Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев 07.09.2016 и 12.09.2016 в открытом судебном заседании дело по заявлению управления строительства, ЖКХ и градостроительной деятельности администрации муниципального образования «Городской округ «Город Нарьян-Мар» (ОГРН <***>; место нахождения: 166000, Ненецкий автономный округ, <...>) к контрольно-счётной палате муниципального образования «Городской округ «Город Нарьян-Мар» (ОГРН <***>; место нахождения: 166000, Ненецкий автономный округ, <...>) о признании незаконными действий по проведению контрольного мероприятия «Проверка финансово-хозяйственной деятельности управления строительства, жилищно-коммунального хозяйства и градостроительной деятельности администрации муниципального образования «Городской округ «Город Нарьян-Мар» за период 2014 – 2015 годов», а также о признании недействительным представления, принятого по результатам контрольного мероприятия «Проверка финансово-хозяйственной деятельности управления строительства, жилищно-коммунального хозяйства и градостроительной деятельности администрации муниципального образования «Городской округ «Город Нарьян-Мар» за период 2014 – 2015 годов,

установил:

управление строительства, ЖКХ и градостроительной деятельности администрации муниципального образования «Городской округ «Город Нарьян-Мар» (далее – заявитель, Управление) обратилось в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением к контрольно-счётной палате муниципального образования «Городской округ «Город Нарьян-Мар» (далее – ответчик, контрольно-счётная палата) о признании незаконными действий контрольно-счётной палаты по проведению контрольного мероприятия «Проверка финансово-хозяйственной деятельности управления строительства, жилищно-коммунального хозяйства и градостроительной деятельности администрации муниципального образования «Городской округ «Город Нарьян-Мар» за период 2014 – 2015 годов», а также о признании недействительным представления от 18.03.2016, принятого контрольно-счётной палатой по результатам указанного контрольного мероприятия. Предмет заявленных требований указан с учётом их уточнения заявителем в порядке, предусмотренном статьёй 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) (т. 1, л. 4-12, 114, 119-120; т. 3, л. 95-96; т. 4, л. 1-3, 14-15, 63-67).

Контрольно-счётная палата в представленных отзыве и письменных пояснениях, ссылаясь на законность оспариваемых действий и представления, просила отказать в удовлетворении заявленных требований (т. 2, л. 63-71; т. 3, л. 109-112; т.4, л. 18-27, 44-47, 71-74).

В судебное заседание, начатое 07.09.2016, лица, участвующие в деле, извещённые надлежащим образом о времени и месте слушания дела, своих представителей не направили, в связи с этим судебное заседание было начато в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 200 АПК РФ.

В судебном заседании 07.09.2016 на основании статьи 163 АПК РФ был объявлен перерыв до 13 ч 30 мин 12.09.2016. Информация об объявленном перерыве, а также о времени и месте продолжения судебного заседания была размещена на информационном ресурсе «Картотека арбитражных дел» в сети Интернет по адресу: http://kad.arbitr.ru.

В соответствии со статьями 123, 156, 163, 200 АПК РФ 12.09.2016 после перерыва судебное заседание продолжено в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле, которые считаются извещёнными надлежащим образом об объявленном перерыве, а также о времени и месте продолжения судебного заседания.

Исследовав и оценив доказательства и доводы, приведённые лицами, участвующими в деле, суд установил, что поводом для обращения Управления в суд с рассматриваемым заявлением послужили следующие обстоятельства.

Как следует из материалов дела, на основании плана работы контрольно-счётной палаты на 2016 год, утверждённого приказом председателя контрольно-счётной палаты от 25.12.2015 № 24, и поручения от 25.01.2016 № 18 контрольно-счётная палата провела в отношении заявителя контрольное мероприятие «Проверка финансово-хозяйственной деятельности управления строительства, жилищно-коммунального хозяйства и градостроительной деятельности администрации муниципального образования «Городской округ «Город Нарьян-Мар» за период 2014 – 2015 годов». По итогам этого контрольного мероприятия составлен акт от 29.02.2016 № 1, на основании которого вынесено представление от 18.03.2016.

В представлении Управлению предложено:

1) Не допускать необоснованных выплат и неэффективного использования бюджетных средств, нарушения федерального законодательства, способствующих неэффективному расходованию средств городского бюджета на уплату штрафа.

2) Соблюдать условия, установленные Учётной политикой;

3) В Учётной политике отразить размеры и порядок возмещения производственных расходов без предварительного получения денежных средств под отчёт. Утвердить список должностных лиц, которым возмещаются произведённые расходы на хозяйственные нужды Управления, и заключить с ними договор о полной материальной ответственности.

4) Соблюдать формы и порядок заполнения первичных учётных документов и регистров бухгалтерского учёта, установленных Приказом № 52н для организаций государственного сектора.

