Гражданский кодекс часть 1

по заявлению краевого государственного специализированного автономного учреждения «Дальневосточная база авиационной охраны лесов» (ОГРН <***>, ИНН <***>, адрес: 680013, <...>)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Хабаровскому краю (ОГРН <***>, ИНН <***>, адрес: 680030, <...>)

третье лицо: Хабаровская межрайонная природоохранная прокуратура (адрес: 680000, <...>)

о признании незаконным и отмене постановления

УСТАНОВИЛ:

Краевое государственное специализированное автономное учреждение «Дальневосточная база авиационной охраны лесов» (далее – КГСАУ «ДВ Авиабаза», учреждение) обратилось в Арбитражный суд Хабаровского края с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Управления Федеральной антимонопольной службы по Хабаровскому краю (далее – Хабаровское УФАС России, антимонопольный орган) от 19.11.2020 № 8-04/74 по делу № 027/04/7.32.3-1601/2020 о привлечении к административной ответственности по части 3 статьи 7.32.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) с назначением наказания в виде административного штрафа в размере 25 000 руб.

Определением суда от 07.04.2021 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена Хабаровская межрайонная природоохранная прокуратура.

Решением суда от 13.07.2021, оставленным без изменения постановлением Шестого арбитражного апелляционного суда от 20.09.2021, в удовлетворении заявленного требования отказано.

Не согласившись с судебными актами, КГСАУ «ДВ Авиабаза» обратилось в Арбитражный суд Дальневосточного округа с кассационной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда отменить и принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. Приводит доводы о неправильном применении судами положений статьи 19 (часть 4) Лесного кодекса Российской Федерации, статей 1 (часть 1) и 15 (часть 1) Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о контрактной системе); об ошибочном неприменении положений статей 3, 15 (части 4, 6) Закона о контрактной системе, статьи 1 (часть 1) Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее – Закон о закупках); о нарушении норм статей 2.1, 24.5, 26.1, 26.2 КоАП РФ. По мнению КГСАУ «ДВ Авиабаза», оснований для привлечения его к административной ответственности не имелось, поскольку, являясь специализированным автономным учреждением и выполняя задание учредителя, заявитель обоснованно руководствовался Законом о закупках. Указывает на неверные вывода суда о том, что государственное задание по мониторингу и тушению лесных пожаров выполнялось АНО ДПО «ДВ АТСК ДОСААФ России», а не силами и средствами учреждения. Полагает, что привлечение АНО ДПО «ДВ АТСК ДОСААФ России» осуществлено им для собственных нужд в целях выполнения государственного задания.

КГСАУ «ДВ Авиабаза» также обращает внимание окружного суда на то, что в нарушение положений частей 6, 7 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) суды не дали оценку допущенным административным органом нарушениям норм пунктов 3, 4, 5 статьи 29.1, пункта 4 части 1 статьи 29.4 КоАП РФ.

Хабаровское УФАС России и прокуратура отзывы на кассационную жалобу в суд кассационной инстанции не представили.

Согласно части 5.1 статьи 211 АПК РФ решение по делу об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности, если за совершение административного правонарушения законом установлено административное наказание только в виде предупреждения и (или) в виде административного штрафа и размер назначенного административного штрафа не превышает для юридических лиц сто тысяч рублей, для индивидуальных предпринимателей пять тысяч рублей, может быть обжаловано в арбитражный суд апелляционной инстанции. Такое решение, если оно было предметом рассмотрения в арбитражном суде апелляционной инстанции, и постановление арбитражного суда апелляционной инстанции, принятое по данному делу, могут быть обжалованы в арбитражный суд кассационной инстанции по правилам, предусмотренным главой 35 настоящего Кодекса, и рассматриваются им с учетом особенностей, установленных статьей 288.2 настоящего Кодекса.

В силу части 2 статьи 288.2 АПК РФ кассационные жалобы на решения арбитражного суда первой инстанции и постановления арбитражного суда апелляционной инстанции, принятые по делам, рассмотренным в порядке упрощенного производства, рассматриваются в суде кассационной инстанции судьей единолично без вызова сторон.

Проверив в порядке и пределах статей 284, 286 АПК РФ законность обжалуемых по делу судебных актов, Арбитражный суд Дальневосточного округа счел их не подлежащими отмене в силу следующего.

