Гражданский кодекс часть 1

от Государственного казенного учреждения города Севастополя «Единая дирекция капитального строительства» - ФИО2, представитель по доверенности от 22.03.2021 № 104, личность подтверждена паспортом, представлен диплом;

в отсутствие Управления государственного строительного надзора и экспертизы города Севастополя, надлежаще извещенного о месте и времени судебного разбирательства;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления государственного строительного надзора и экспертизы города Севастополя на решение Арбитражного суда города Севастополя от 19 октября 2021 года по делу № А84-5231/2020, рассмотренному по заявлению Государственного казенного учреждения города Севастополя «Единая дирекция капитального строительства» к Управлению государственного строительного надзора и экспертизы города Севастополя об оспаривании постановления о назначении административного наказания,

установил:

Государственное казенное учреждение города Севастополя «Единая дирекция капитального строительства» (далее – учреждение, ГКУ ГС «ЕДКС») обратилось в Арбитражный суд города Севастополя с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Управления государственного строительного надзора и экспертизы города Севастополя (далее – управление, Севгосстройнадзор, административный орган) от 29.09.2020 № 92-01-73-060401-117-0080/2020, которым учреждение привлечено к административной ответственности по части 2 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) в виде штрафа в размере 50 000 руб.

Решением суда от 20.01.2021 (резолютивная часть решения составлена 15.12.2020), оставленным без изменения постановлением Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 22.03.2021, учреждению отказано в удовлетворении его заявления.

Постановлением Арбитражного суда Центрального округа от 28.06.2021 принятые по делу судебные акты отменены дело направлено на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

При новом рассмотрении дела решением Арбитражного суда города Севастополя от 19.10.2021 заявленное требование удовлетворено, оспоренное постановление Севгосстройнадзора признано незаконным и отменно.

В апелляционной жалобе управление просит судебное решение отменить, в удовлетворении требования учреждения отказать, ссылаясь на неверное применение судом положений части 1.1 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ). Указывает, что проверкой установлено, что застройщиком на объекте капитального строительства велись строительные работы без подачи в орган государственного строительного надзора извещения о начале строительства, чем нарушены требования части 5 статьи 52 ГрК РФ, что образует состав правонарушения, предусмотренный частью 2 статьи 9.5 КоАП РФ. По мнению апеллянта, судом не учтено, что на момент подачи уведомления о начале строительных работ 25.02.2020 на объекте капитального строительства велись работы основного периода (земляные работы) с 28.02.2020 - разработка растительного и плодородного слоя грунта в отвал, что противоречит положениям части 1.1 статьи 52 ГрК РФ. Кроме того, управление указывает, что утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 07.11.2020 № 1798 Перечень видов подготовительных работ, не причиняющих существенного вреда окружающей среде и ее компонентам, которые могут выполняться до выдачи разрешения на строительство, действует только с 19.11.2020 и не распространяется на правоотношения, возникшие до его принятия.

Отзыв на апелляционную жалобу учреждением не представлен.

Информация о принятии апелляционной жалобы к производству, движении дела, о времени и месте судебного заседания размещена арбитражным судом на официальном сайте Двадцать первого арбитражного апелляционного суда в сети «Интернет» по адресу www.21aas.arbitr.ru в соответствии с порядком, установленным статьей 121 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

В судебном заседании представитель ГКУ ГС «ЕДКС» возражала против удовлетворения апелляционной жалобы, полагая ее доводы несостоятельными, а решение суда законным и обоснованным.

Административный орган, надлежащим образом извещенный о дате и времени судебного заседания, явку своего представителя не обеспечил, о причинах неявки суду не сообщил, что в силу положений статей 121, 123, 156, 205, 266 АПК РФ не является препятствием для рассмотрения апелляционной жалобы в его отсутствие.

Законность и обоснованность обжалуемого решения проверены в порядке статей 266, 268 АПК РФ.

