Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению Финансового управления Администрации Чусовского муниципального района Пермского края (ОГРН 1025902088850, ИНН 5921010812)

к Контрольно-счетной палате Чусовского муниципального района Пермского края (ОГРН 1075921000209, ИНН 5921021540)

о признании недействительным представления от 05.07.2018,

третье лицо - Администрация Чусовского муниципального района Пермского края (ОГРН 1025902088398, ИНН 5921009285),

при участии представителей:

от заявителя – Забалуева А.В., по доверенности от 11.09.2018, предъявлен паспорт; Салий О.И., распоряжение от 04.10.2011, предъявлен паспорт;

от заинтересованного лица – Холмовская И.В., по доверенности
от 29.08.2018 № 1/01-05, предъявлен паспорт; Дьяконова О.Н.,
по доверенности от 29.08.2018 № 2/01-05, предъявлен паспорт;

от третьего лица – не явились, извещено надлежащим образом;

лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения заявления извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее также – АПК РФ) путем направления в их адрес копий определения заказным
письмом с уведомлением, а также размещения данной информации
на официальном сайте суда, ссылка на который имеется в определении суда,

УСТАНОВИЛ:

Финансовое управление Администрации Чусовского муниципального района Пермского края (далее – заявитель, Финансовое управление) обратилось в Арбитражный суд Пермского края с заявлением к Контрольно-счетной палате Чусовского муниципального района Пермского края (далее – заинтересованное лицо, Контрольно-счетная палата, КСП) о признании недействительным представления от 05.07.2018.

Определением суда от 11.09.2018 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, в порядке статьи 51 АПК РФ привлечена Администрация Чусовского муниципального района Пермского края (далее также - третье лицо, Администрация).

В обоснование заявленных требований Финансовое управление указывает на то, что отражение в оспоренном представлении нарушений является необоснованным, заявителем не допущено нарушений бюджетного законодательства и иных актов, регулирующих бюджетные правоотношения, фиксация нарушений трудового законодательства и законодательства о контрактной системе и предъявление требований об их устранении
не обусловлены целями внешнего финансового контроля и свидетельствуют о превышении КСП нормативно предусмотренной компетенции. Присутствующие в судебных заседаниях представители заявителя поддержали заявленные требования, настаивая на их удовлетворении.

Контрольно-счетная палата требования заявителя не признала
по основаниям, изложенным в письменном отзыве на заявление и письменных пояснениях, указывая на выявление в деятельности заявителя конкретных фактов нарушений Бюджетного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее также - Закон № 44-ФЗ), иных нормативных актов, на устранение которых направлено вынесенное в пределах предоставленной компетенции представление. С позиции заинтересованного лица, аргументы Финансового управления не опровергают выявленные контрольным мероприятием нарушения, свидетельствующих об отсутствии нарушений документов и обоснованных возражений по нарушениям при рассмотрении результатов контрольного мероприятия заявителем
не представлено.

В третьего лица в суд поступило и приобщено к делу ходатайство
о рассмотрении дела в отсутствие его представителя.

Протокольным определением суда от 29.10.2018 судебное разбирательство по делу, продолженное в заседании после объявленного
в порядке статьи 163 АПК РФ перерыва (протокольное определение суда
от 22.10.2018), откладывалось в порядке статьи 158 АПК РФ
на 01.11.2018.

Неявка в судебные заседания представителей третьего лица в силу положений части 3 статьи 156, части 2 статьи 200 АПК РФ не препятствовала проведению судебного заседания в отсутствие его представителей.

Представленные участвующими в деле лицами в суд процессуальные документы и доказательства приобщены судом к материалам настоящего судебного дела.

Из числа доказательств по настоящему делу в ходе его рассмотрения
по ходатайству представителей заявителя, с учетом мнения представители КСП, исключены изменения показателей бюджетной сметы на 2017 год (том 5 л.д.65-69). Указанные документы арбитражным судом при оценке доводов сторон не исследуются и не оцениваются.

Рассмотрев материалы дела, исследовав письменные доказательства, заслушав объяснения представителей сторон, суд приходит к следующим выводам.

Из материалов дела следует и не оспаривается лицами, участвующими
в деле, что по результатам проведенного на основании пункта 1.5 Плана работы Контрольно-счетной палаты Чусовского муниципального района
на 2018 год, решения председателя Контрольно-счетной палаты о проведении контрольного мероприятия от 27.04.2018 № 12, программой контрольного мероприятия от 27.04.2018, Контрольно-счетной палатой контрольного мероприятия «Проверка целевого и эффективного (экономного) использования средств, выделенных на обеспечения деятельности Финансового управления администрации Чусовского муниципального района в 2017 году», составлен акт от 08.06.2018, фиксирующий выявленные нарушения (том 1 л.д.47-74).