В ходе осуществления проверки соблюдения требований Закона о контрактной системе при оказании авиационных услуг для мониторинга пожарной опасности в лесах и лесных пожаров, а также тушения лесных пожаров на территории Хабаровского края в 2020 году, проведенной Хабаровской межрайонной природоохранной прокуратурой, установлено, что между КГСАУ «ДВ Авиабаза» и АНО ДПО «ДВ АТСК ДОСААФ России» заключен договора от 17.04.2020 № 68 на оказание авиационных услуг для мониторинга пожарной опасности в лесах и лесных пожаров, а также тушения лесных пожаров на территории Хабаровского края в 2020 году (далее – договор). При этом, при заключении договора учреждением был нарушен порядок осуществления закупки, предусмотренный Законом о контрактной системе.

Постановлением от 14.05.2020 Хабаровский межрайонный природоохранный прокурор в отношении КГСАУ «ДВ Авиабаза» возбуждено дело об административном правонарушении, предусмотренном частью 3 статьи 7.32.3 КоАП РФ.

Постановление и материалы проверки направлены руководителю Хабаровского УФАС России для рассмотрения по существу.

19.11.2020 временно исполняющим обязанности руководителя Хабаровского УФАС России ФИО1 по результатам рассмотрения материалов дела об административном правонарушении в присутствии законного представителя учреждения – начальника ФИО2, представителя по доверенности ФИО3, представителя Хабаровской межрайонной природоохранной прокуратуры ФИО4 вынесено постановление № 8-04/74, которым учреждение признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 3 статьи 7.32.3. КоАП РФ, и подвергнуто административному наказанию в виде штрафа в размере 25 000 руб.

Не согласившись с постановлением административного органа, учреждение обратилось в арбитражный суд с требованием о признании его недействительным.

Отказывая в удовлетворении требований, суд первой инстанции, пришел к выводу о наличии в действиях КГСАУ «ДВ Авиабаза» состава вмененного административного правонарушения.

Выводы суда первой инстанции поддержаны апелляционным судом.

При этом, суды обоснованно исходили из следующего.

Частью 3 статьи 7.32.3 КоАП РФ установлена административная ответственность за осуществление закупки товаров, работ, услуг в случае, если такая закупка в соответствии с законодательством Российской Федерации в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц должна осуществляться в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, в ином порядке.

Объектом данного правонарушения являются общественные отношения в сфере закупок товаров, работ, услуг; субъектом правонарушения выступает лицо, осуществляющее закупку с нарушением требований законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Объективную сторону данного правонарушения образуют действия (бездействие), выразившиеся в осуществлении закупки товаров, работ, услуг без соблюдения порядка, предусмотренного законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, когда соблюдение такого порядка является обязательным.

Частью 1 статьи 1 Закона о контрактной системе установлено, что настоящий федеральный закон регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок.

Исчерпывающий перечень случаев, когда данный федеральный закон не применяется, установлен частью 2 статьи 1 данного закона.

Согласно части 1 статьи 15 Закона о контрактной системе бюджетные учреждения осуществляют закупки за счет субсидий, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и иных средств в соответствии с требованиями настоящего закона, за исключением случаев, предусмотренных частями 2 и 3 настоящей статьи.

В соответствии с частью 1 статьи 24 Закона о контрактной системе заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя). Частью 5 указанной нормы установлено, что заказчик выбирает способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с положениями настоящей главы. При этом он не вправе совершать действия, влекущие за собой необоснованное сокращение числа участников закупки.

Из материалов дела следует, что КГСАУ «ДВ Авиабаза», в соответствии с пунктами 1.3, 2.2 устава является некоммерческой организацией, созданной на неопределенный срок для осуществления мероприятий по охране лесов от пожаров, иного негативного воздействия, а также по защите и воспроизводству лесов.

Согласно пункту 1.6 устава учредителем учреждения является Хабаровский край. Органом исполнительной власти Хабаровского края, осуществляющим функции и полномочия учредителя, является Управление лесами Правительства Хабаровского края.

