Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в судебном заседании путём использования системы веб – конференции кассационную жалобу Муниципального бюджетного учреждения «Некрополь»

на решение от 12.10.2021, постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 26.11.2021

по делу № А51-20599/2020 Арбитражного суда Приморского края

по заявлению Муниципального бюджетного учреждения «Некрополь» (ОГРН <***>, ИНН <***>, адрес: 690106, <...>, каб. 2)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю (ОГРН <***>, ИНН <***>, адрес: 690007, <...>)

о признании незаконным и отмене постановления

УСТАНОВИЛ:

Муниципальное бюджетное учреждение «Некрополь» (далее – заявитель, учреждение) обратилось в Арбитражный суд Приморского края с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю (далее – управление, антимонопольный орган) о признании незаконным и отмене постановления от 14.12.2020 по делу № 025/04/19.5-1463/2020 о привлечении к административной ответственности по части 2.6 статьи 19.5 КоАП РФ, с назначением наказания в виде административного штрафа в размере 500 000 руб.

Решением суда от 12.10.2021, оставленным без изменения постановлением Пятого арбитражного апелляционного суда от 26.11.2021, в удовлетворении требований отказано.

Учреждение, не согласившись с состоявшимися по делу судебными актами, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального и процессуального права, обратилось в Арбитражный суд Дальневосточного округа с кассационной жалобой, в которой предлагает их отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

Учреждение в жалобе и его представитель посредством участия в онлайн судебном заседании суда округа настаивают на отсутствии в его действиях состава вменённого административного правонарушения, ссылаясь на то, что учреждение не уклонялось от исполнения предписания управления, а воспользовалось правом на его обжалование в судебном порядке. Считают, что на основании положений части 2 статьи 52 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон № 135-ФЗ) исполнение предписания должно было быть приостановлено, несмотря на истечение срока его исполнения. Указывают на нарушение судом первой инстанции положений статьи 71 АПК РФ из-за приобщения в качестве доказательства по делу заявления ПАО «Стикс П» без проверки достоверности сведений, отражённых в указанном заявлении. Полагают, что суды двух инстанций незаконно согласились с размером назначенного штрафа, так как отягчающих вину обстоятельств, не имелось. Поскольку в результате правонарушения какого-либо ущерба государству либо иным лицам причинено не было, имелись основания для применения положений части 3 статьи 4.1 и статьи 2.9 КоАП РФ.

Управление в отзыве на кассационную жалобу и его представитель в онлайн судебном заседании суда округа, выразили несогласие с доводами кассационной жалобы, настаивали на законности принятых по делу судебных актов.

Изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, проверив в порядке и пределах статей 284, 286 АПК РФ правильность применения судами двух инстанций норм материального права и соблюдение норм процессуального права, суд кассационной инстанции приходит к выводу об отсутствии оснований для её удовлетворения.

Из материалов дела судами установлено, что в антимонопольный орган поступили заявление ПАО «Стикс П» от 03.06.2019 № 4513 и жалоба гражданки ФИО3 от 26.06.2019 № 5176, направленная прокуратурой Ленинского района г. Владивостока, указывающие на создание со стороны учреждения препятствий в осуществлении ПАО «Стикс П» деятельности по погребению и связанных с ним услуг (по оказанию ритуальных услуг) по договорам с гражданами, а именно: работники учреждения необоснованно ограничивают проезд работников ПАО «Стикс П» и заключивших с ним договор родственников умерших в свободное для посещения время на территорию кладбищ, препятствуя исполнению обязательств перед заказчиком по выполнению работ по благоустройству мест захоронения, а также препятствуют продаже наряда на копку могилы, что делает невозможным оказание ритуальных услуг.

По результатам рассмотрения жалоб, антимонопольным органом в действиях учреждения выявлены признаки нарушения части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ, выразившиеся в:

- совершении незаконных действий по отказу гражданам, заключившим договор с ПАО «Стикс П» на оказание ритуальных услуг, в получении (выписке-покупке) нарядов на рытье могил и в проезде работников ПАО «Стикс П» на территорию городских общественных кладбищ для выполнения работ по благоустройству мест захоронения по договорам с гражданами, что ограничивает конкуренцию, так как создает необоснованное препятствование в осуществлении деятельности хозяйствующему субъекту на товарном рынке по организации похорон и предоставлению связанных с ними услуг в географических границах г. Владивостока;

- незаконном осуществлении исключительного права на оказание услуг по рытью (изготовлению) могил на возмездной основе, в связи с чем, иные хозяйствующие субъекты необоснованно лишены возможности предоставлять полный комплекс ритуальных услуг (услуг по погребению) на возмездной основе, а именно оказывать данную услугу, что ограничивает конкуренцию на товарном рынке по организации похорон и предоставлению связанных с ними услуг в географических границах г. Владивостока.