По факту выявленных в рамках проведенного контрольного мероприятия и отраженных в акте по результатам контрольного мероприятия от 08.06.2018 нарушений (с учетом рассмотрения возражений заявителя)
в адрес Финансового управления направлено оспоренное представление
от 05.07.2018 (том 1 л.д.75-79).

В соответствии с указанным представлением КСП от 05.07.2018
в целях устранения выявленных нарушений заявителю необходимо:
- 1). При составлении, утверждении и ведении бюджетных смет финансового управления соблюдать требования приказа Минфина России от 20.11.2007
№ 112н «Об общих требованиях к порядку составления, утверждения и ведения бюджетных смет казенных учреждений», Порядка составления, утверждения и ведения бюджетных смет финансового управления администрации Чусовского муниципального района, утвержденного приказом финансового управления от 18.08.2016 № 98; - 2). Порядок составления, утверждения и ведения бюджетных смет Финансового управления, утвержденный приказом Финансового управления от 18.08.2016 № 98, привести в соответствие с Общими требованиями к порядку составления, утверждения и ведения бюджетных смет казенных учреждений, утвержденными Приказом Минфина России от 20.11.2007 № 112н, в части установления сроков утверждения сметы; - 3). При составлении расчетов (обоснований) к бюджетной смете, расчет фонда оплаты труда осуществлять в соответствии с Положением о денежном содержании муниципальных служащих органов местного самоуправления Чусовского муниципального района, утвержденным решением Земского Собрания Чусовского муниципального района от 17.11.2011 № 92, Методикой планирования бюджетных ассигнований муниципального образования «Чусовской муниципальный район Пермского края» (действующей на момент составления и утверждения сметы); - 4). В соответствии с требованиями пункта 2 статьи 161, статьей 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации, утвержденными бюджетными сметами по соответствующим целевым средствам, в срок до 06.08.2018 восстановить в бюджет Чусовского муниципального района средства в сумме 19 568,0 руб., неправомерно израсходованные на перечисление налога на доходы физических лиц (далее - НДФЛ) за счет средств бюджета Чусовского муниципального района
с заработной платы, выплаченной работникам финансового управления за счет краевых средств и средств бюджетов сельских поселений;
- 5). В соответствии со статьей 12 Закона Пермского края от 04.05.2008
№ 228-ПК «О муниципальной службе в Пермском крае», пунктом 3.2 Положения о денежном содержании муниципальных служащих органов местного самоуправления Чусовского муниципального района, в срок до 06.08.2018 произвести перерасчет районного коэффициента не учтенного при выплате разовых премий (выплат) работникам финансового управления за ноябрь и декабрь 2017 года; - 6). В соответствии с требованиями
статьи 153 Трудового кодекса Российской Федерации, пункта 3.4. Порядка и размера возмещения расходов, связанных со служебными командировками работников финансового управления, утвержденного приказом финансового управления № 4 от 13.01.2015, в срок до 06.08.2018 произвести перерасчет работникам финансового управления, находящимся в командировке
в выходные дни (26.03.2017, 21.10.2017 и 22.10.2017); - 7). В соответствии
с требованиями Трудового кодекса Российской Федерации заключить трудовой договор с Чебыкиной Т.Е., работающей в финансовом управлении
с 2001 года; - 8). Соблюдать требования статей 57, 135 Трудового кодекса Российской Федерации, в части оформления дополнительных соглашений к трудовым договорам в связи с изменением должностных окладов;
- 9). В соответствии с требованиями статей 124, 125 Трудового кодекса Российской Федерации, при составлении графика отпусков учитывать дни отпуска прошлых периодов; - 10). При внесении изменений в план-график закупок соблюдать требования Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ, Правил формирования, утверждения и ведения плана-графика Скупок товаров, работ, услуг для обеспечения федеральных нужд, а также требований к форме плана-графика закупок товаров, работ, услуг для обеспечения федеральных нужд, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 05.06.2015 № 553; - 11). Соблюдать требования части 11 статьи 21 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ
в части осуществления закупки в соответствии с информацией, включенной
в планы-графики; - 12). Соблюдать требования части 1 статьи 19 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ в части планирования затрат на обеспечение функций Финансового управления.

При этом информацию о планируемых мероприятиях
по представлению и о мерах по его реализации следовало представить
в Контрольно-счетную палата в срок до 07.08.2018.

Не согласившись с указанным представлением КСП, Финансовое управление, усмотрев нарушение своих прав и законных интересов в сфере экономической деятельности, и указывая на незаконность представления, обратилось с соблюдением установленного частью 4 статьи 198 АПК РФ срока в арбитражный суд с заявлением о признании представления КСП недействительным.