5) Для исчисления денежного содержания муниципальным служащим на период нахождения в ежегодном оплачиваемом отпуске применять Порядок № 66-р. В случаях ухудшения положения сотрудника расчёт среднего заработка необходимо осуществлять согласно постановлению Правительства № 922.

6) При начислении материальной помощи и единовременной выплаты к ежегодному оплачиваемому отпуску руководствоваться Положением № 252-р и соблюдать установленный порядок выплаты материальной помощи.

7) Внести необходимые изменения в Положение об оплате труда Управления, касающиеся выплат материальной помощи и единовременной выплаты к ежегодному оплачиваемому отпуску.

8) Определить лицо, по вине которого неправомерно произведено излишнее начисление денежных средств в сумме 53 100 руб. 11 коп., в том числе: надбавки к заработной плате за стаж работы в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях в размере 4228 руб. 41 коп.; материальной помощи в размере 48 871 руб. 70 коп. Денежные средства в общей сумме 53 100 руб. 11 коп., начисленные с нарушением приказа и действующего Положения об оплате труда, подлежат возврату в городской бюджет в полном объёме с учётом начислений на выплаты по оплате труда на неправомерно начисленные суммы.

9) Учёт и инвентаризацию основных средств и материальных запасов вести в соответствии с требованиями, установленными действующим законодательством.

10) Рассмотреть результаты проверки, учесть замечания, выявленные в ходе проверки. О результатах рассмотрения представления и принятых мерах необходимо проинформировать контрольно-счётную палату до 18.04.2016.

Управление посчитало, что названное контрольное мероприятие проведено с нарушением требований Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счётных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее – Закон № 6-ФЗ), Федерального закона от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (далее – Закон № 8-ФЗ), а также Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон № 294-ФЗ), и по этой причине не согласилось с принятым по итогам названного контрольного мероприятия представлением. В связи с этим Управление обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением, в котором с учётом уточнения предмета заявленных требований, принятого судом в соответствии со статьёй 49 АПК РФ, просило признать незаконными действия контрольно-счётной палаты по проведению названного контрольного мероприятия, а также признать недействительным представление от 18.03.2016, принятое контрольно-счётной палатой по результатам этого контрольного мероприятия.

Свою позицию заявитель аргументировал тем, что Управление было лишено права до начала проведения контрольного мероприятия ознакомиться с регламентом контрольно-счётной палаты и стандартами внешнего муниципального финансового контроля, утверждёнными контрольно-счётной палатой, по причине отсутствия этих документов на официальном сайте контрольно-счётной палаты в сети Интернет, на официальном сайте администрации муниципального образования «Городской округ «Город Нарьян-Мар», на официальном сайте Совета городского округа «Город Нарьян-Мар», а также в правовой системе «Консультант-Плюс». По мнению заявителя, проверка проведена с нарушением установленного порядка, в связи с чем вынесенное по её итогам представление не может считаться законным.

Кроме того, Управление не согласилось с оспариваемым представлением по существу в части его отдельных пунктов, а именно: в части пункта 1, содержащего предложение не допускать необоснованных выплат и неэффективного использования бюджетных средств, нарушения федерального законодательства, способствующих неэффективному расходованию средств городского бюджета на уплату штрафа, в части пункта 8 в части предложения определить лицо, по вине которого неправомерно произведено излишнее начисление денежных средств материальной помощи в сумме 48 871 руб. 70 коп., и возвратить указанную сумму в городской бюджет в полном объёме с учётом начислений на выплаты по оплате труда, а также с абзацем вторым пункта 10 в части установления срока информирования контрольно-счётной палаты о рассмотрении представления и принятых мерах до 18.04.2016.

Свою позицию об оспаривании представления в части его пункта 1 заявитель обосновывал тем, что с его стороны не допущено необоснованных выплат и неэффективного использования бюджетных средств, при расходовании средств городского бюджета на уплату штрафа. По утверждению заявителя, уплата штрафа в размере 200 000 руб. была произведена Управлением за совершённое административное правонарушение в том размере, который установлен постановлением судьи Нарьян-Марского городского суда от 26.12.2014 по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 9.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ). Исполнение обязанности по уплате административного штрафа не свидетельствует о необоснованном и неэффективном использованию бюджетных средств.

В обоснование несогласия с пунктом 8 представления в части предложения определить лицо, по вине которого неправомерно произведено излишнее начисление денежных средств материальной помощи в сумме 48 871 руб. 70 коп., и возвратить указанную сумму в городской бюджет в полном объёме с учётом начислений на выплаты по оплате труда, заявитель ссылался на то, что размер материальной помощи был рассчитан в соответствии с требованиями пунктов 10.1, 10.2 Положения об оплате труда муниципальных служащих муниципального образования «Городской округ «Город Нарьян-Мар», утверждённого решением Совета городского округа «Город Нарьян-Мар» от 20.12.2007 № 252-р (далее – Положение № 252-р).