На основании статьи 39.1 Закона № 135-ФЗ учреждению выданы предупреждения от 02.09.2019 №7937/08-2 и №7938/08-2 о прекращении действий, содержащих признаки нарушения антимонопольного законодательства в срок до 20.09.2019.

Не исполнив предупреждения в установленный срок, учреждение оспорило их в судебном порядке. Вступившим в законную силу решением суда от 04.03.2020 по делу № А51-20522/2019 Арбитражного суда Приморского края предупреждения признаны законными.

Антимонопольным органом на основании части 8 статьи 39.1 Закона №135-ФЗ возбуждено дело № 025/01/15-863/2019 по признакам нарушения учреждением части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ.

По результатам рассмотрения дела вынесено решение от 14.10.2020, которым учреждение признано нарушившим часть 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ.

Предписанием от 14.10.2020 учреждению предписано в срок до 30.10.2020 прекратить нарушение антимонопольного законодательства:

- прекратить осуществление исключительного права на оказание (выполнение) услуги (работы) по рытью (изготовлению) могил и обеспечить возможность хозяйствующим субъектам, осуществляющим деятельность по организации похорон, оказывать (выполнять) данную услугу (работу) самостоятельно, по своему усмотрению, закрепив указанное положение в соответствующем акте (приказе);

- издать обязательный к исполнению акт (приказ), предупреждающий о недопустимости со стороны работников учреждения совершения действий, необоснованно препятствующих хозяйствующим субъектам осуществлять деятельность по погребению и предоставлению связанных с ним услуг, в том числе ограничивающих допуск на территорию городских общественных кладбищ для погребения и выполнения работ по благоустройству мест захоронения, а также о недопустимости обязывания (понуждения) лиц, исполняющих волеизъявление умершего, а также действующих от имени и по поручению супруга, близких родственников, иных родственников, законных представителей, иных лиц, взявших на себя обязанность осуществить погребение умершего, приобретать у предприятия услуги по погребению и связанные с ним услуги, ознакомив уполномоченных работников с указанным актом (приказом) под роспись.

Об исполнении предписания учреждению надлежало сообщить в антимонопольный орган в срок до 06.11.2020.

19.10.2020 МУПВ «Некрополь» на основании постановления Администрации г. Владивостока от 13.05.2020 № 1784 «О реорганизации муниципального унитарного предприятия г. Владивостока «Некрополь» в форме преобразования в муниципальное бюджетное учреждение «Некрополь» и утверждении Устава муниципального бюджетного учреждения» реорганизовано путем преобразования в МБУ «Некрополь».

Не согласившись с решением и предписанием антимонопольного органа, учреждение обратилось в арбитражный суд.

Решением суда от 08.02.2021, оставленным без изменения постановлением Пятого арбитражного апелляционного суда от 03.06.2021 по делу № А51-17367/2020 Арбитражного суда Приморского края, в удовлетворении требований отказано.

В связи с неисполнением учреждением предписания в установленный в нем срок, антимонопольный орган составил в отношении заявителя протокол об административном правонарушении от 02.12.2020 по признакам состава административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 2.6 статьи 19.5 КоАП РФ.

14.12.2020 антимонопольным органом по результатам рассмотрения дела об административном правонарушении № 025/04/19.5-1463/2020 вынесено постановление, которым учреждение привлечено к административной ответственности, предусмотренной частью 2.6 статьи 19.5 КоАП РФ с назначением наказания в виде штрафа в размере 500 000 руб.

Посчитав, что у управления основания для составления протокола и вынесения постановления отсутствовали, учреждение обратилось с заявлением о признании его недействительным в арбитражный суд, который отказывая в удовлетворении требований, пришёл к выводу о наличии в действиях учреждения состава административного правонарушения, соблюдении антимонопольным органом процедуры привлечения к административной ответственности.

Выводы суда первой инстанции поддержаны апелляционным судом.