Согласно пункту 2.3 устава основными целями деятельности учреждения являются: выполнение работ по тушению лесных пожаров и осуществление отдельных мер пожарной безопасности в лесах; выполнение мероприятий по защите и воспроизводству лесов.

Пунктом 2.9 устава предусмотрено, что учреждение выполняет государственное задание, установленное учредителем в соответствии с видами деятельности, отнесенными настоящим уставом к основной деятельности.

В силу части 1 статьи 4 Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (далее – Закон № 174-ФЗ) основной деятельностью автономного учреждения признается деятельность, непосредственно направленная на достижение целей, ради которых автономное учреждение создано.

Частями 3, 4 статьи 4 Закона № 174-ФЗ установлено, что финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания осуществляется с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки. Финансовое обеспечение указанной в частях 1 и 2 настоящей статьи деятельности осуществляется в виде субсидий из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и иных не запрещенных федеральными законами источников.

В статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ) определено, что государственное задание представляет собой документ, который формируется и утверждается учредителем и устанавливает требования к составу, качеству, объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных услуг (выполнения работ).

Согласно пункту 4 статьи 69.2 БК РФ финансовое обеспечение выполнения государственных (муниципальных) заданий осуществляется за счет средств федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, местных бюджетов.

Таким образом, выполнение государственного задания осуществляется автономным учреждением за счет средств соответствующего бюджета, посредством выделения финансовых средств учредителем.

Частью 2 статьи 19 Лесного кодекса Российской Федерации (далее – ЛК РФ) предусмотрено, что мероприятия по сохранению лесов могут осуществляться государственными (муниципальными) бюджетными и автономными учреждениями, подведомственными федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, в пределах полномочий указанных органов, определенных в соответствии со статьями 81 – 84 настоящего Кодекса.

Частью 4 статьи 19 ЛК РФ предписано, что, в случаях, если осуществление мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов, расположенных на землях, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не возложено в установленном порядке на государственные (муниципальные) учреждения, указанные в части 2 настоящей статьи, или на лиц, использующих леса, органы государственной власти, органы местного самоуправления осуществляют закупки работ по охране, защите, воспроизводству лесов в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и настоящим Кодексом.

В статье 53.2 ЛК РФ определен перечень мероприятий по осуществлению мониторинга пожарной опасности в лесах и лесных пожаров, включающий в себя: наблюдение и контроль за пожарной опасностью в лесах и лесными пожарами; организацию системы обнаружения и учета лесных пожаров, системы наблюдения за их развитием с использованием наземных, авиационных или космических средств; организацию патрулирования лесов.

Частью 1 статьи 57 ЛК РФ установлено, что авиационные работы по охране лесов от пожаров включают в себя: авиационное патрулирование; тушение лесных пожаров; доставку воздушными судами лесопожарных формирований, пожарной техники и оборудования, противопожарного снаряжения и инвентаря к месту тушения лесного пожара и обратно.

Таким образом, по смыслу приведенного правового регулирования, мероприятия по охране, защите, воспроизводству лесов, в том числе по осуществлению мониторинга пожарной опасности в лесах и лесных пожаров, авиационные работы по охране лесов от пожаров могут выполняться за счет бюджетных средств непосредственно автономным учреждением на основании государственного задания. В случае, если осуществление указанных мероприятий не возложено на автономные учреждения, то исполнитель определяется уполномоченными органами государственной власти, в соответствии с Законом о контрактной системе с использованием конкурентных способов заключения сделки.

При этом, действующим законодательством не предусмотрен запрет на привлечение к выполнению государственного задания третьих лиц, однако выбор такого лица и последующее заключение с ним гражданско-правового договора должен осуществляться с соблюдением требований, предусмотренных Законом о контрактной системе, поскольку выполнение государственного задания обеспечивает государственные нужды и финансируется исключительно бюджетными средствами, предназначенными на эти цели.

Между тем, по материалам административного дела установлено, что договор на оказание авиационных услуг для мониторинга пожарной опасности в лесах и лесных пожаров, а также на тушение лесных пожаров на территории Хабаровского края заключен КГСАУ «ДВ Авиабаза» с АНО ДПО «ДВ АТСК ДОСААФ России» без соблюдения конкурентных процедур, предусмотренных Законом о контрактной системе, что свидетельствует о предоставлении последнему преимуществ в осуществлении предпринимательской деятельности, ограничении конкуренции на рынке соответствующих работ (услуг).