Кроме того, заявитель полагал, что выявленные в ходе проверки нарушения, послужившие основанием для предложения в пункте 8 представления определить лицо, по вине которого неправомерно произведено излишнее начисление денежных средств материальной помощи в сумме 48 871 руб. 70 коп., и возвратить указанную сумму в городской бюджет в полном объёме с учётом начислений на выплаты по оплате труда, не являются нарушениями бюджетного законодательства. В акте проверки и в оспариваемом представлении не указаны нормы бюджетного законодательства, которые нарушены Управлением в рассматриваемом случае. Управлению вменяется в вину нарушение норм Трудового кодекса Российской Федерации, Положения об оплате труда муниципальных служащих Управления строительства, жилищно-коммунального хозяйства и градостроительной деятельности администрации муниципального образования «Городской округ «Нарьян-Мар», утверждённого приказом начальника Управления от 27.05.2013 № 27-Э, а также нормативных правовых актов, регулирующих отношения по оплате труда муниципальных служащих, но которые не регулируют бюджетные правоотношения.

Абзац второй пункта 10 оспариваемого представления, по мнению Управления, не может считаться законным, в части установления срока информирования контрольно-счётной палаты о рассмотрении представления и принятых мерах до 18.04.2016, поскольку представление получено Управлением 22.03.2016. По мнению Управления, установив срок информирования контрольно-счётной палаты о рассмотрении и принятых мерах до 18.04.2016, контрольно-счётная палата нарушила право Управления на осуществление обязанностей по уведомлению контрольно-счётного органа о принятых по результатам рассмотрения представления решениях и мерах в течение одного месяца со дня получения представления, то есть в срок, установленный частью 3 статьи 16 Закона № 6-ФЗ.

Контрольно-счётная палата с доводами заявителя не согласилась, и, ссылаясь на законность действий по проведению контрольного мероприятия, а также на законность оспариваемого представления, просила отказать в удовлетворении заявленных требований.

Суд при разрешении данного спора руководствуется следующим.

Право заинтересованного лица обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц предусмотрено главой 24 АПК РФ.

Так, согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как установлено частью 4 статьи 200 АПК РФ, при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Согласно части 5 этой же статьи обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Приведённые положения указывают на необходимость судебного контроля ненормативного акта, решения, действий (бездействия) на предмет: их соответствия закону или иному нормативному правовому акту и нарушения ими прав и законных интересов заявителей; незаконного возложения обязанностей или создания иных препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными (часть 2 статьи 201 АПК РФ).

В случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования (часть 3 статьи 201 АПК РФ).

Таким образом, ненормативный правовой акт может быть признан недействительным, а решение и действия (бездействие) незаконными только при наличии одновременно двух условий, а именно: несоответствия таких акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушения прав и законных интересов граждан и юридических лиц.

Оценив доказательства и доводы, приведённые лицами, участвующими в деле, проверив оспариваемые действия и представление контрольно-счётной палаты на соответствие действующему законодательству, суд пришёл к следующим выводам.

Суд не находит оснований для признания незаконными действий контрольно-счётной палаты по проведению контрольного мероприятия «Проверка финансово-хозяйственной деятельности управления строительства, жилищно-коммунального хозяйства и градостроительной деятельности администрации муниципального образования «Городской округ «Город Нарьян-Мар» за период 2014 – 2015 годов».

В соответствии с Положением о контрольно-счётной палате муниципального образования «Городской округ «Город Нарьян-Мар», утверждённым решением Совета городского округа «Город Нарьян-Мар» от 27.12.2011 № 335-р, контрольно-счётная палата является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля, образованным Советом городского округа «Город Нарьян-Мар» (далее - городской Совет) и ему подотчётным.

Этим Положением к числу основных полномочий контрольно-счётной палаты отнесены: 1) контроль за исполнением городского бюджета; 2) экспертиза проектов городского бюджета; 3) внешняя проверка годового отчёта об исполнении городского бюджета; 4) организация и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств городского бюджета, а также средств, получаемых городским бюджетом из иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации; 5) контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа, в том числе охраняемыми результатами интеллектуальной деятельности и средствами индивидуализации, принадлежащими городскому округу; 6) оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств городского бюджета, а также оценка законности предоставления муниципальных гарантий и поручительств или обеспечения исполнения обязательств другими способами по сделкам, совершаемым юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за счет средств городского бюджета и имущества, находящегося в муниципальной собственности городского округа; 7) финансово-экономическая экспертиза проектов муниципальных правовых актов (включая обоснованность финансово-экономических обоснований) в части, касающейся расходных обязательств городского округа, а также муниципальных программ; 8) анализ бюджетного процесса в городском округе и подготовка предложений, направленных на его совершенствование; 9) подготовка информации о ходе исполнения городского бюджета, о результатах проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и представление такой информации городскому Совету и главе муниципального образования; 10) участие в пределах полномочий в мероприятиях, направленных на противодействие коррупции; 11) иные полномочия в сфере внешнего муниципального финансового контроля, установленные федеральными законами, законами Ненецкого автономного округа, Уставом муниципального образования «Городской округ «Город Нарьян-Мар» и нормативными правовыми актами городского Совета.