Суд округа соглашается с судами, которые приняли во внимание следующее.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 23 Закона № 135-ФЗ к полномочиям антимонопольных органов относится выдача в случаях, указанных в Законе, хозяйствующим субъектам обязательных для исполнения предписаний, в частности о прекращении злоупотребления хозяйствующим субъектом доминирующим положением и о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.

Обязанность исполнять решения и предписания антимонопольного органа в установленный такими решениями и предписаниями срок предусмотрена статьей 36 Закона № 135-ФЗ.

Под неисполнением в срок предписания по делу о нарушении антимонопольного законодательства понимается исполнение предписания частично в указанный этим предписанием срок или уклонение от его исполнения (часть 4 статьи 51 Закона № 135-ФЗ).

В соответствии частью 1 статьи 51 № 135-ФЗ антимонопольный орган осуществляет контроль за исполнением выданных предписаний. Неисполнение в срок предписания по делу о нарушении антимонопольного законодательства влечет за собой административную ответственность (часть 2 статьи 51 Закона № 135-ФЗ).

Вместе с этим, в соответствии с частью 1 статьи 52 Закона № 135-ФЗ решение и (или) предписание антимонопольного органа могут быть обжалованы в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня принятия решения или выдачи предписания. Дела об обжаловании решения и (или) предписания антимонопольного органа подсудны арбитражному суду. Решение и (или) предписание территориального антимонопольного органа могут быть также обжалованы в коллегиальный орган федерального антимонопольного органа.

В силу части 2 статьи данной статьи, в случае принятия заявления об обжаловании предписания к производству арбитражного суда исполнение предписания антимонопольного органа приостанавливается до дня вступления решения арбитражного суда в законную силу, за исключением предписания антимонопольного органа, выданного органу государственной власти или органу местного самоуправления, если иное не предусмотрено судебным актом.

Из буквального содержания приведенных положений Закона № 135-ФЗ суды пришли к выводу, что предписание антимонопольного органа не подлежит исполнению, а сам административный орган не вправе требовать его исполнения с момента принятия заявления об его оспаривании к производству арбитражного суда. При этом предписание может быть приостановлено действием до, а не после истечения срока его действия (исполнения); до принятия заявления об обжаловании предписания к производству арбитражного суда предписание действует и подлежит исполнению.

В рассматриваемом случае судами установлено, материалами дела подтверждается, заявителем не оспаривается, что предписание следовало исполнить в срок до 30.10.2020, заявление, отправленное учреждением почтовым отправлением 29.10.2020, поступило в арбитражный суд 03.11.2020, принято судом к производству определением от 05.11.2020.

Частью 2.6 статьи 19.5 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за невыполнение в установленный срок законного решения, предписания федерального антимонопольного органа, его территориального органа о прекращении нарушения антимонопольного законодательства Российской Федерации, законодательства Российской Федерации о естественных монополиях, законного решения, предписания федерального антимонопольного органа, его территориального органа о прекращении либо недопущении ограничивающих конкуренцию действий или законного решения, предписания федерального антимонопольного органа, его территориального органа о совершении предусмотренных законодательством Российской Федерации действий, за исключением случаев, предусмотренных частями 2.1 - 2.5 настоящей статьи.

Таким образом, в рассматриваемом случае, на момент принятия арбитражным судом к производству заявления учреждения, то есть еще до момента приостановления исполнения предписания, срок его исполнения истек, а вменяемое антимонопольным органом в качестве виновного поведения бездействие уже было совершено.

Согласно разъяснениям, данным в пункте 14 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» срок давности привлечения к административной ответственности за правонарушение, в отношении которого предусмотренная правовым актом обязанность не была выполнена к определенному сроку, начинает течь с момента наступления указанного срока.

Следовательно, административное правонарушение, выразившееся в невыполнении в установленный срок законного предписания уполномоченного государственного органа, не может относиться к категории длящихся правонарушений и считается оконченным в момент истечения срока, установленного предписанием.

Поэтому, в данной ситуации, по верным выводам судов, оснований считать предписание приостановленным, учитывая не исполнение его в установленный срок, у антимонопольного органа не имелось.

Кроме того, суды учли, что силу части 2 статьи 69 АПК РФ не подлежат доказыванию вновь при рассмотрении настоящего дела, установленные вступившими в законную силу судебными актами, обстоятельства.

Как следует из судебных актов по делу№А51-17367/2020, соглашаясь с управлением о наличии в действиях учреждения состава нарушения части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ, суды исходили из того, что пунктом 23 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-ФЗ) организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения отнесены к вопросам местного значения городского округа.