Суд, с учетом имеющихся в материалах дела доказательств, исследованных согласно требованиям, предусмотренным статьями 9, 65, 71, 162 АПК РФ полагает, что требования заявителя, при подведомственности рассматриваемого спора арбитражному суду, подлежат удовлетворению.

С учетом положений статьи 198 АПК РФ, и правовых позиций высших судебных инстанций, в том числе правовой позиции, выраженной
в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 04.12.2003 №418-О, под ненормативным актом, подлежащим обжалованию
в арбитражный суд, понимается документ, содержащий обязательные указания, предписания, распоряжения, влекущие для конкретного лица определенные юридические последствия, в том числе возлагающий обязанности.

Положения о правомочии контрольно-счетных органов по вынесению представления и предписания по результатам проведения контрольных мероприятий предусмотрены статьей 16 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее также - Закон № 6-ФЗ), устанавливающего общие принципы организации, деятельности и основные полномочия контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и контрольно-счетных органов муниципальных образований.

Кроме этого в соответствии с частью 1 статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее также - БК РФ) в случаях установления нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, органами государственного (муниципального) финансового контроля составляются представления и (или) предписания.

Согласно части 2 статьи 270.2 БК РФ под представлением в целях этого Кодекса понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать обязательную для рассмотрения в установленные в нем сроки или, если срок не указан,
в течение 30 дней со дня его получения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений. В соответствии с частью 3 статьи 270.2 БК РФ под предписанием в целях этого Кодекса понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, содержащий обязательные для исполнения в указанный в предписании срок требования
об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и (или) требования о возмещении причиненного такими нарушениями ущерба Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию.

Органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, а также организации в течение одного месяца со дня получения представления обязаны уведомить в письменной форме контрольно-счетный орган о принятых по результатам рассмотрения представления решениях и мерах (часть 3 статьи 16 Закона № 6-ФЗ).

С учетом приведенных положений БК РФ, а также положения статьи 16 Закона № 6-ФЗ, представление, и предписание являются властными актами наделенного публичными полномочиями органа, содержащими требования
к определенному лицу совершить указанные в них действия, предусматривающие для лица, которому они адресованы, определенные обязанности.

Оспариваемым представлением заявитель обязан к определенному сроку совершить конкретные действия, что, безусловно, затрагивает его права в сфере экономической деятельности; при этом представление
КСП содержит властные указания.

Исходя из части 1 статьи 49 Федерального закона от 06.10.2003
№ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации» (далее также - Закон № 131-ФЗ), экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.

В связи с этим деятельность по исполнению бюджета служит целям материального обеспечения исполнения органами местного самоуправления своих полномочий и носит экономический характер; использование бюджетных средств органами местного самоуправления относится
к экономической сфере их деятельности.

Оспариваемое представление КСП, как следует из его содержания, принято в сфере бюджетно-финансовых отношений и связано
с экономической деятельностью органа местного самоуправления, что свидетельствует о подведомственности данного спора арбитражному суду.

Учитывая, что представление КСП обладает признаками ненормативного правового акта, оно может быть оспорено в арбитражном суде в порядке главы 24 АПК РФ.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел
об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя
в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из анализа положений части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 и части 3 статьи 201 АПК РФ следует, что основанием для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц является наличие одновременно двух условий: их несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. На наличие указанных обстоятельств при оценке ненормативных актов, действий (бездействия) обращено внимание в пунктах 1, 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 6, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации № 8 от 01.07.1996 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации», вынесенных при разрешении публично-правовых споров постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.02.2010 № 13065/10, от 17.03.2011 № 14044/10.

Как определено статьей 2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов
о федеральном бюджете, федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах (далее - закон (решение) о бюджете), иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, регулирующих правоотношения, указанные в статье 1 этого Кодекса.

Федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований, предусмотренные статьей 2 БК РФ, не могут противоречить
БК РФ.

Статья 3 БК РФ определяет виды нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Статьей 28 БК РФ в числе принципов бюджетной системы предусмотрены принципы эффективности использования бюджетных средств, адресности и целевого характера бюджетных средств.

Статьей 38 БК РФ закреплен принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, который подразумевает выделение средств в распоряжение конкретных получателей с обозначением направления их на финансирование конкретных целей. Действия, приводящие к нарушению направления средств на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных средств, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации.

Исходя из статьи 306.4 БК РФ, нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях,
не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.

Пунктом 1 статьи 157 БК РФ закреплено, что бюджетные полномочия органов государственного (муниципального) финансового контроля,
к которым относятся Счетная палата Российской Федерации, контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, Федеральное казначейство, органы государственного (муниципального) финансового контроля, являющиеся органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации (местных администраций), по осуществлению государственного (муниципального) финансового контроля установлены настоящим Кодексом.

