Гражданский кодекс часть 1

от третьих лиц – межрегиональной общественной организации «Экологическая безопасность», главы администрации Паратунского сельского поселения Елизовского муниципального района:представитель не явился;

рассмотрев в судебном заседании кассационную жалобу администрации Паратунского сельского поселения Елизовского муниципального района и главы администрации Паратунского сельского поселения Елизовского муниципального района

на решение от 21.06.2017, постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 01.09.2017

по делу № А24-702/2017

Арбитражного суда Камчатского края

дело рассматривали: в суде первой инстанции судья Лебедева Е.Ю., в суде апелляционной инстанции судьи Бессчастная Л.А., Рубанова В.В., Солохина Т.А.

по заявлению администрации Паратунского сельского поселения Елизовского муниципального района (ОГРН <***>, ИНН <***>, место нахождения: 684034, <...>)

кУправлению Федеральной антимонопольной службы по Камчатскому краю (ОГРН <***>, ИНН <***>, место нахождения: 683000, <...>)

третьи лица:межрегиональная общественная организация «Экологическая безопасность», глава администрации Паратунского сельского поселения Елизовского муниципального района

об оспаривании решения и предписания

Администрация Паратунского сельского поселения Елизовского муниципального района (далее – Администрация) обратилась в Арбитражный суд Камчатского края с заявлением о признании незаконным решения от 11.01.2017 и предписания от 25.01.2017 Управления Федеральной антимонопольной службы по Камчатскому краю (далее – Камчатское УФАС России, антимонопольный орган) по делу № 21-05/45-16А о нарушении антимонопольного законодательства.

Определениями суда от 19.04.2017, 19.05.2017 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены межрегиональная общественная организация «Экологическая безопасность», глава Администрации Паратунского сельского поселения Елизовского муниципального района.

Решением суда от 21.06.2017, оставленным без изменения постановлением Пятого арбитражного апелляционного суда от 01.09.2017, в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятыми судебными актами, Администрация и глава Администрации Паратунского сельского поселения Елизовского муниципального района обратились с кассационной жалобой, в которой просят решение и постановление отменить, удовлетворив требования Администрации. По мнению заявителей кассационной жалобы судами неправильно применены нормы материального права. В обоснование доводов жалобы указывает на ошибочность выводов судов о наличии в действиях Администрации и ее главы вменяемых нарушений антимонопольного законодательства.

Представитель Администрации в судебном заседании поддержал заявленные в ней доводы, иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились.

Проверив обоснованность доводов, изложенных в кассационной жалобе, выслушав представителя Администрации, кассационная инстанция не находит оснований для удовлетворения кассационной жалобы.

Из материалов дела следует и судами установлено, что 16.09.2016 в УФАС по Камчатскому краю поступило обращение Межрегиональной общественной организации «Экологическая безопасность» о возможном нарушении администрацией Паратунского сельского поселения Елизовского муниципального района антимонопольного законодательства, выразившиеся в выдаче земельных участков под индивидуальное жилищное строительство без проведения торгов из земель Паратунского участкового лесничества.

По результатам рассмотрения обращения, антимонопольным органом возбуждено дело № 21-05/45-16А по признакам нарушения главой администрации Паратунского сельского поселения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции).

25.01.2017 Комиссией УФАС по Камчатскому краю принято решение по делу о нарушении антимонопольного законодательства № 21-05/45-16А, которым в действиях главы администрации Паратунского сельского поселения Елизовского муниципального района Камчатского края установлено нарушение пункта 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившееся в нарушении статей 24, 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации при подготовке материалов корректировки генерального плана Паратунского сельского поселения Елизовского муниципального района, утвержденных решением Собрания депутатов Паратунского сельского поселения от 29.12.2015 № 26, а также невыполнение требований действующего законодательства по устранению допущенных нарушений в установленный законом срок, что привело к ограничению прав неограниченного круга хозяйствующих субъектов на осуществление предпринимательской деятельности.

26.01.2017 антимонопольным органом выдано предписание № 220/05, которым на главу администрации возложена обязанность в срок до 15.02.2017 подготовить и направить на утверждение в представительный орган местного самоуправления Паратунского сельского поселения проект документа территориального планирования «Корректировка генерального плана Паратунского сельского поселения Елизовского муниципального района Камчатского края», разработанный и согласованный в соответствии со статьями 24, 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации, частью 4 статьи 7 и пунктом 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пункта 14 части 2 статьи 7 и части 5 статьи 29 Устава Паратунского сельского поселения Елизовского муниципального района, и на основании постановления главы Паратунского поселения от 18.08.2016 № 426 «О разработке документа территориального планирования «Корректировка генерального плана Паратунского сельского поселения Елизовского муниципального района Камчатского края»

Несогласие с указанным решением явилось основанием для обращения Администрации с настоящим заявлением в суд.

Отказывая в удовлетворении требований, суды пришли к выводу о законности решения и предписания антимонопольного органа.

При этом, суды обоснованно исходили из следующего.