В соответствии с пунктом 2 статьи 3 указанного Положения внешний муниципальный финансовый контроль осуществляется контрольно-счётной палатой в отношении: 1) органов местного самоуправления муниципального образования «Городской округ «Город Нарьян-Мар», муниципальных учреждений и муниципальных унитарных предприятий городского округа, организаций вне зависимости от видов и форм собственности, если они используют имущество, находящееся в муниципальной собственности городского округа; 2) в отношении иных организаций в случаях, если возможность проверок указанных организаций установлена в договорах о предоставлении субсидий, кредитов, гарантий за счет средств городского бюджета, путем осуществления проверки соблюдения условий получения ими субсидий, кредитов, гарантий за счет средств городского бюджета в порядке контроля за деятельностью главных распорядителей (распорядителей) и получателей средств городского бюджета, предоставивших указанные средства.

Под проверкой в целях Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ) понимается совершение контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности отдельных финансовых и хозяйственных операций, достоверности бюджетного (бухгалтерского) учёта и бюджетной (бухгалтерской) отчётности в отношении деятельности объекта контроля за определённый период (пункт 2 статьи 267.1 БК РФ).

Управление является соответствующим объектом муниципального финансового контроля (пункт 1 статьи 266.1 БК РФ).

В данном случае контрольное мероприятие проведено ответчиком в отношении Управления в соответствии с полномочиями, определёнными в статье 3 названного Положения.

Основанием для проведения этого контрольного мероприятия послужил План работы контрольно-счётной палаты на 2016 год, утверждённый приказом председателя контрольно-счётной палаты от 25.12.2015 № 24 (т. 3, л. 1-6). Данное контрольное мероприятие проведено в соответствии с приказом контрольно-счётной палаты от 11.01.2016 № 1 по вопросам, утверждённым в программе проведения названного контрольного мероприятия, и на основании поручения от 25.01.2016 № 18 (т. 3, л. 7-11).

Заявитель извещён о проведении указанного контрольного мероприятия путём направления ему уведомления от 25.01.2016 № 91 с приложением программы контрольного мероприятия (т. 3, л. 12-13). Факт уведомления о проведении контрольного мероприятия заявитель не оспаривает.

Со стороны заявителя должностным лицам контрольно-счётной палаты были обеспечены необходимые условия для проведения контрольного мероприятия и представлены необходимые документы. Каких-либо вопросов относительно оснований проведения названного контрольного мероприятия, круга вопросов, подлежащих проверке и включённых в программу контрольного мероприятия, а также в отношении порядка проведения контрольного мероприятия, нормативных правовых актов, стандартов внешнего финансового муниципального контроля, иных нормативных документов, регламентирующих проведение данного контрольного мероприятия, от заявителя или его представителей не поступало. Если бы такие вопросы возникли в ходе проверки, контрольно-счётная палата приняла бы меры к информированию заявителя по таким вопросам.

В ходе рассмотрения дела представитель заявителя подтвердил, что Управление не обращалось к ответчику за разъяснениями вопросов организации работы контрольно-счётной палаты при проведении указанного контрольного мероприятия, не обращалось с предложением ознакомить его со стандартами внешнего финансового муниципального контроля, с регламентом деятельности контрольно-счётной палаты. Утверждая о необходимости ознакомления его с указанными документами до начала проведения контрольного мероприятия, заявитель не привёл правового обоснования наличия у ответчика такой обязанности. Ссылки заявителя на положения статей 2, 4, 11 Закона № 6-ФЗ, на положения Закона № 8-ФЗ, а также на положения статей 2, 18 Закона № 294-ФЗ суд отклоняет, поскольку названными нормами такая обязанность не установлена.

Более того, заявитель не привёл убедительных доводов наличия в данном случае нарушения его прав и законных интересов.

Как обоснованно указала контрольно-счётная палата, согласно части 1 статьи 19 Закона № 8-ФЗ информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления по запросу предоставляется в виде ответа на запрос, в котором содержится или к которому прилагается запрашиваемая информация либо в котором в соответствии со статьёй 20 этого же Федерального закона содержится мотивированный отказ в предоставлении указанной информации. Однако в рассматриваемом случае от заявителя ответчику не поступало каких-либо запросов, требующих предоставления информации о деятельности контрольно-счётной палаты.