Бюджетные полномочия Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, предусмотренные пунктами 1 и 2 этой статьи, осуществляются с соблюдением положений, установленных Федеральным законом от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» и Законом № 6-ФЗ (пункт 5 статьи 157 БК РФ).

В соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Государственный (муниципальный) финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий.

Внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль
в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью соответственно Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (далее - органы внешнего государственного (муниципального) финансового контроля).

Полномочиями органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внешнего государственного (муниципального) финансового контроля являются: контроль
за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в ходе исполнения бюджета; контроль за достоверностью, полнотой и соответствием нормативным требованиям составления и представления бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств, квартального и годового отчетов об исполнении бюджета; контроль в других сферах, установленных Федеральным законом от 05.04.2013
№ 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» и Законом
№ 6-ФЗ (пункт 1 статьи 268.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Как нормативно предусмотрено пунктом 2 статьи 268.1 БК РФ,
при осуществлении полномочий по внешнему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля, в частности: - проводятся проверки, ревизии, анализ, обследования, мониторинг в ходе осуществления ими в установленном порядке контрольных и экспертно-аналитических мероприятий в соответствии с Федеральным законом
от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»
и Законом № 6-ФЗ; - направляются объектам контроля представления, предписания.

Порядок осуществления полномочий органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля по внешнему государственному (муниципальному) финансовому контролю определяется соответственно федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований (пункт 3 статьи 268.1 БК РФ).

Исходя из положений нормативных актов, структура органов местного самоуправления включает, в том числе, и контрольно-счетный орган муниципального образования (часть 1 статьи 34, статья 38 Закона № 131-ФЗ).

Порядок организации и деятельности контрольно-счетного органа муниципального образования определяется Законом № 6-ФЗ, Законом
№ 131-ФЗ, Бюджетным кодексом Российской Федерации, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами. В случаях и порядке, установленных федеральными законами, правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований осуществляется также законами субъекта Российской Федерации (часть 2 статьи 38 Законом № 131-ФЗ).

Согласно статье 1 Федерального закона N 6-ФЗ цель данного закона - установление общих принципов организации, деятельности и основных полномочий контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и контрольно-счетных органов муниципальных образований.

В части 2 статьи 2 Закона № 6-ФЗ предусмотрено, что правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований основывается на Конституции Российской Федерации и осуществляется Закона № 131-ФЗ, Бюджетным кодексом Российской Федерации, данным федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами.

Контрольно-счетный орган муниципального образования является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля и образуется представительным органом муниципального образования. Контрольно-счетные органы обладают организационной и функциональной независимостью и осуществляют свою деятельность самостоятельно (части 2, 4, 8 статьи 3 Закона № 6-ФЗ).

В части 2 статьи 9 Закона № 6-ФЗ установлены основные полномочия контрольно-счетного органа муниципального образования.

На основании статьи 10 Закона № 6-ФЗ внешний государственный и муниципальный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами в форме контрольных или экспертно-аналитических мероприятий. При проведении контрольного мероприятия контрольно-счетным органом составляется соответствующий акт (акты), который доводится до сведения руководителей проверяемых органов и организаций. На основании акта (актов) контрольно-счетным органом составляется отчет. В свою очередь, при проведении экспертно-аналитического мероприятия контрольно-счетным органом составляются отчет или заключение.

В силу части 1 статьи 16 Закона № 6-ФЗ контрольно-счетные органы по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений.

Исходя из пункта 1 статьи 266.1 БК РФ, Финансовое управление является соответствующим объектом публичного финансового контроля.

Нарушение отраженные в пунктах 1, 2, 3 итоговой части представления заявителем не признаны, и оспорены, как носящие предположительный характер и не доказывающие какое-либо нарушение требований нормативных актов в сфере бюджетных отношений.

В отношении изменения в приказ Финансового управления по срокам составления сметы суд учитывает доводы заявителя о том, что 2018 год, на который и составлялись документы в проверяемый период не входил, а иные документы о внесении/невнесении изменений в приказ в 2017 году
не запрашивались.

В данной части при отсутствии самих фактов бюджетных нарушений, иных нарушений бюджетного законодательства, требования заявителя следует удовлетворить.

При оценке пункта 4 итоговой части оспоренного представления КСП от 05.07.2018, в котором отражено указание на восстановление
в бюджете Чусовского муниципального района средств в сумме 19 568,0 руб., израсходованных на перечисление НДФЛ за счет средств бюджета Чусовского муниципального района с заработной платы, выплаченной работникам Финансового управления за счет средств бюджета Пермского края и средств бюджетов сельских поселений, суд учитывает следующее.