Изучив материалы дела, проверив обоснованность доводов апелляционной жалобы, заслушав пояснения явившегося представителя учреждения, оценив в совокупности все представленные по делу доказательства, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

Как усматривается из материалов дела и установлено судом, на основании распоряжения руководителя Севгосстройнадзора от 11.08.2020 № 92-07-73-010401-164 в период с 19.08.2020 по 08.09.2020 главными специалистами управления была проведена программная выездная проверка в отношении строящегося объекта капитального строительства «Детский сад в Нахимовском районе, ул. Горпищенко»,расположенного по адресу: г. Севастополь, Нахимовский район, ул. Горпищенко, 111, застройщиком которого является учреждение.

По результатам проверки составлен акт от 08.09.2020 № 92-07-73-030401-164-158, в котором зафиксировано, что строительство объекта осуществляется на основании разрешения № RU 91-94104000-828-2019 на строительство, выданного 12.07.2019 Департаментом архитектуры и градостроительства города Севастополя; положительное заключение экспертизы проектной документации № 92-1-1-3-000502-2019 от 16.01.2019 выдано государственным автономным учреждением «Государственная экспертиза города Севастополя»; из общего журнала работ, зарегистрированного в Севстройнадзоре 27.02.2020, усматривается, что на объекте капитального строительства в период с 17.12.2019 по 27.02.2020 выполнены следующие подготовительные работы: определение границ участка; устройство ограждения территории; устройство временных дорог; монтаж административно-бытового модуля; монтаж пункта мойки колес; разбивка осей здания; монтаж арматурного цеха; монтаж и наладка бетонно-смесительной установки; с 28.02.2020 начали выполняться работы основного периода строительства: осуществлена разработка растительного и плодородного слоя грунта в отвал.

Извещение застройщика о начале строительства объекта капитального строительства № 159-01-73 поступило в Севгосстройнадзор 18.02.2020 (вх. № 373/01-25-1-23/01/20), зарегистрировано управлением 25.02.2020.

Усмотрев в действиях учреждения, которое вело строительные работы на объекте с 17.12.2019, а извещение о начале строительства объекта подало только 18.02.2020, состав административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 9.5 КоАП РФ, управление в отсутствие надлежаще извещенного законного представителя учреждения 18.09.2020 составило в отношении учреждения протокол № 92-07-73-060401-164-117 об административном правонарушении и постановлением заместителя начальника управления от 29.09.2020 № 92-01-73-060401-117-0080/2020 привлекло учреждение к административной ответственности по части 2 статьи 9.5 КоАП РФ в виде административного штрафа в размере 50 000 руб.

Полагая, что в его действиях отсутствует состав административного правонарушения, учреждение обжаловало постановление в арбитражный суд.

Удовлетворяя заявление, суд первой инстанции исходил из того, что в действиях учреждения отсутствует состав вмененного правонарушения, мотивировав свой вывод тем, что в соответствии с проектной документацией строительство объекта выполняется в два периода - подготовительный и основной, и поскольку подготовительный период не является этапом строительства, то обязанность направить уведомление о начале строительства объекта у заказчика еще не наступила.

Апелляционный суд поддерживает выводы суда первой инстанции и отклоняет доводы апелляционной жалобы в силу следующего.

В соответствии с частью 6 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для.

Частью 2 статьи 9.5 КоАП РФ административная ответственность предусмотрена за нарушение сроков направления в уполномоченные на осуществление государственного строительного надзора федеральный орган исполнительной власти, Государственную корпорацию по атомной энергии «Росатом», орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации извещения о начале строительства, реконструкции объектов капитального строительства.

Отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту регулируются законодательством о градостроительной деятельности.