В то же время суд отклоняет ссылки контрольно-счётной палаты на то, что положения Закона № 294-ФЗ на неё не распространяются в силу пункта 3 части 3.1 статьи 1 Закона № 294-ФЗ, согласно которому положения этого Закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются также при осуществлении такого вида государственного контроля (надзора) как контроль и надзор в финансово-бюджетной сфере. Данный довод не может быть принят, поскольку в силу части 2 статьи 17.1 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к отношениям, связанным с осуществлением муниципального контроля, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Закона № 294-ФЗ.

Вместе с тем грубых нарушений требований Закона № 294-ФЗ, влекущих недействительность результатов проверки, в данном случае ответчиком не допущено.

При таких обстоятельствах суд считает, что предусмотренных частью 2 статьи 201 АПК РФ оснований для признания незаконными действий ответчика по проведению контрольного мероприятия «Проверка финансово-хозяйственной деятельности управления строительства, жилищно-коммунального хозяйства и градостроительной деятельности администрации муниципального образования «Городской округ «Город Нарьян-Мар» за период 2014 – 2015 годов» в данном случае не имеется.

В связи с тем, что указанное контрольное мероприятие было проведено в отсутствие нарушений требований законодательства, на которые указывал заявитель, отсутствуют основания и для признания полностью недействительным представления, принятого по результатам этого контрольного мероприятия.

Вместе с тем суд считает, что оспариваемое представление не может считаться законным в части пункта 8 в части предложения определить лицо, по вине которого неправомерно произведено излишнее начисление денежных средств материальной помощи в сумме 48 871 руб. 70 коп., и возвратить указанную сумму в городской бюджет в полном объёме с учётом начислений на выплаты по оплате труда.

Как следует из материалов дела, указанное в пункте 8 оспариваемого представления предложение определить лицо, по вине которого неправомерно произведено излишнее начисление денежных средств материальной помощи в сумме 48 871 руб. 70 коп., и возвратить указанную сумму в городской бюджет в полном объёме с учётом начислений на выплаты по оплате труда, основано на изложенном в пункте 5 на страницах 13-14 акта от 29.02.2016 выводе о том, что проверкой выплаты материальной помощи установлено нарушение пункта 12 Положения об оплате труда муниципальных служащих Управления строительства, жилищно-коммунального хозяйства и градостроительной деятельности администрации муниципального образования «Городской округ «Нарьян-Мар», утверждённого приказом начальника Управления от 27.05.2013 № 27-Э (далее – Положение Управления об оплате труда), на сумму 48 871 руб. 70 коп.

Так, в акте указано, что в соответствии с пунктами 10.1, 10.2 Положения № 252-р материальная помощь в размере одного должностного оклада выплачивается за счёт средств фонда оплаты труда муниципальных служащих. Порядок выплаты материальной помощи определяется соответствующим положением, утверждаемым представителем нанимателя.

Согласно пункту 12 Положения Управления об оплате труда расчёт материальной помощи осуществляется за фактически отработанное время.

По результатам контрольного мероприятия установлено, что начисление материальной помощи за фактически отработанное время производилось работникам, поступившим на службу в проверяемом периоде. В случае замещения муниципальными служащими должности муниципальной службы менее 12 месяцев в календарном году выплата материальной помощи за фактически отработанное время произведена только при увольнении ведущего специалиста отдела бухгалтерского учёта, отчётности и контроля в размере 4858 руб. 99 коп. В 2015 году в Управлении в случае замещения муниципальным служащими должности муниципальной службы менее 12 месяцев расчёт материальной помощи неправомерно производился за полный календарный месяц следующим сотрудникам: начальнику отдела благоустройства, начальнику отдела информационного и организационно-технического обеспечения градостроительной деятельности, ведущему специалисту отдела планирования и анализа, главному специалисту отдела бухгалтерского учёта, отчётности и контроля.

Как указано в акте, для устранения выявленного нарушения необходимо определить лицо, по вине которого неправомерно произведены начисления денежного содержания муниципальным служащим при выплате материальной помощи за не отработанное в календарном году время, а денежные средства неправомерно начисленные с нарушением Положения Управления об оплате труда на общую сумму 48 871 руб. 70 коп., включая выплаты на оплату труда в сумме 6485 руб. 13 коп., подлежат возврату в городской бюджет.

Суд при оценке законности представления в части указанного пункта руководствуется следующим.

В силу части 1 статьи 268.1 БК РФ полномочиями органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внешнего государственного (муниципального) финансового контроля являются:

– контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в ходе исполнения бюджета;

– контроль за достоверностью, полнотой и соответствием нормативным требованиям составления и представления бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств, квартального и годового отчетов об исполнении бюджета;

– контроль в других сферах, установленных Федеральным законом от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счётной палате Российской Федерации» и Федеральным законом от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».

