Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Государственной инспекции Забайкальского края на решение Арбитражного суда Забайкальского края от 23 сентября 2021 года по делу № А78-7645/2021, постановление Четвёртого арбитражного апелляционного суда от 15 декабря 2021 годапо тому же делу,

установил:

Государственная инспекция Забайкальского края (далее – Инспекция, административный орган) обратилась в Арбитражный суд Забайкальского края с заявлением о привлечении общества с ограниченной ответственностью Многопрофильное предприятие «Север» (ОГРН 1047550012916, ИНН 7534018335, г. Чита; далее –
ООО МП «Север», Общество) к административной ответственности по части 6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях

Решением Арбитражного суда Забайкальского края от 23 сентября 2021 года, оставленным без изменения постановлением Четвертого арбитражного апелляционного суда от 15 декабря 2021 года, в удовлетворении заявления Инспекции отказано.

Инспекция обратилась в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить принятые по делу судебные акты по мотивам неправильного применения судами статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – Кодекс), статьи 10 Федерального закона от 26.12.2008
№ 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Федеральный закон № 294-ФЗ), части 6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, нарушения норм процессуального права, несоответствия выводов судов фактическим обстоятельствам дела, принять по делу новый судебный акт.

По мнению заявителя кассационной жалобы, ошибочны выводы судов об ограничении уполномоченного органа при проведении проверки с целью контроля за исполнением ранее выданного предписания лишь констатацией неисполнения хозяйствующим субъектом предписания и о невозможности выдачи нового предписания об устранении нарушений, а также о том, что предписание может быть выдано только в случае, если предметом проверки являлось соблюдение юридическим лицом в процессе осуществления деятельности обязательных требований. Как считает заявитель, в случае установления по результатам внеплановой проверки неисполнения предписания уполномоченный орган вправе выдать новое предписание об устранении выявленного нарушения.

Отзыв на кассационную жалобу не представлен.

Кассационная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного заседания извещены по правилам статей 123, 186 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (определение выполнено в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью судьи, в связи с чем направлено лицам, участвующим в деле, посредством его размещения на официальном сайте суда в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» и информационной системе «Картотека арбитражных дел» – kad.arbitr.ru); своих представителей в судебное заседание не направили, в связи с чем кассационная жалоба на основании части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации рассматривается в их отсутствие.

Проверив в пределах, установленных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов судов о применении норм права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения судами норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и, исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа приходит к следующим выводам.

Как установлено судами и следует из материалов дела, Общество осуществляло строительство объекта капитального строительства «Многоквартирный жилой дом со встроенно-пристроенными нежилыми помещениями и подземной автостоянкой», расположенного по адресу: Забайкальский край, г. Чита, ул. Токмакова, 30.

По результатам проведенной внеплановой выездной проверки по исполнению предписания от 31.10.2020 № 254/19 Инспекциейустановлено, что при строительстве объекта капитального строительства «Многоквартирный жилой дом со встроенно-пристроенными нежилыми помещениями и подземной автостоянкой», расположенного по адресу: Забайкальский край, г. Чита, ул. Токмакова, 30, ранее выданное предписание не исполнено, ограждение строительной площадки отсутствует, охрана объекта не осуществляется, имеется доступ третьих лиц на объект. Результаты проверки отражены в акте от 27.11.2020 № 248/20.

Обществу выдано предписание от 27.11.2020 № 248/20 об устранении нарушений при строительстве, реконструкции объекта капитального строительства в срок до 28.06.2021.

На основании распоряжения от 25.06.2021 № 245-рс Инспекцией проведена внеплановая выездная проверка исполнения Обществом предписания от 27.11.2020
№ 248/20, в ходе которой установлено, что ООО МП «Север» названное предписание не исполнило (акт проверки от 30.06.2021 № 164/21).

По факту невыполнения в установленный срок законного предписания Инспекцией составлен протокол от 29.07.2021 № 74/21 об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена частью 6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

В соответствии со статьей 203 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьей 23.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях Инспекция обратилась в Арбитражный суд Иркутской области с заявлением о привлечении ООО МП «Север» к административной ответственности, предусмотренной частью 6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Суды первой и апелляционной инстанций, отказывая в удовлетворении заявленных требований, пришли к выводу о недоказанности Инспекцией наличия состава вменяемого правонарушения ввиду незаконности предписания, неисполнение которого вменяется Обществу. При этом суды исходили из того, что из взаимосвязанных положений части 1 статьи 10 Федерального закона № 294-ФЗ, определяющей предмет внеплановой проверки, и пунктов 2 и 3 части 5 статьи 54 Кодекса, устанавливающих основания проведения проверок в рамках государственного строительного надзора следует, что в рамках проведения внеплановой проверки ранее выданного предписания не может осуществляться контроль деятельности в части соблюдения обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами.