Исходя из нормативных положений, в частности НК РФ, с выплат пользу физических лиц, в том числе, в связи с исполнением ими трудовых обязанностей, наряду с НДФЛ, подлежат исчислению и перечислению страховые взносы во внебюджетные фонды, которые, как и НДФЛ, перечисляемый организацией - налоговым агентом (статьи 24, 226 НК РФ), относятся к публичным обязательным платежам (статья 18.1 НК РФ,
статьи 3, 6 Федерального закона от 15.12.2001 № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации», пункт 6 статьи 3,
статья 11 Федерального закона от 29.11.2010 № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации», пункт 5 статьи 1.2, статья 2.1 Федерального закона от 29.12.2006 № 255-ФЗ «Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством»).

Вместе с тем, указывая на неправомерное перечисление НДФЛ
с выплат работникам заявителя за счет средств бюджета Чусовского муниципального района, КСП не анализировались финансовые средства,
в разрезе поступивших источников финансирования из бюджетной системы, направленные на перечисление страховых взносов с тех же выплат сотрудникам Финансового управления (компенсировалось ли перечисление НДФЛ с заработной платы за счет средств Чусовского муниципального района в соответствующий временной интервал перечислением страховых взносов во внебюджетные фонды за счет полученных средств из бюджета Пермского края и бюджетов сельских поселений (без использования средств бюджета Чусовского муниципального района) с конкретными суммовыми показателями).

Методика проведенного КСП расчета НДФЛ, в том числе отнесения налоговых вычетов на один уровень бюджета для целей расчета перечислений нормативно не предусмотрена и достоверность исчисленной суммы подлежащей возврату в бюджет района не подтверждена.

Все начисления за весь год в размере источников бюджетной системы и объема перечисления НДФЛ, с учетом предусмотренных налоговых вычетов, не анализировались.

Применительно к правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении от 14.07.2005 № 9-П, обнаружение, выявление правонарушений, собирание доказательств относятся к компетенции контролирующих органов. Подобного рода функции, как относящиеся к досудебным стадиям производства, по смыслу статей 10, 118, 123, 126 и 127 Конституции Российской Федерации, не может выполнять суд.

Таким образом, с учетом положений статей 198, 200, 201 АПК РФ, суд не может и не должен в рамках рассмотрения дела о признании недействительным акта контролирующего органа определять нарушения законодательства, не выявленные и не установленные надлежащим способом, с соблюдением нормативных требований контролирующим органом в ходе проведения проверки.

Суд не может подменять собой контролирующий орган и восполнять недостатки при проведении контрольных мероприятий, иное свидетельствовало бы о нарушении принципа состязательности сторон, закрепленного в статье 9 АПК РФ.

То обстоятельство, что КСП приняла оспариваемый ненормативный акт в указанной части по не полностью выясненным обстоятельствам, свидетельствует о неправомерности такого ненормативного акта в данной части.

Бюджетное законодательство не содержит ограничений, связанных
с запретом направления бюджетных средств на исполнение тех или иных расходных обязательств (включая софинансирование), если в таком случае не нарушается принцип целевого использования средств.

Фактически КСП приводятся доводы и отражено акте проверки и оспоренном представлении, что бюджетные средства, предоставленные из краевого бюджета и бюджетов поселений, расходовались без соблюдения требования о софинансировании, пропорциональности расходов на уплату публичных платежей, в частности НДФЛ.

Вместе с тем, как указывается заявителем и не оспорено КСП (часть 1 статьи 65, часть 3.1 статьи 70 АПК РФ), что средства использовались из разных уровней бюджетной системы и израсходованы по целевому назначению.

Нарушение порядка и, исходя из позиции КСП, направлений расходования средств местного бюджета (собственных средств муниципального образования), подлежащих использованию в составе общих расходов (на основе долевого финансирования) для достижения целей и задач финансирования, не является основанием для возврата средств, использованных по целевому назначению.

Учитывая изложенное, требования Финансового управления о признании незаконным представления КСП по отмеченному эпизоду отраженного в представлении нарушения (пункт 4 итоговой части представления), суд также находит подлежащими удовлетворению.

В отношении нарушений, отраженных в пунктах 5, 6, 7, 8, 9 итоговой части оспоренного представления КСП, наличие которых по выводам КСП, предопределило указания на принятие мер к их устранению, суд приходит
к следующим выводам.

Согласно статье 1 БК РФ к бюджетным правоотношениям относятся: отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений
в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга; отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.

