3 статьи 62 КАС РФ, часть 5 статьи 3 АПК РФ), то есть независимо от доводов административного иска (заявления) суд, в том числе по своей инициативе, выясняет следующие имеющие значение для дела обстоятельства:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца (заявителя) или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее заявление;

2) соблюдены ли сроки обращения в суд;

3) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия);

б) порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен;

в) основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами;

4) соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения (часть 9 статьи 226 КАС РФ, часть 4 статьи 198, часть 4 статьи 200 АПК РФ)».

Согласно пункту 17 названного Постановления Пленума ВС РФ №21, «осуществляя проверку решений, действий (бездействия), судам необходимо исходить из того, что при реализации государственных или иных публичных полномочий наделенные ими органы и лица связаны законом (принцип законности) (статья 9 и часть 9 статьи 226 КАС РФ, статья 6 и часть 4 статьи 200 АПК РФ).

Решения, действия (бездействие), затрагивающие права, свободы и законные интересы гражданина, организации, являются законными, если они приняты, совершены (допущено) на основании Конституции Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов, во исполнение установленных законодательством предписаний (законной цели) и с соблюдением установленных нормативными правовыми актами пределов полномочий, в том числе если нормативным правовым актом органу (лицу) предоставлено право или возможность осуществления полномочий тем или иным образом (усмотрение)».

Аналогичные разъяснения о правилах рассмотрения дел судом были даны Верховный Суд Российской Федерации ранее в пункте 24 Постановления Пленума от 27.09.2016 № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации», где подчеркнуто, что «доказывание по административным делам осуществляется на основе принципа состязательности и равноправия сторон при активной роли суда, который выражается в том числе в принятии предусмотренных поименованным кодексом мер для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, для выявления и истребования по собственной инициативе доказательств в целях правильного разрешения дела».

Приведенные законоположения, и разъяснения Верховного Суда Российской Федерации, и в частности об активной роли суда при рассмотрении дела в целях принятия законного и обоснованного судебного акта, судом первой и апелляционной инстанций при рассмотрении настоящего арбитражного дела, не учтены.

Судами не установлены и не оценены имеющие существенное значение для правильного разрешения спора обстоятельства: полномочия должностных лиц управления на проведение проверки, законность предъявленных к исполнению в установленный предписанием срок требований относительно выявленных в отношении органа местного самоуправления нарушений действующего законодательства; о наличии у проверяемого лица вменяемых обязанностей.

Довод управления о не влекущей отмену результатов проверки оспариваемого предписания опечатке в одном из пунктов распоряжении о проведении проверки, судом первой инстанции надлежащим образом не проверен и не оценен.

Допущенные судом первой инстанции процессуальные нарушения апелляционной коллегией не восполнены.

Напротив, соглашаясь с судом первой инстанции и поддерживая его выводы о существенности обстоятельств о содержании заключения, о порядке его выдачи управлением и получения администрацией, апелляционный суд отказал в приобщении этих документов к материалам дела, при этом признав их отсутствие достаточной причиной для признания ненормативного акта незаконным.

При таких данных, вывод судов о наличии правовых оснований для удовлетворения требования администрации является преждевременным, основан на неправильно и неполно установленных имеющих значение для дела обстоятельствах, следовательно, решение суда первой инстанции, апелляционное постановление незаконны и необоснованны и подлежат отмене.

Допущенные судебными инстанциями нарушения норм права являются существенными и в связи с отсутствием у суда кассационной инстанции полномочий по сбору и оценке доказательств, могут быть исправлены только посредством отмены принятых по настоящему делу судебных актов и направления дела в оспариваемой части на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

При новом рассмотрении судам следует принять во внимание изложенное, установить все имеющие существенное значение для разрешения спора обстоятельства о полномочиях управления и целях проверки, о публичных обязанностях администрации по существу, о соблюдении порядка принятия оспариваемого ненормативного акта, о наличии /отсутствии вмененных нарушений, о существенности /не существенности допущенных управлением опечаток/описок и в этой связи об исполнимости предписания, и после этого на основании надлежащим образом установленных обстоятельств принять законное и обоснованное решение.

Руководствуясь статьями 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Дальневосточного округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение от 02.03.2022, постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 25.05.2022 по делу № А73-19539/2021 Арбитражного суда Хабаровского края отменить в части требований о признании недействительным предписания Главного управления регионального государственного контроля и лицензирования Правительства Хабаровского края от 29.11.2021 № П2021-02.1-2469.

Дело в указанной части направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Хабаровского края.

В остальной части постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 25.05.2022 по настоящему делу оставить без изменения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья И.М. Луговая

Судьи Н.В. Меркулова

Т.Н. Никитина