В соответствии с частью 2 статьи 9 Закона № 6-ФЗ контрольно-счётный орган муниципального образования Российской Федерации осуществляет следующие основные полномочия:

1) контроль за исполнением местного бюджета;

2) экспертиза проектов местного бюджета;

3) внешняя проверка годового отчета об исполнении местного бюджета;

4) организация и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств местного бюджета, а также средств, получаемых местным бюджетом из иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

5) контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, в том числе охраняемыми результатами интеллектуальной деятельности и средствами индивидуализации, принадлежащими муниципальному образованию;

6) оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств местного бюджета, а также оценка законности предоставления муниципальных гарантий и поручительств или обеспечения исполнения обязательств другими способами по сделкам, совершаемым юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за счет средств местного бюджета и имущества, находящегося в муниципальной собственности;

7) финансово-экономическая экспертиза проектов муниципальных правовых актов (включая обоснованность финансово-экономических обоснований) в части, касающейся расходных обязательств муниципального образования, а также муниципальных программ;

8) анализ бюджетного процесса в муниципальном образовании и подготовка предложений, направленных на его совершенствование;

9) подготовка информации о ходе исполнения местного бюджета, о результатах проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и представление такой информации в представительный орган муниципального образования и главе муниципального образования;

10) участие в пределах полномочий в мероприятиях, направленных на противодействие коррупции;

11) иные полномочия в сфере внешнего муниципального финансового контроля, установленные федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом и нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

В силу положений части 5 статьи 8, части 3 статьи 25 Устава муниципального образования «Городской округ «Город Нарьян-Мар», принятого постановлением Совета городского округа «Город Нарьян-Мар» от 21.12.2005 № 21 (зарегистрировано в ГУ Минюста РФ по Северо-Западному федеральному округу 25.06.2012 № RU833010002012001), контрольно-счётная палата является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля, образуется городским Советом и подотчётна ему. Финансовый контроль осуществляется контрольно-счётной палатой в форме контрольных или экспертно-аналитических мероприятий.

В соответствии с названным выше Положением о контрольно-счётной палате муниципального образования «Городской округ «Город Нарьян-Мар», утверждённым решением Совета городского округа «Город Нарьян-Мар» от 27.12.2011 № 335-р, к числу основных полномочий контрольно-счётной палаты отнесены: 1) контроль за исполнением городского бюджета; 2) экспертиза проектов городского бюджета; 3) внешняя проверка годового отчёта об исполнении городского бюджета; 4) организация и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств городского бюджета, а также средств, получаемых городским бюджетом из иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации; 5) контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа, в том числе охраняемыми результатами интеллектуальной деятельности и средствами индивидуализации, принадлежащими городскому округу; 6) оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств городского бюджета, а также оценка законности предоставления муниципальных гарантий и поручительств или обеспечения исполнения обязательств другими способами по сделкам, совершаемым юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за счет средств городского бюджета и имущества, находящегося в муниципальной собственности городского округа; 7) финансово-экономическая экспертиза проектов муниципальных правовых актов (включая обоснованность финансово-экономических обоснований) в части, касающейся расходных обязательств городского округа, а также муниципальных программ; 8) анализ бюджетного процесса в городском округе и подготовка предложений, направленных на его совершенствование; 9) подготовка информации о ходе исполнения городского бюджета, о результатах проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и представление такой информации городскому Совету и главе муниципального образования; 10) участие в пределах полномочий в мероприятиях, направленных на противодействие коррупции; 11) иные полномочия в сфере внешнего муниципального финансового контроля, установленные федеральными законами, законами Ненецкого автономного округа, Уставом муниципального образования «Городской округ «Город Нарьян-Мар» и нормативными правовыми актами городского Совета.

В соответствии со статьёй 22 указанного Положения контрольно-счётная палата по результатам проведённых контрольных мероприятий вносит в органы местного самоуправления, проверяемые органы и организации и их должностным лицам представления для принятия мер по пресечению и предупреждению нарушений, а также мер по устранению выявленных нарушений, возмещению причиненного ущерба и привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях. Представление подписывается председателем контрольно-счётной палаты. Органы местного самоуправления, а также организации в течение одного месяца со дня получения представления обязаны уведомить в письменной форме контрольно-счётную палату о принятых по результатам рассмотрения представления решениях и мерах. При неисполнении или ненадлежащем исполнении законных требований контрольно-счётной палаты к нарушителю применяются меры ответственности, установленные законодательством.

В соответствии со статьёй 270.2 БК РФ в случаях установления нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, органами государственного (муниципального) финансового контроля составляются представления и (или) предписания.

Под представлением в целях названного Кодекса понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать обязательную для рассмотрения в установленные в нём сроки или, если срок не указан, в течение 30 дней со дня его получения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений.