Статьей 2 Бюджетного кодекса Российской Федерации определен состав бюджетного законодательства Российской Федерации,
а статье 3 БК РФ категории иных нормативных актов, регулирующих бюджетные правоотношения. Так, в силу положений статьи 3 БК РФ к иным нормативным правовым актам, регулирующих бюджетные правоотношения, относятся указы Президента Российской Федерации, нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, акты федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, регулирующие бюджетные правоотношения.

Применительно к обстоятельствам дела, КСП, приводя выводы
о нарушении заявителем норм трудового законодательства, норм законодательства о муниципальной службе, и подзаконных актов в этой сфере отношений, не доказала, что эти отступления от нормативных предписаний, указанных КСП, связаны с нарушением принципа адресности и целевого характера бюджетных средств, установленного статьей 38 БК РФ, либо с нарушением иных норм бюджетного законодательства.

Неоформление трудового договора с работником, изменений трудовых договоров соглашениями, невыплата, с позиции КСП, причитающихся муниципальным служащим, работникам, выплат, в том числе с учетом районного коэффициента, составление графика отпусков работников без учета отпусков прошлых периодов являются нарушениями трудового, а не бюджетного законодательства.

В рассматриваемом случае, по этим эпизодам выводов КСП
о нарушение Финансовым управлением норм трудового законодательства, норм законодательства о муниципальной службе, в представлении не приведено фактов именно нарушений бюджетного законодательства, несоблюдение принципа адресности и целевого характера бюджетных средств, установленного статьей 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации, эффективности использования бюджетных средств, иных принципов либо с нарушение иных норм бюджетного законодательства.

При этом контроль за соблюдением норм трудового законодательства, нормативных актов в сфере прохождения муниципальной службы, в том числе регулирующих выплаты денежного содержания и иные обусловленные исполнением трудовых (служебных) обязанностей выплаты в силу положений статьи 268.1 БК РФ и Закона № 6-ФЗ не отнесен к компетенции контрольно-счетных органов. Ни БК РФ, ни Закон № 6-ФЗ нормативно
не предусматривают полномочие контрольно-счетных органов направлять представления, предписание об устранении нарушений законодательства иной отраслевой принадлежности, нежели бюджетного.

Ссылки КСП в дополнениях к отзыву (том 4 л.д.8 оборот-10оборот)
на положения статей 70, 72, 86, 162 БК РФ судом не принимаются (носят абстрактный, а не конкретный характер), из указанного представления невозможно установить, какие именно положения указанных норм бюджетного законодательства, по мнению Контрольно-счетной палаты, применительно к выявленным нарушениям, не соблюдены заявителем. Наряду с этим, арбитражный суд отмечает, что ни в самом акте контрольного мероприятия, ни в оспариваемом представлении КСП не указано, какие нормы бюджетного законодательства нарушены Финансовым управлением.

Направление представления по устранению иных выявленных нарушений (бухгалтерского учета, трудового законодательства, законодательства о муниципальной службе, законодательства о контрактной системе, поставках товаров) не относится к полномочиям КСП.

Отраженные в пунктах в пунктах 5, 6, 7, 8, 9 итоговой части оспоренного представления КСП, наряду с положениями Трудового кодекса Российской Федерации, нормативные правовые акты, как и Трудовой
кодекс Российской Федерации не регулируют бюджетные правоотношения (статьи 1, 2, 3 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

При существующем нормативно-правовом регулировании, в случае выявления обстоятельств и фактов, свидетельствующих о признаках нарушений, относящихся к компетенции другого государственного, муниципального органа (должностного лица), такие материалы направляются контрольно-счетным органом для рассмотрения в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Финансовому управлению предписано по истечении срока рассмотрения представления направить в Контрольно-счетную палату информацию по результатам его рассмотрения в установленный этим представлением срок.

Однако, в нарушение части 1 статьи 65, части 3 статьи 189, части 5 статьи 200 АПК РФ КСП не доказала нарушение заявителем именно бюджетного законодательства и не обосновала отмеченные нарушения
ссылками на нормы бюджетного законодательства.

Таким образом, представление КСП в указанной части нарушений (пункты 5, 6, 7, 8, 9 итоговой части представления) направлено
в превышением нормативно предусмотренной компетенции, не может быть признано соответствующим действующему законодательству, нарушает права и законные интересы заявителя, и это оспоренное представление
в части этих пунктов итоговой части подлежит признанию недействительным.

В отношении пунктов 10, 11, 12 итоговой части представления КСП, суд находит обоснованными доводы заявителя о превышении КСП нормативно предусмотренной компетенции и недоказанности нарушений именно бюджетного законодательства и иных нормативных актов, регулирующих бюджетные отношения.