Как следствие, применительно к пункту 1 части 1 статьи 17 и части 21 статьи 10 Федерального закона № 294-ФЗ в рамках такой проверки не может быть выдано повторное предписание об устранении нарушений, указанных в ранее выданном предписании.

Кроме того, суды указали, что Федеральным законом от 31.07.2020 № 248-ФЗ
«О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 248-ФЗ) также предусмотрена возможность только однократной выдачи повторного предписания в случае неисполнения или исполнения ненадлежащим образом ранее выданного предписания. При этом далее контрольный (надзорный) орган обязан принять меры по обеспечению исполнения повторного предписания вплоть до обращения в суд с требованием о его принудительном исполнении.

Также суды посчитали, что предписание, неисполнение которого явилось основанием для обращения с заявлением о привлечении к административной ответственности, является незаконным, поскольку в предмет внеплановой проверки входил контроль за исполнением ранее выданного предписания, а не соблюдение юридическим лицом обязательных требований градостроительного законодательства (в том числе положений частей 4 и 6 статьи 52 Кодекса).

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа считает данные выводы судов основанными на ошибочном толковании названных норм материального права, в силу следующего.

Согласно части 5 статьи 54 Кодекса (в редакции, действовавшей до 01.07.2021) к отношениям, связанным с осуществлением государственного строительного надзора, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона № 294-ФЗ с учетом предусмотренных данной нормой особенностей.

В частности, подпунктом «б» пункта 3 части 5 статьи 54 Кодекса предусмотрено, что основанием для проведения проверки является истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем выданного органом государственного строительного надзора предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований.

Частью 6 статьи 54 Кодекса установлено, что по результатам проведенной проверки органом государственного строительного надзора составляется акт, являющийся основанием для выдачи лицу, осуществляющему строительство, предписания об устранении выявленных нарушений. В предписании указываются вид нарушения, ссылка на нормативный правовой акт, технический регламент, проектную документацию, требования которых нарушены, а также устанавливается срок устранения выявленных нарушений. Указанная норма и другие положения Кодекса не устанавливают ограничений на выдачу предписаний в отношении проверок, назначенных по основанию, предусмотренному подпунктом «б» пункта 3 части 5 статьи 54 Кодекса.

Аналогичным образом, согласно пункту 1 части 1 статьи 17 Федерального закона № 294-ФЗ в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению, в том числе, причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами.

Частью 21 статьи 10 Федерального закона № 294-ФЗ предусмотрено, что в случае, если основанием для проведения внеплановой проверки является истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами, предметом такой проверки может являться только исполнение выданного органом государственного контроля (надзора) и (или) органом муниципального контроля предписания.

Следовательно, применительно к части 1, пункту 1 части 2 и части 21 статьи 10 Федерального закона № 294-ФЗ в случае установления по результатам внеплановой проверки невыполнения ранее выданного предписания уполномоченный орган в пределах предоставленной ему компетенции вправе выдать новое предписание об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами. При этом возможность применения иных мер реагирования (в том числе привлечения к административной ответственности) на право реализации указанного полномочия не влияет.

Статьей 54 Кодекса в редакции Федерального закона от 11.06.2021 № 170-ФЗ, действующей с 01.07.2021, рассматриваемые правоотношения урегулированы следующим образом.

Согласно части 6 статьи 54 Кодекса организация и осуществление государственного строительного надзора регулируются Федеральным законом № 248-ФЗ (с учетом особенностей правового регулирования, установленного для строительства объектов, указанных в части 10 настоящей статьи).

Кроме того, часть 2 статьи 54 Кодекса в редакции Федерального закона от 01.07.2021 № 275-ФЗ, действующей с 12.07.2021, среди прочего предусматривает осуществление государственного строительного надзора при наличии оснований, предусмотренных пунктом 5 части 1 статьи 57 Закона № 248-ФЗ, то есть в связи с истечением срока исполнения решения контрольного (надзорного) органа об устранении выявленного нарушения обязательных требований – в случаях, установленных частью 1 статьи 95 указанного Закона.