Из положений части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) следует, что для признания ненормативного правового акта недействительным необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие оспариваемого акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается создание дискриминационных условий (пункт 8).

На основании пункта 8 статьи 4 Закона о защите конкуренции определено, что дискриминационные условия – условия доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами.

В соответствии с разъяснениями, данными Пленумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пункте 8 Постановления от 30.06.2008 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства» для установления состава нарушения, предусмотренного частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции необходимо доказать два обстоятельства: то, что действия органа власти (органа местного самоуправления) приводят или могут привести к ограничению конкуренции, и то, что отсутствует конкретная норма федерального закона, разрешающая совершить органу власти действия, которые приводят или могут привести к ограничению конкуренции, то есть необходимо доказать, что такие действия не основаны на конкретной норме федерального закона.

Согласно пункту 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пункту 14 статьи 3 Закона Камчатского края от 01.07.2014 № 472 «О закреплении отдельных вопросов местного значения городских поселений за сельскими поселениями в Камчатском крае», действующему в спорный период, утверждение генеральных планов поселения относится к вопросам местного значения сельского поселения.

Подпунктом 5 статьи 7 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ) к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области градостроительной деятельности отнесено согласование проектов схем территориального планирования муниципальных районов, проектов генеральных планов поселений, городских округов, проектов правил землепользования и застройки в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом.

Приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 27.02.2012 № 69, действующем в спорный период, утвержден порядок согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, состава и порядка работы согласительной комиссии при согласовании проектов документов территориального планирования муниципальных образований (далее – Порядок № 69), в соответствии с пунктом 3.7 которого глава муниципального образования (муниципального района, городского округа, поселения) на основании документов и материалов, представленных согласительной комиссией, в соответствии со статьями 21 и 25 ГрК РФ вправе принять решение о направлении согласованного или не согласованного в определенной части проекта документа территориального планирования в представительный орган местного самоуправления (муниципального района, городского округа, поселения) или об отклонении такого проекта и направлении его на доработку.

Аналогичные положения отражены в пункте 3.8 Порядка согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, состава и порядка работы согласительной комиссии при согласовании проектов документов территориального планирования, утвержденного приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 21.07.2016 № 460, вступившего в силу с 01.0.12017.

В соответствии с пунктом 2 статьи 8 Закона Камчатского края № 160 от 14.11.2012 «О регулировании отдельных вопросов градостроительной деятельности в Камчатском крае» решение о подготовке проекта генерального плана поселения, генерального плана городского округа, а также решение о подготовке предложений по внесению изменений в генеральный план принимаются соответственно главой местной администрации поселения, главой местной администрации городского округа в Камчатском крае.

Постановлением Правительства Камчатского края от 19.12.2008 № 433-П утверждено Положение о Министерстве строительства Камчатского края, согласно которому Министерство строительства Камчатского края подготавливает и представляет в Правительство Камчатского края заключения на проекты генеральных планов городских округов и поселений, расположенных в границах территории Камчатского края.

Между тем, земельные участки под индивидуальное жилищное строительство и другие виды деятельности были выданы Администрацией в нарушение указанных норм.

Так, Камчатским УФАС России установлено, что проект корректировки генерального плана Паратунского сельского поселения Елизовского муниципального района был внесен и.о. главы Администрации. Из текста решения Собрания депутатов Паратунского сельского поселения от 29.12.2015 № 26 следует, что представительный орган рассматривал проект корректировки генерального плана Паратунского сельского поселения Елизовского муниципального района, однако утвержден был Генеральный план муниципалитета в иной новой редакции.

При этом заключение Министерства строительства Камчатского края на проект генерального плана Паратунского сельского поселения либо на проект материалов корректировки генерального плана Паратунского сельского поселения не составлено.

Доказательств того, что глава Администрации направлял проект корректировки генерального плана либо проект материалов корректировки генерального плана Паратунского сельского поселения в Министерство строительства Камчатского края не представлено.

В решении Собрания депутатов Паратунского сельского поселения от 29.12.2015 № 26 ссылка на какие-либо заключения или согласования министерства строительства Камчатского края также отсутствует.

Из пояснений главы Администрации следует, что в связи с отсутствием возражений от федеральных органов исполнительной власти на положения проекта корректировки генерального плана Паратунского сельского поселения, данный план был направлен в представительный орган муниципального образования для утверждения.

В соответствии с решением Собрания депутатов Паратунского сельского поселения от 29.12.2015 № 26 материалы корректировки генерального плана Паратунского сельского поселения были утверждены.

Вместе с тем, согласно письму Минэкономразвития РФ от 05.02.2016 в адрес Администрации направлялись замечания Минприроды РФ от 30.11.2015 № 05-09-31/29976, Рослесхоза от 12.11.2015 № УЛ-06-31/14090 по проекту внесения изменений в генеральный план Паратунского сельского поселения.