Статьей 162 БК РФ определены бюджетные полномочия получателя бюджетных средств, к которым относится, в том числе обеспечение результативности, целевого характера использования предусмотренных получателю бюджетных средств ассигнований.

Одним из принципов бюджетной системы Российской Федерации них является принцип адресности и целевого характера бюджетных средств (статья 38 БК РФ), который означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств (часть 1 статьи 306.4 БК РФ).

Согласно правовой позиции, отраженной в пункте 23 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации», оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции. В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только
в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

Обязанность доказывания неэффективного использования бюджетных средств, нарушения требований бюджетного законодательства в силу части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 АПК РФ возложена на Контрольно-счетную палату.

Исходя из пункта 11 части 2 статьи 9 Закона № 6-ФЗ, части 1 статьи 98 Закона № 44-ФЗ, к согласно, полномочиям Контрольно-счетной палаты относится аудит в сфере закупок.

Принцип ответственности при осуществлении закупки реализуется путем установления различных уровней контроля, виды которого определены в главе 5 Закона № 44-ФЗ (статьи 99 - 104).

Также Законом № 44-ФЗ предусмотрено проведение аудита в сфере закупок.

Согласно части 1 статьи 98 Закона № 44-ФЗ аудит в сфере закупок осуществляется Счетной палатой Российской Федерации, контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации, образованными законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, контрольно-счетными органами муниципальных образований (в случае, если такие органы образованы в муниципальных образованиях), образованными представительными органами муниципальных образований.

В соответствии с частью 2 статьи 98 Закона № 44-ФЗ органы аудита
в сфере закупок в пределах своих полномочий осуществляют анализ и оценку результатов закупок, достижения целей осуществления закупок, определенных в соответствии со статьей 13 этого Закона. При этом для достижения целей, указанных в части 2 статьи 98 Закона № 44-ФЗ, органы аудита в сфере закупок осуществляют экспертно-аналитическую, информационную и иную деятельность посредством проверки, анализа и оценки информации о законности, целесообразности, об обоснованности,
о своевременности, об эффективности и о результативности расходов на закупки по планируемым к заключению, заключенным и исполненным контрактам (часть 3 статьи 98 Закона № 44-ФЗ).

Как определено частью 8 статьи 99 Закона № 44-ФЗ, о рганы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля осуществляют контроль (за исключением контроля, предусмотренного частью 10 настоящей статьи) в отношении: 1) соблюдения требований
к обоснованию закупок, предусмотренных статьей 18 этого Федерального закона, и обоснованности закупок; 2) соблюдения правил нормирования
в сфере закупок, предусмотренного статьей 19 этого Федерального закона;
3) обоснования начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), включенной в план-график; 4) применения заказчиком мер ответственности и совершения иных действий в случае нарушения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта; 5) соответствия поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги условиям контракта; 6) своевременности, полноты и достоверности отражения
в документах учета поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги; 7) соответствия использования поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги целям осуществления закупки.

На основании части 9 статьи 99 Закона № 44-ФЗ уполномоченными органами контроль в сфере закупок в соответствии с частью 8 этой статьи осуществляется в целях установления законности составления и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в отношении расходов, связанных с осуществлением закупок, достоверности учета таких расходов и отчетности в соответствии с этим Федеральным законом, Бюджетным кодексом Российской Федерации и принимаемыми
в соответствии с ними нормативными правовыми актами Российской Федерации. В рамках реализации полномочий, как предусмотрено пунктами 1, 3 части 27 Закона № 44-ФЗ, должностные лица органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право:
- запрашивать и получать на основании мотивированного запроса
в письменной форме документы и информацию, необходимые для проведения проверки; - выдавать обязательные для исполнения предписания
об устранении выявленных нарушений законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе
в сфере закупок.

В оспоренном представлении КСП содержится указание на обеспечение соблюдения Финансовым управлением конкретных положений Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе
в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», при этом не указано какие именно нормы бюджетного законодательства нарушены заявителем в объеме предмета и целей проверки.

При выявленных нарушениях КСП, отраженных в оспоренном представлении, фактически осуществила в отношении Финансового управления контроль в сфере закупок, полномочия по которому отнесены
к компетенции иных, прямо предусмотренных в Законе № 44-ФЗ органов.

Исходя из приведенных нормативных требований, аудит в сфере закупок относится к экспертно-аналитическим мероприятиям, и не может квалифицироваться в качестве контрольного мероприятия, порядок осуществления которого, в том числе в части субъективного состава контрольных органов, строго регламентирован главой 5 Закона № 44-ФЗ. Проведение аудита, предусмотренного статьей 98 Закона № 44-ФЗ,
не предполагает возможность применения контрольно-счетным органом
в процессе и по окончании данного мероприятия каких-либо мер принуждения в отношении проверенного субъекта, в том числе направление ему обязательных для рассмотрения и исполнения представлений и предписаний. Применение таких мер предусмотрено только в случае проведения контроля в сфере закупок в форме плановых и внеплановых проверок в порядке, предусмотренном главой 5 Закона № 44-ФЗ.