Решением суда от 08.02.2021 №А51-17367/2020, оставленным без изменения постановлением Пятого арбитражного апелляционного суда от 03.06.2021 установили, что «МУПВ «Некрополь» являлось организацией, наделенной постановлением администрации от 03.10.2000 №1836 статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела. Одновременно в соответствии с муниципальным правовым актом города Владивостока от 07.02.2006 № 3-МПА «Положение об организации и содержании мест захоронения в городе Владивостоке», принятого Думой города Владивостока 31.01.2006, осуществляло полномочия органа местного самоуправления по ведению дел (управлению делами) на общественных городских кладбищах «Лесное», «Морское», «Аякс», «Подножье», «Центральное», включающие выдачу разрешений на захоронение, предоставление мест (участков) для захоронения, регулирование въезда (допуска) на территории общественных кладбищ, ведение учетной и контрольной работы.

Частью 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), поименованные в данной норме, в том числе необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

Таким образом, в рамках указанного дела общество признано виновным в нарушении части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ в качестве специального субъекта ответственности за нарушение конкуренции – иная, осуществляющая функции органов местного самоуправления организация, организация, участвующая в предоставлении государственных или муниципальных услуг.

Следовательно, обстоятельства, совершения учреждением, исполняющим функции органа местного самоуправления, нарушения положений части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ и, как следствие законность решения и выданного в целях его исполнения предписания от 14.10.2020, подтверждены, установлению вновь не подлежат.

Статьей 1.5 КоАП РФ предусмотрено, что лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

В соответствии с частью 2 статьи 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Довод учреждения об отсутствии в его действиях вины суды правомерно отклонили как основанный на неправильном толковании пункта 2 статьи 2.1 КоАП РФ.

Суды установили, что в данном случае учреждение не предпринимало никаких мер по исполнению предписания от 14.10.2020, и за день до окончания срока его исполнения направило заявление о его оспаривании в суд.

Суды признали, что такие действия, направленные на признание незаконным предписания, совершенные учреждением за день до окончания его срока исполнения при наличии обязанности и возможности исполнить его в установленный срок, могут свидетельствовать об умышленном и целенаправленном уклонении от исполнения возложенных на учреждение обязанностей.

Кроме того, суды сочли, что о намеренном неисполнении и прямом противодействии исполнению требований антимонопольного органа свидетельствует, в частности, изданный впоследствии (после истечения срока на исполнение предписания) приказ от 28.12.2020 № 622, которым приказано сотрудникам учреждения прекратить осуществление исключительного права на выполнение работы по рытью (изготовлению) могил.

Вместе с этим суды верно указали, что при действительном желании учреждения исполнить адресованные ему предписанием требования последнее располагало возможностью направить ходатайство управлению о продлении срока его исполнения.

При этом, вопреки утверждению учреждения, суды констатируя факт поступления очередного заявления ПАО «Стикс П» от 14.03.2021 № 14 о том, что учреждение продолжает совершать действия, ограничивающих конкуренцию, права заявителя не нарушили, поскольку данный факт был приведен судами в ходе проверки довода заявителя о принятии всех возможных мер для соблюдения обязанности, возложенной предписанием.

В рассматриваемом случае, как установили суды, в материалах дела отсутствуют доказательства, свидетельствующие о том, что учреждение приняло все возможные меры для соблюдения правил и норм, за нарушение которых частью 2.6 статьи 19.5 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность, и им проявлена должная степень заботливости и осмотрительности во избежание допущенного нарушения. Доказательств, подтверждающих отсутствие у учреждения реальной возможности соблюсти правила и нормы, в материалы дела не представлено.

Таким образом, суды пришли к обоснованным выводам о доказанности административным органом события и состава вмененного учреждению административного правонарушения, предусмотренного частью 2.6 статьи 19.5 КоАП РФ, а также вины в его совершении.

Существенных нарушений процедуры привлечения учреждения к административной ответственности судами не выявлено.

Учреждение привлечено к административной ответственности в пределах установленного статьей 4.5 КоАП РФ срока давности – 1 год.

Наказание в виде административного штрафа в размере 500 000 руб. назначено в максимальном размере, санкции части 2.6 статьи 19.5 КоАП РФ, с учётом обстоятельств, соответствует тяжести совершенного правонарушения, а также принципов справедливости, законности и неотвратимости административной ответственности.