Статьей 90 Федерального закона № 248-ФЗ определены виды решений, принимаемых по результатам контрольных (надзорных) мероприятий. К их числу пунктом 1 части 2 указанной статьи отнесена выдача после оформления акта контрольного (надзорного) мероприятия контролируемому лицу предписания об устранении выявленных нарушений с указанием разумных сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, а также других мероприятий, предусмотренных федеральным законом о виде контроля.

При этом пунктом 4 части 2 статьи 90 Федерального закона № 248-ФЗ на контрольный (надзорный) орган возложена обязанность принять меры по осуществлению контроля за устранением выявленных нарушений обязательных требований, предупреждению нарушений обязательных требований, предотвращению возможного причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, при неисполнении предписания в установленные сроки принять меры по обеспечению его исполнения вплоть до обращения в суд с требованием о принудительном исполнении предписания, если такая мера предусмотрена законодательством.

Частью 1 статья 95 Федерального закона № 248-ФЗ установлено, что по истечении срока исполнения контролируемым лицом решения, принятого в соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 90 указанного закона, либо при представлении контролируемым лицом до истечения указанного срока документов и сведений, представление которых установлено указанным решением, либо в случае получения информации в рамках наблюдения за соблюдением обязательных требований (мониторинга безопасности) контрольный (надзорный) орган оценивает исполнение решения на основании представленных документов и сведений, полученной информации. Если указанные документы и сведения контролируемым лицом не представлены или на их основании либо на основании информации, полученной в рамках наблюдения за соблюдением обязательных требований (мониторинга безопасности), невозможно сделать вывод об исполнении решения, контрольный (надзорный) орган оценивает исполнение указанного решения путем проведения одного из контрольных (надзорных) мероприятий, предусмотренных пунктами 1 - 6 части 2 статьи 56 настоящего Федерального закона (контрольная закупка; мониторинговая закупка; выборочный контроль; инспекционный визит; рейдовый осмотр; документарная проверка). В случае, если проводится оценка исполнения решения, принятого по итогам выездной проверки, допускается проведение выездной проверки.

При этом частью 2 статьи 54 Кодекса в редакции, действующей с 12.07.2021, предусмотрено специальное правовое регулирование о том, что государственный строительный надзор осуществляется без взаимодействия с контролируемым лицом либо в форме инспекционного визита или выездной проверки.

Согласно части 2 статьи 95 Закона № 248-ФЗ в случае, если по итогам проведения контрольного (надзорного) мероприятия, предусмотренного частью 1 настоящей статьи, контрольным (надзорным) органом будет установлено, что решение не исполнено или исполнено ненадлежащим образом, он вновь выдает контролируемому лицу решение, предусмотренное пунктом 1 части 2 статьи 90 настоящего Федерального закона, с указанием новых сроков его исполнения. При неисполнении предписания в установленные сроки контрольный (надзорный) орган принимает меры по обеспечению его исполнения вплоть до обращения в суд с требованием о принудительном исполнении предписания, если такая мера предусмотрена законодательством.

Системный анализ приведенных выше положений Закона № 248-ФЗ не позволяет прийти к выводу о том, что предписание об устранении одних и тех же нарушений, установленных в ходе контрольных (надзорных) мероприятий, может быть выдано только дважды (по результатам первоначального мероприятия и однократного мероприятия, проведенного в целях контроля за исполнением ранее выданного предписания). Напротив, на компетентный орган возложена обязанность использовать все доступные ему полномочия в целях устранения ранее выявленных нарушений, указанных в ранее выданных предписаниях.

При этом обращение в суд с требованием о принудительном исполнении предписания (в случаях, прямо предусмотренных законом) является одним из таких полномочий и не ограничивает компетентный орган в осуществлении дальнейших контрольных (надзорных) мероприятий за исполнением ранее принятых предписаний и в принятии новых решений, предусмотренных пунктом 1 части 2 статьи 90 Федерального закона № 248-ФЗ, до фактического исполнения контролируемым лицом законных требований надзорного органа об устранении нарушений законов и (или) иных нормативных правовых актов.