В соответствии со статьёй 2 БК РФ бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из данного Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете, федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах, иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, регулирующих правоотношения, указанные в статье 1 названного Кодекса.

Под иными нормативными правовыми актами бюджетного законодательства статья 3 БК РФ понимает указы Президента Российской Федерации, нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, акты федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, регулирующие бюджетные правоотношения.

Согласно статье 1 БК РФ к бюджетным правоотношениям относятся: отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга; отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учёта, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчётности.

Таким образом, контрольно-счётная палата уполномочена на выдачу по итогам контрольного мероприятия (проверки) обязательного для исполнения представления о выявленных нарушениях только бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требований о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений. Выдача представления по устранению иных выявленных нарушений (трудового законодательства, законодательства о муниципальной службе) не относится к полномочиям контрольно-счётной палаты.

В случае выявления обстоятельств и фактов, свидетельствующих о признаках нарушений, относящихся к компетенции другого государственного (муниципального) органа (должностного лица), такие материалы направляются для рассмотрения в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Суд, оценив представленные доказательства, соглашается с доводом заявителя о том, что выявленные в ходе проверки нарушения, указанные в пункте 5 на страницах 13 и 14 акта от 29.02.2016, для устранения которых в пункте 8 оспариваемого представления изложено предложение определить лицо, по вине которого неправомерно произведено излишнее начисление денежных средств материальной помощи в сумме 48 871 руб. 70 коп., и возвратить указанную сумму в городской бюджет в полном объёме с учётом начислений на выплаты по оплате труда, не являются нарушениями бюджетного законодательства, в связи с чем не могут быть включены в обязательное для исполнения представление и влечь за собой применение мер принуждения, в том числе указанных в главе 30 БК РФ.

Одним из принципов бюджетной системы Российской Федерации них является принцип адресности и целевого характера бюджетных средств (статья 38 БК РФ), который означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определённым законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств (часть 1 статьи 306.4 БК РФ).

В данном конкретном случае, контрольно-счётная палата, установив нарушение Управлением норм трудового законодательства, норм законодательства о муниципальной службе, не доказала, что произведённые выплаты осуществлены с нарушением принципа адресности и целевого характера бюджетных средств, установленного статьёй 38 БК РФ, эффективности использования бюджетных средств, иных принципов либо с нарушением иных норм бюджетного законодательства.

Кроме того, в самом акте от 29.02.2016 и в оспариваемом представлении в части названных нарушений не указано, какие именно нормы бюджетного законодательства нарушены Управлением. В пункте 5 акта от 29.02.2016 и в оспариваемом представлении указано исключительно на нарушение пункта 12 Положения Управления об оплате труда.

Между тем Положение Управления об оплате труда не регулирует бюджетные правоотношения в смысле, придаваемом им статьёй 1 БК РФ. Ни из акта от 29.02.2016, ни из оспариваемого представления не представляется возможным установить, какие именно нормы бюджетного законодательства, по мнению контрольно-счётной палаты, не соблюдены применительно к выявленным нарушениям.

При указанных обстоятельствах следует признать, что оснований считать представление контрольно-счётной палаты в этой части законным не имеется.

Более того, следует согласиться с заявителем в том, что выплата спорных сумм материальной помощи соответствует требованиям пункта 10.1 Положения № 252-р, которым установлено, что единовременная выплата в размере двух должностных окладов при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска и материальная помощь в размере одного должностного оклада выплачивается за счёт средств фонда оплаты труда муниципальных служащих. При этом каких-либо оговорок о том, что муниципальному служащему, проработавшему неполный календарный год, указанные выплаты производятся не в полном размере, а пропорционально отработанному времени, в Положении № 252-р не содержится. В самом акте от 29.02.2016 с целью предотвращения подобных нарушений в дальнейшем указано на необходимость внесения изменений в Положение Управления об оплате труда, что, исходя из контекста пункта 5 этого акта, означает необходимость приведения этого Положения Управления об оплате труда в соответствие с Положением № 252-р.

Кроме того, суд считает, что оспариваемое представление не может считаться законным в части пункта 1, содержащего предложение не допускать необоснованных выплат и неэффективного использования бюджетных средств, нарушения федерального законодательства, способствующих неэффективному расходованию средств городского бюджета на уплату штрафа.

Основанием для включения в представление указанного пункта послужил изложенный на странице 20 акта от 29.02.2016 вывод о нарушении Управлением статьи 34 БК РФ.

Как указано контрольно-счётной палатой, в результате анализа исполнения сметы доходов и расходов, проверки целесообразности и эффективности расходования средств городского бюджета, выделенных на обеспечение деятельности Управления, установлено нарушение статьи 34 БК РФ, а именно: платёжным поручением от 27.03.2015 произведена уплата штрафа в размере 200 000 руб. за совершение административного правонарушения, выразившегося в нарушении Федерального закона от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов». По мнению контрольно-счётной палаты, денежные средства в размере 200 000 руб., израсходованные на уплату штрафа, являются неэффективным расходованием бюджетных средств.