Поскольку, исходя из положений пунктов 2, 3 части 8 статьи 99 Закона № 44-ФЗ, соблюдения правил нормирования в сфере закупок, предусмотренного статьей 19 этого Федерального закона, контроль соблюдения заключения и исполнения контракта с учетом информации, включенной в план-график, выявление и фиксация нарушений в этой сфере относятся, в частности к компетенции органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, к которым КСП как орган внешнего финансового контроля и уполномоченный Законом № 44-ФЗ только на проведение аудита в сфере закупок (не предполагающего применение мер принуждения, выдачу представлений и предписаний)
не относится, указанное представление в части пунктов 10, 11, 12 итоговой части вынесено с превышением нормативно установленной компетенции КСП, и как не отвечающее критерию законности, и нарушающее права и законные интересы заявителя, также подлежит признанию в указанной части недействительным.

Наряду с этим, суд учитывает приведенные заявителем возражения по каждому из спорных эпизодов нарушений, которые КСП однозначно не оспорены.

Приведенная заинтересованным лицом аргументация о том, что оспоренное представление носит информационный характер, направлено на предупреждение совершения Финансовым управлением новых нарушений нормативных актов и само по себе не нарушает прав заявителя, судом
не принимается. Указанное представление КСП, как ненормативный акт, вынесенный с превышением компетенции (по ряду вышеуказанных вмененных к устранению нарушений), при недоказанности конкретных нарушений требований бюджетного законодательства, содержащий формально-констатирующие выводы, не отвечающий критериям законности и обоснованности, возлагает на заявителя дополнительные обязанности,
в том числе по восстановлению средств в бюджет муниципального района, рассмотрению представления и принятию соответствующих мер, о которых надлежало сообщить в отраженный в представлении срок (не позднее 07.08.2018), нарушает его права и законные интересы в сфере экономической деятельности, что при доказанности совокупности установленных
статьями 198, 201 АПК РФ условий, влечет признание его в судебном порядке недействительным.

Иные доводы лиц, участвующих в деле, судом исследованы, и признаны, с учетом приведенных обстоятельств, не имеющими самостоятельного правового значения для рассмотрения спора по существу.

При изложенных обстоятельствах, требования Финансового управления подлежат удовлетворению, оспариваемое представление КСП подлежит признанию недействительным, с возложением на заинтересованное лицо обязанности устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя (статья 201 АПК РФ).

В силу статьи 112, части 2 статьи 168 АПК РФ при вынесении решения подлежат распределению судебные расходы.

Исходя из статьи 101 АПК РФ, судебные расходы состоят
из государственной пошлины и судебных издержек, связанных
с рассмотрением дела арбитражным судом. На основании части 1
статьи 110 АПК РФ судебные расходы, понесенные лицами, участвующими
в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны.

Согласно части 3 статьи 110 АПК РФ государственная пошлина,
от уплаты которой в установленном порядке истец был освобожден, взыскивается с ответчика в доход федерального бюджета пропорционально размеру удовлетворенных исковых требований, если ответчик не освобожден от уплаты государственной пошлины.

Поскольку стороны освобождены от уплаты государственной пошлины (пункт 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации), распределение расходов на ее уплату арбитражным судом не производится.

Руководствуясь статьями 110, 112, 167-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Пермского края

РЕШИЛ:

1. Требования Финансового управления Администрации Чусовского муниципального района Пермского края (ОГРН 1025902088850,
ИНН 5921010812) удовлетворить.

2. Признать недействительным вынесенное Контрольно-счетной палатой Чусовского муниципального района Пермского края
(ОГРН 1075921000209, ИНН 5921021540) представление от 05.07.2018.

Обязать Контрольно-счетную палату Чусовского муниципального района Пермского края (ОГРН 1075921000209, ИНН 5921021540) устранить нарушения прав и законных интересов заявителя - Финансового управления Администрации Чусовского муниципального района Пермского края
(ОГРН 1025902088850, ИНН 5921010812).

Решение по настоящему делу вступает в законную силу по истечении месячного срока со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба.
В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и
не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции.

Решение может быть обжаловано в порядке апелляционного производства в Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через Арбитражный суд Пермского края.

В случае обжалования решения в порядке апелляционного производства информацию о времени, месте и результатах рассмотрения дела можно получить на интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда http://17aas.arbitr.ru.

Судья: В.В. Самаркин