При таких обстоятельствах вывод судов о том, что при проведении рассматриваемых внеплановых проверок не мог осуществляться контроль за деятельностью Общества в части соблюдения обязательных требований, несоблюдение которых выявлено в ранее выданном предписании, а также не могло быть выдано новое предписание от 27.11.2020 № 248/20 об устранении нарушений, указанных в ранее выданном предписании, основан на неправильном толковании положений Федеральных законов № 294-ФЗ, № 248-ФЗ и Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Аналогичный правовой подход применен в постановлениях Верховного Суда Российской Федерации от 10.07.2020 № 66-АД20-3, от 10.07.2020 № 66-АД20-4, от 10.07.2020 № 66-АД20-5, от 10.07.2020 № 66-АД20-6.

По этим же мотивам ошибочен вывод судов о допущенном грубом нарушении порядка проведения проверки, выразившемся в определении предметом внеплановой проверки осуществление контроля за исполнением ранее выданного предписания без указания о проведении проверки обязательных требований градостроительного законодательства.

Определение в распоряжениях от 18.11.2020 № 456-рс, от 25.06.20211 № 245-рс о внеплановых проверках предметом контроля исполнение ранее выданных предписаний не противоречит части 1 статьи 10 Федерального закона № 294-ФЗ. Как следствие, административный орган не может быть признан вышедшим за пределы предмета проверок, если им было установлено нарушение контролируемым лицом тех же обязательных требований, которые были указаны в ранее выданных предписаниях.

Вывод судов о том, что в предмет внеплановой проверки входил контроль за исполнением ранее выданного предписания, а не соблюдение юридическим лицом обязательных требований градостроительного законодательства (в том числе положений частей 4 и 6 статьи 52 Кодекса) сделан судами без исследования существа нарушений, приведенных в акте проверки от 30.06.2021 № 164/21 и приложенных к нему фототаблиц (л.д. 44-48).

При рассмотрении дела судам надлежало проверить факт неисполнения Обществом в установленный срок предписания. Суды уклонились от проверки указанного факта. Кроме того, суды не в полном объеме установили обстоятельства, перечисленные в части 6 статьи 205 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Вместе с тем, суд кассационной инстанции принимает во внимание на следующее.

Правовая позиция по указанным выше вопросам сформулирована Арбитражным судом Восточно-Сибирского округа в постановлении от 29 декабря 2021 года по делу
№ А78-6221/2021 (официально опубликовано в сети «Интернет» 30.12.2021). Обжалуемые в настоящем деле судебные акты приняты до даты публикации вышеуказанного постановления.

Срок давности привлечения к административной ответственности, предусмотренной частью 6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, составляет три месяца (статья 4.5 названного Кодекса, пункт 44 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации
№ 1 (2020), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 10.06.2020, определение Конституционного Суда Российской Федерации от 26.03.2019
№ 823-О).

В силу пункта 6 части 1 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях истечение срока давности привлечения к административной ответственности является обстоятельством, исключающим возобновление производства по делу об административном правонарушении, по истечении этого срока вопрос о привлечении к административной ответственности лица, в отношении которого производство по делу прекращено, обсуждаться не может.

Аналогичная правовая позиция содержится в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 16.06.2009 № 9-П, определении Конституционного Суда Российской Федерации от 15.07.2010 № 1109-О-О, а также в пункте 13.1 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» и в пунктах 18, 20 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 № 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях».

На момент рассмотрения кассационной жалобы Инспекции по настоящему делу истек установленный частью 1 статьи 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях срок давности привлечения Общества к административной ответственности.

Принимая во внимание, что по истечении срока давности привлечения общества к административной ответственности суды не вправе решать вопрос о его виновности и наличии в его деянии состава, вменяемого ему административным органом административного правонарушения, предусмотренного частью 6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, суд кассационной инстанции не усматривает оснований для отмены или изменения обжалуемых судебных актов и удовлетворения кассационной жалобы административного органа.

При таких условиях решение Арбитражного суда Забайкальского края и постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда в силу пункта 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежат оставлению без изменения.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Забайкальского края от 23 сентября 2021 года по делу № А78-7645/2021, постановление Четвёртого арбитражного апелляционного суда
от 15 декабря 2021 года по тому же делу оставить без изменения кассационную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

М.М. Шелёмина

Судьи

В.Д. Загвоздин

А.И. Рудых