Статьёй 34 БК РФ закреплён принцип эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объёма средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

Статьёй 162 БК РФ установлены бюджетные полномочия получателя бюджетных средств.

Так, получатель бюджетных средств, в том числе, обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

Как разъяснено в пункте 23 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации», при рассмотрении дел в рамках которых может подниматься вопрос об обоснованности выводов уполномоченных органов о неэффективном использовании бюджетных средств необходимо учитывать следующее. Оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа, необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определённые цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.

В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объёма средств или что, используя определённый бюджетом объём средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

Суд считает, что, в данном случае, бюджетные средства были использованы без нарушения принципа эффективности, поскольку выделенные заявителю на уплату административного штрафа бюджетные средства были направлены именно на уплату административного штрафа и именно в том размере, который был установлен для заявителя постановлением судьи Нарьян-Марского городского суда от 26.12.2014, изменённым постановлением председателя суда Ненецкого автономного округа от 19.03.2015 по делу № 7-А-6/2015. При неисполнении указанного постановления Управление могло быть привлечено к ответственности по части 1 статьи 20.25 КоАП РФ в виде наложения административного штрафа в двукратном размере суммы неуплаченного административного штрафа.

Оценка ответчиком в качестве свидетельствующего о неэффективном использовании бюджетных средств того поведения заявителя, которое привело к наложению указанного административного штрафа (то есть факта совершения административного правонарушения), не основана на нормах бюджетного законодательства.

Суд не усматривает оснований для признания оспариваемого представления недействительным в части абзаца второго пункта 10 в части установления срока информирования контрольно-счётной палаты о рассмотрении представления и принятых мерах до 18.04.2016.

При определении указанного срока в представлении от 18.03.2016 контрольно-счётная палата руководствовалась в числе прочего положениями части 3 статьи 16 Закона № 6-ФЗ, устанавливающими, что органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, а также организации в течение одного месяца со дня получения представления обязаны уведомить в письменной форме контрольно-счетный орган о принятых по результатам рассмотрения представления решениях и мерах. Установление в оспариваемом представлении от 18.03.2016 такого срока путём указания календарной даты (18.04.2016), не противоречит требованиям части 3 статьи 16 Закона № 6-ФЗ.

Установлением указанного срока права и законные интересы заявителя не нарушены. Он не был лишён возможности представить необходимую информацию в контрольно-счётную палату, однако фактически её не представил ни в указанный в представлении срок, ни позднее. Вопрос о продлении указанного срока заявителем перед контрольно-счётной палатой не ставился. Более того, заявитель воспользовался правом обжалования указанного представления.

В свете изложенного заявление Управления подлежит частичному удовлетворению.

Поскольку в соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации заявитель и ответчик освобождены от уплаты государственной пошлины по делам, рассматриваемым арбитражными судами, основания для взыскания государственной пошлины или распределения расходов по уплате государственной пошлины отсутствуют.

Руководствуясь статьями 110, 197-201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Архангельской области

РЕШИЛ:

признать представление контрольно-счётной палаты муниципального образования «Городской округ «Город Нарьян-Мар» от 18.03.2016, принятое по результатам контрольного мероприятия «Проверка финансово-хозяйственной деятельности управления строительства, жилищно-коммунального хозяйства и градостроительной деятельности администрации муниципального образования «Городской округ «Город Нарьян-Мар» за период 2014 – 2015 годов», проверенное на соответствие действующему законодательству Российской Федерации, недействительным в части:

– пункта 1, содержащего предложение не допускать необоснованных выплат и неэффективного использования бюджетных средств, нарушения федерального законодательства, способствующих неэффективному расходованию средств городского бюджета на уплату штрафа;

– пункта 8 в части предложения определить лицо, по вине которого неправомерно произведено излишнее начисление денежных средств материальной помощи в сумме 48 871 руб. 70 коп., и возвратить указанную сумму в городской бюджет в полном объёме с учётом начислений на выплаты по оплате труда.

Обязать контрольно-счётную палату муниципального образования «Городской округ «Город Нарьян-Мар» устранить допущенные нарушения прав и законных интересов управления строительства, жилищно-коммунального хозяйства и градостроительной деятельности администрации муниципального образования «Городской округ «Город Нарьян-Мар».

В удовлетворении остальной части заявленных требований управлению строительства, жилищно-коммунального хозяйства и градостроительной деятельности администрации муниципального образования «Городской округ «Город Нарьян-Мар» отказать.

Настоящее решение может быть обжаловано в Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд путём подачи апелляционной жалобы через Арбитражный суд Архангельской области в срок, не превышающий одного месяца со дня его принятия.

Судья И.В. Быстров