Так, из письма Рослесхоза от 12.11.2015 № ЕК-06-31/14090 следует, что в границы населенного пункта предусмотрено включить участки земель лесного фонда площадью 22 833 га, переводимые земельные участки испрашиваются под санаторно-туристические объекты, объекты туристического кластера, под жилую застройку и под парковые заповедные зоны.

При этом, в соответствии со статьей 25 Лесного кодекса Российской Федерации перевод для этого лесных земель в земли населенных пунктов не требуется. Однако, согласно статье 105 Лесного кодекса Российской Федерации изменение границ лесопарковых зон, зеленых зон и городских лесов, которое может привести к уменьшению их площади, не допускается.

В соответствии с письмом Минприроды РФ от 30.11.2015 № 05-09- 31/29976, указаны аналогичные нарушения Лесного кодекса Российской Федерации, а также в связи с развитием в указанных границах экзогенных геологических процессов (осыпи, оползни, лавины, сели, обвалы) отражено о необходимости использования материалов геологических отчетов.

Также, в нарушение статьи 25 Закона от 21.02.1992 № 2395-I «О недрах» не получено в установленном порядке заключение об отсутствии полезных ископаемых в недрах под участками предстоящей застройки.

Частью 9 статьи 25 ГрК РФ предусмотрено, что заключения на проект генерального плана могут содержать положения о согласии с таким проектом или несогласии с таким проектом с обоснованием причин такого решения.

Глава местной администрации поселения вправе принять решение о направлении согласованного или не согласованного в определенной части проекта генерального плана в представительный орган местного самоуправления поселения, представительный орган местного самоуправления городского округа или об отклонении такого проекта и о направлении его на доработку.

Однако, при наличии отрицательных заключений федеральных органов (Минприроды, Рослесхоза), содержащих положения о несогласии с проектом генерального плана с обоснованием принятого решения, глава местного поселения не предпринял меры по созданию согласительной комиссии и не осуществил иные мероприятия в рамках полномочий в установленный пунктом 7 статьи 25 ГрК РФ срок, предусмотренный законом для устранения таких замечаний и внесения изменений в генеральный план Паратунского сельского поселения.

Следовательно, являются правильными выводы судебных инстанций о том, что глава Администрации, в нарушение статей 24, 25 ГрК РФ, при подготовке проекта «материалы корректировки генерального плана Паратунского сельского поселения» не выполнил требований по согласованию проекта нормативного правового акта, а также своевременно не устранил допущенные нарушения, тем самым созданы условия, при которых невозможно осуществление предпринимательской деятельности без риска нарушения земельного, лесного, природоохранного законодательства для хозяйствующих субъектов, в том числе реализации Федерального закона от 29.12.2014 № 473-ФЗ «О территориях опережающего социально- экономического развития в Российской Федерации».

В этой связи Камчатское УФАС России пришло к правильному выводу о том, что редакция генерального плана Паратунского сельского поселения от 29.12.2015 № 26 ограничивает права хозяйствующих субъектов, предусмотренные пунктом 2 статьи 13 Федерального закона от 29.12.2014 № 473-ФЗ «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации» в части указания сведений о площади земельного участка, необходимого для осуществления заявленной экономической деятельности, а также права, предусмотренные пунктом 2 статьи 14 указанного Федерального закона, в части предоставления в аренду земельного участка резиденту территории опережающего социально- экономического развития (далее – ТОСЭР) для выполнения условий Соглашения об осуществлении деятельности.

А в силу значимости генерального плана муниципального образования для реализации мероприятий ТОСЭР указанный генеральный план сельского поселения ограничивает права хозяйствующих субъектов на получение земельных участков для осуществления предпринимательской деятельности, а также на осуществление предпринимательской деятельности без предоставления земельных участков, поскольку из него не представляется возможным с достоверностью установить под какие объекты ТОСЭР «Камчатка» в понимании пункта 1 статьи 2 Закона № 473-ФЗ требуются земли лесного фонда.

Также правомерно антимонопольным органом выдано предписания Администрации, в рамках полномочий, предоставленных ему статьей 23 Закона о защите конкуренции.

Таким образом, судами сделан правильный вывод о том, что оспариваемые решение и предписание антимонопольного органа приняты в пределах его компетенции, не противоречат действующему законодательству и не нарушают права и законные интересы Администрации.

В кассационной жалобе Администрация не привела убедительных опровержений указанным выводам судов, а доводы жалобы по существу направлены на переоценку установленных и исследованных арбитражными судами обстоятельств дела, что в силу положений статьи 286 АПК РФ не отнесено к полномочиям суда кассационной инстанции.

Поскольку фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены судами на основе полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, нормы материального и процессуального права не нарушены, у суда кассационной инстанции отсутствуют основания для отмены принятых по делу судебных актов.

Руководствуясь статьями 284, 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Дальневосточного округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение от 21.06.2017, постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 01.09.2017 по делу № А24-702/2017 Арбитражного суда Камчатского края оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья А.И. Михайлова

Судьи С.Ю. Лесненко

Т.Н. Никитина