Частью 5 статьи 52 ГрК РФ установлено, что в случае, если в соответствии с настоящим Кодексом при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства предусмотрен государственный строительный надзор, застройщик или технический заказчик заблаговременно, но не позднее чем за семь рабочих дней до начала строительства, реконструкции объекта капитального строительства должен направить в орган, уполномоченный на осуществление государственного строительного надзора, извещение о начале таких работ, к которому прилагаются следующие документы: 1) копия разрешения на строительство; 2) проектная документация в полном объеме, а в случаях выдачи разрешения на отдельный этап строительства, реконструкции в объеме, необходимом для осуществления соответствующего этапа строительства; 3) копия документа о вынесении на местность линий отступа от красных линий; 4) общий и специальные журналы, в которых ведется учет выполнения работ; 5) положительное заключение экспертизы проектной документации в случае, если проектная документация объекта капитального строительства подлежит экспертизе в соответствии со статьей 49 настоящего Кодекса.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 54 ГрК РФ государственный строительный надзор осуществляется при строительстве объектов капитального строительства, проектная документация которых подлежит экспертизе в соответствии со статьей 49 ГрК РФ.

Частью 1.1 статьи 52 ГрК РФ, введенной в действие Федеральным законом от 31.07.2020 № 254-ФЗ, установлено, что до выдачи разрешения на строительство объекта федерального значения, объекта регионального значения, объекта местного значения подготовительные работы, не причиняющие существенного вреда окружающей среде и ее компонентам, могут выполняться со дня направления проектной документации указанных объектов на экспертизу такой проектной документации. Выполнение таких подготовительных работ допускается в отношении земель и (или) земельных участков, которые находятся в государственной либо муниципальной собственности, либо земель и (или) земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, при условии, что такие земли и (или) земельные участки не обременены правами третьих лиц (за исключением сервитута, публичного сервитута). Перечень видов таких работ, порядок их выполнения, экологические требования к их выполнению устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 07.11.2020 № 1798 «Об утверждении перечня видов подготовительных работ, не причиняющих существенного вреда окружающей среде и ее компонентам, которые могут выполняться до выдачи разрешения на строительство объекта федерального значения, объекта регионального значения, объекта местного значения со дня направления проектной документации указанных объектов на экспертизу такой проектной документации, порядке их выполнения, а также экологических требованиях к их выполнению» такой перечень был утвержден (вступило в действие с 19.11.2020).

В этот перечень входят следующие подготовительные работы: 1) подготовка земельного участка, на который у застройщика имеются правоустанавливающие документы, а именно: освобождение земельного участка от деревьев и иных насаждений в границах размещения объекта капитального строительства, снос объектов, осуществление деятельности по обращению с отходами, образовавшимися при осуществлении подготовительных работ, в том числе разборке и сносе зданий, строений, сооружений, в соответствии с требованиями законодательства; 2) устройство ограждения строительной площадки, предусмотренного проектной документацией объекта, организация контрольно-пропускного режима, обеспечение строительной площадки противопожарным водоснабжением и инвентарем, выполнение мероприятий, необходимых для обеспечения транспортной безопасности на период строительства; 3) выполнение работ по созданию геодезической разбивочной основы для строительства, разбивке осей зданий и сооружений, входящих в объект, и закреплению их пунктами и знакам; 4) размещение некапитальных строений, сооружений (в том числе складских площадок и сооружений для материалов, конструкций и оборудования), необходимых для обеспечения строительства, реконструкции объекта и подлежащих сносу (демонтажу) после окончания такого строительства, реконструкции; 5) устройство временных дорог и подъездных путей, вспомогательных сооружений, приспособлений и устройств, необходимых для обеспечения строительства, реконструкции объекта, подлежащих сносу (демонтажу) после окончания такого строительства, реконструкции; 6) устройство временных сетей инженерно-технического обеспечения (электроснабжения, теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения и сигнализации), необходимых для обеспечения строительства; 7) устройство рельсовых подкрановых путей; 8) устройство дренажей и мелкозаглубленных водоотливов для осуществления водоотведения на земельном участке.