В этой связи антимонопольным органом правомерно установлено в действиях учреждения наличие объективной стороны правонарушения, предусмотренного частью 3 статьи 7.32.3 КоАП РФ.

Доводы учреждения о том, что спорная закупка произведена им в соответствии с положениями Закона о закупках и разработанным в соответствии с ним внутренним положением о закупках, которое предусматривает возможность закупки у единственного поставщика, рассмотрены судами и правомерно отклонены.

Статья 1 Закона о закупках, к которому отсылает статья 15 Закона о контрактной системе, устанавливает, что целями регулирования Закона о закупках являются создание условий для своевременного и полного удовлетворения потребностей юридических лиц, указанных в части 2 настоящей статьи (заказчиков, к которым отнесены и автономные учреждения), в товарах, работах, услугах, расширение возможностей участия юридических и физических лиц в закупке товаров, работ, услуг для нужд этих заказчиков и стимулирование такого участия, развитие добросовестной конкуренции, обеспечение гласности и прозрачности закупки, предотвращение коррупции и других злоупотреблений.

Принципы закупки товаров, работ, услуг и основные требования к закупке товаров, работ, услуг автономными учреждениями установлены Законом о закупках. При этом, общая направленность задач и целей указанных Законов едина – противодействие злоупотреблениям в сфере закупок для обеспечения публичных нужд и интересов.

Между тем, Закон о закупках определяет порядок закупок для нужд самих автономных учреждений. В тех же случаях, когда автономные учреждения выступают государственными заказчиками в силу наделения их соответствующими полномочиями государственными органами и производят закупки для удовлетворения государственных нужд, Закон о закупках применению не подлежит. В этих случаях поставщики (подрядчики, исполнители) должны определяться конкурентными способами, указанными в статье 24 Закона о контрактной системе, то есть на открытых, закрытых конкурсах, аукционах, путем запроса котировок, запроса предложений и только в определенных случаях – у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

В данном случае КГСАУ «ДВ авиабаза», являясь некоммерческой организацией, созданной для осуществления мероприятий по охране лесов от пожаров, иного негативного воздействия, а также по защите и воспроизводству лесов, выполняя государственное задание, установленное учредителем, относящееся к основным видам деятельности, обязано было проводить закупку в соответствии с Законом о контрактной системе.

Таким образом, с учетом совокупности собранных доказательств суды пришли к правомерному выводу о доказанности факта совершения КГСАУ «ДВ Авиабаза» вмененного ему правонарушения.

Частью 1 статьи 2.1 КоАП РФ предусмотрено, что административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом установлена административная ответственность.

Согласно части 2 статьи 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Вина учреждения выражается в том, что оно не приняло все зависящие от него меры по надлежащему исполнению требований действующего законодательства и недопущению совершения административного правонарушения. Чрезвычайных и непредотвратимых обстоятельств, исключающих возможность соблюдения действующих норм и правил, нарушение которых послужило основанием для привлечения к административной ответственности, не установлено.

Нарушений порядка и срока привлечения к административной ответственности по результатам рассмотрения материалов административного производства судами не установлено.

Исключительные обстоятельства, свидетельствующие о наличии оснований для применения положений статьи 2.9 КоАП РФ и освобождения учреждения от административной ответственности, судом не выявлены.

Административное наказание назначено по части 3 статьи 7.32.3 КоАП РФ с учетом характера совершенного правонарушения, с применением части 3.2 статьи 4.1 КоАП РФ, в размере половины минимального размера штрафной санкции, что отвечает требованиям справедливости и соразмерности наказания совершенному деянию.

В связи с изложенным оснований для удовлетворения требований учреждения и признания постановления антимонопольного органа незаконным у судов не имелось.

Поскольку судами правильно установлены все имеющие существенное значение для разрешения спора обстоятельства, нарушений норм материального права и процессуального права не допущено, оснований для удовлетворения кассационной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Дальневосточного округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение от 13.07.2021, постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 20.09.2021 по делу № А73-23/2021 Арбитражного суда Хабаровского края оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и обжалованию не подлежит.

Судья А.И. Михайлова