Суды признали, что в данном случае имеют место отягчающие административную ответственность обстоятельства

Согласно пункт 1 части 1 статьи 4.3 КоАП РФ к обстоятельству, отягчающему ответственность, относит продолжение противоправного поведения, несмотря на требование уполномоченных на то лиц прекратить его.

Суды признали, что имеет место продолжение совершения действий, ограничивающих конкуренцию на товарном рынке оказания ритуальных услуг в границах г. Владивостока, несмотря на требование антимонопольного управления, в связи с чем, максимальный размер административного штрафа в размере 500 000 руб., назначенный антимонопольным органом был признан судами обоснованным.

Обстоятельств, предусмотренных статьей 4.2 КоАП РФ, смягчающих административную ответственность, судами не установлено.

Суды рассмотрели вопрос и не нашли оснований и для применения положений части 3.2 статьи 4.1 КоАП РФ, равно как и статей 2.9 и 4.1.1 КоАП РФ.

Довод заявителя кассационной жалобы о необоснованном неприменении судами к спорным правоотношениям положений статьи 2.9 КоАП РФ, судом округа отклоняется, исходя из разъяснений, данных в абзаце 4 пункта 18.1 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях», в соответствии с которыми оценка вывода арбитражного суда первой и (или) апелляционной инстанции о наличии или отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям исходя из совершенного лицом правонарушения и, как следствие, о возможности или невозможности квалификации такого правонарушения как малозначительного с учетом положений статей 286 и 287 АПК РФ не входит в компетенцию арбитражного суда кассационной инстанции.

Относительно довода учреждения о нарушении судом первой инстанции положений статьи 71 АПК РФ в части приобщения в качестве доказательства по делу заявление ПАО «Стикс П» без проверки достоверности сведений, отражённых в указанном заявлении.

По материалам настоящего дела судами установлено, что 11.01.2021 учреждение проинформировало антимонопольный орган об исполнении предписания, а именно об издании приказа от 28.12.2020 № 622.

Между тем, согласно заявлению ПАО «Стикс П» поступившему в управление 17.03.2021 и приложенному к дополнительным пояснениям управления от 27.09.2021 в арбитражный суд, учреждение продолжало осуществлять действия ограничивающие конкуренцию на товарном рынке оказания ритуальных услуг, что подтверждено приложенными к пояснениям объяснениями представителей хозяйствующих субъектов, действующих в сфере оказания ритуальных услуг на территории г. Владивостока.

Следовательно, данные документы были исследованы судом и им дана оценка в ходе рассмотрения арбитражного дела в совокупности с иными представленными лицами, участвующими в деле, доказательствами.

В соответствии с частью 2 статьи 8 АПК РФ стороны пользуются равными правами на заявление отводов и ходатайств, представление доказательств, участие в их исследовании, выступление в судебных прениях, представление арбитражному суду своих доводов и объяснений, осуществление иных процессуальных прав и обязанностей, предусмотренных настоящим Кодексом.

В силу части 1 статьи 65 Кодекса каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений.

Согласно положениям статьи 9 судопроизводство в арбитражном суде осуществляется на основе состязательности.Лица, участвующие в деле, несут риск наступления последствий совершения или несовершения ими процессуальных действий.

Таким образом, общество через своего представителя было вправе представлять свои возражения и доказательства, заявлять соответствующие ходатайства и нести риски наступления последствий совершения или несовершения ими процессуальных действий.

Несовершение обществом необходимых для поддержания своей правовой позиции процессуальных действий, не может вменяться как нарушение процессуальных норм судами.

На основании изложенного, приведенные в жалобе доводы не нашли своего подтверждения при рассмотрении дела в суде округа, основаны лишь на несогласии с выводами судов и ином толковании правовых норм.

Поскольку судами правильно установлены все имеющие существенное значение для разрешения спора обстоятельства, верно применены нормы материального права, нарушений процессуальных норм, в том числе влекущих безусловную отмену обжалуемых судебных актов, не выявлено, кассационная жалоба - удовлетворению, а судебные акты - отмене, не подлежат.

Руководствуясь статьями 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Дальневосточного округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение от 12.10.2021, постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 26.11.2021 по делу № А51-20599/2020 Арбитражного суда Приморского края оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья И.М. Луговая

Судьи А.И. Михайлова

Т.Н. Никитина