Доводы управления о том, что утвержденный перечень введен в действие только с 19.11.2020 и не подлежит применению к спорному периоду, не опровергают выводы суда первой инстанции, поскольку до введения в действие названного перечня аналогичные по своему содержанию нормы содержались в пунктах 7.22 - 7.24 свода правил 48.13330.2019 «СНиП 12-01-2004 Организация строительства», утвержденного Приказом Минстроя России от 24.12.2019 № 861/пр. (далее - СНиП 12-01-2004).

Так, нормами главы 7 СНиП 12-01-2004 урегулирована инженерная подготовка строительной площадки к строительству объекта.

Согласно пунктам 7.22, 7.24 СНиП 12-01-2004 внутриплощадочные подготовительные работы должны предусматривать: сдачу-приемку геодезической разбивочной основы для строительства; освобождение строительной площадки для производства строительно-монтажных работ (расчистка территории, снос зданий и сооружений, и др.); планировку территории; устройство временных сетей инженерно-технического обеспечения, предусмотренных ПОС; устройство постоянных и временных дорог; устройство инвентарных временных ограждений строительной площадки с организацией, в необходимых случаях, контрольно-пропускного режима; размещение мобильных (инвентарных) зданий и сооружений; устройство складских площадок, площадок временного размещения грунта; организацию связи для оперативно-диспетчерского управления производством работ; обеспечение строительной площадки противопожарным водоснабжением и инвентарем, освещением и средствами сигнализации. Внутриплощадочные подготовительные работы должны быть выполнены до начала строительно-монтажных работ.

Как видно из материалов дела, объектом капитального строительства является «Детский сад в Нахимовском районе, ул. Горпищенко», то есть объект регионального значения. Земельный участок под строительство предоставлен застройщику - учреждению на основании договора № 159 от 07.08.2019 безвозмездного пользования земельного участка, заключенного между Департаментом по имущественным и земельным отношениям города Севастополя и учреждением. Земельный участок находится в государственной собственности. При этом сведений о том, что земельный участок обременен правами третьих лиц, договор не содержит, доказательств обратного в материалах дела не имеется и административным органом не представлено.

Часть 1.1 статьи 52 ГрК РФ действует с 31.07.2020, то есть, до составления протокола об административном правонарушении и вынесения постановления о привлечении к административной ответственности.

Следовательно, с учетом социального характера объекта капитального строительства регионального значения, строящегося на земельном участке, находящимся в государственной собственности и не обремененного правами третьих лиц, административный орган при рассмотрении дела об административном правонарушении должен был учитывать положения части 1.1 статьи 52 ГрК РФ, предусматривающей право на выполнение подготовительных работ до получения разрешения на строительство такого объекта, а значит и корреспондирующую такому праву обязанность не направлять извещение о начале строительных работ на этапе выполнения подготовительных работ.

Между тем, административный орган, толкуя названную норму формально, в апелляционной жалобе указывает, что ее положения в данном случае не подлежат применению, поскольку выполнение таких подготовительных работ возможно, по его мнению, только до выдачи разрешения на строительство, тогда как застройщиком разрешение получено 12.07.2019, работы велись в период с 17.12.2019 по 25.02.2020, то есть после получения разрешения на строительство и положительного заключения экспертизы проектной документации.

Однако такая позиция управления ошибочна и не соответствует содержанию приведенной нормы закона, ее правовому смыслу во взаимосвязи с частью 5 статьи 52 ГрК РФ.

Из смысла введенной в действие с 31.07.2020 части 1.1 статьи 52 ГрК РФ следует, что в целях строительства определенных в этой норме значимых объектов капитального строительства подготовительные работы могут быть проведены до получения разрешения на строительство с тем, чтобы после получения надлежащих документов незамедлительно приступить непосредственно к этапу строительства такого значимого объекта.

При этом данная норма не устанавливает какого–либо конкретного перечня объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения и не ограничивает назначением таких объектов. То обстоятельство, что строительство в рамках государственного контракта детского сада в Нахимовском районе города Севастополя является социально значимым в интересах города и относится к таким объектам, управлением не оспаривается.

Сам по себе факт получения застройщиком разрешения на строительство до введения в действие данной нормы закона не может препятствовать застройщику в реализации ее положений и не означает, что при наличии полученного разрешения на строительство он не вправе проводить подготовительные работы без извещения Севгосстройнадзора и должен направить управлению извещение о начале строительных работ, к которым он еще не приступил.

Часть 5 статьи 52 ГрК РФ, на нарушение которой указывает управление, связывает обязанность заблаговременного направления застройщиком или техническим заказчиком извещения о начале строительных работ именно с началом строительства, а не с датой выдачи разрешения на строительство.

Не опровергая того факта, что учреждением проводились подготовительные работы, предусмотренные пунктами 7.22, 7.24 СНиП 12-01-2004, управление тем не менее настаивает на том, что установленные в акте проверки работы не являются подготовительными, а являются строительными работами, поскольку входят в состав проектной документации и являются технологической последовательностью строительства, то есть единым комплексом работ по строительству объекта капитального строительства условно разделенным на этапы: подготовительный период и основной.

Между тем такая позиция Севгосстройнадзора противоречит положениям части 1.1 статьи 52 ГрК РФ и обоснованно отклонена судом первой инстанции.

Как следует из акта проверки, управлением установлено, что в период с 17.12.2019 по 27.02.2020 выполнены следующие подготовительные работы: определение границ участка; устройство ограждения территории; устройство временных дорог; монтаж административно-бытового модуля; монтаж пункта мойки колес; разбивка осей здания; монтаж арматурного цеха; монтаж и наладка бетонно-смесительной установки, которые в силу пунктов 7.22, 7.24 СНиП 12-01-2004 отнесены к подготовительным работам, следовательно, при установленных обстоятельствах могут выполняться до начала строительства без направления извещения о начале строительных работ.

Доводы управления о том, что с 28.02.2020 согласно представленному журналу работ на объекте начали выполняться работы основного периода строительства: осуществлена разработка растительного и плодородного слоя грунта в отвал, что, по мнению управления, свидетельствует о допущенном нарушении, несостоятельны.

Административным органом не учтено, что извещение о начале строительных работ застройщик направил 18.02.2020, то есть с соблюдением установленного частью 5 статьи 52 ГрК РФ срока, следовательно, свою обязанность в этой части исполнил.

Управление в нарушение части 4 статьи 210 АПК РФ не доказало наличие события правонарушения вменяемого учреждению, что является обстоятельствам, исключающим производство по делу об административном правонарушении в соответствии со статьей 24.5 КоАП РФ, а, следовательно, служит основанием для признания незаконным и отмене постановления о привлечении к административной ответственности.

При таких установленных обстоятельствах арбитражный суд обоснованно признал незаконным и отменил оспариваемое постановление Севгосстройнадзора.

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, апелляционным судом отклоняются, поскольку не свидетельствуют о нарушении судом норм права, а сводятся лишь к несогласию с выводами суда и переоценке установленных по делу обстоятельств, которым судом первой инстанции дана надлежащая правовая оценка при полном установлении фактических обстоятельств дела и правильном применении норм материального права.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта в силу части 4 статьи 270 АПК РФ, судом апелляционной инстанции не установлено.

Принимая во внимание изложенное судебная коллегия находит обжалуемый судебный акт законным и обоснованным, предусмотренные законом основания для отмены или изменения судебного акта и удовлетворения апелляционной жалобы в настоящем случае отсутствуют.

Руководствуясь статьями 266, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцать первый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда города Севастополя от 19 октября 2021 года по делу
№ А84-5231/2020оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления государственного строительного надзора и экспертизы города Севастополя – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Центрального округа через арбитражный суд первой инстанции в течение двух месяцев со дня его принятия по правилам, предусмотренным главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий А.В. Привалова

Судьи О.Г. Градова

ФИО1