Гражданский кодекс часть 1

Арбитражный суд Саратовской области в составе председательствующего судьи Пузиной Е.В., судей: Викленко Т.И., Землянниковой В.В., при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Ерыклинцевой Т.А.,

рассмотрев в судебном заседании материалы дела по заявлению

Заместителя прокурора Саратовской области

заинтересованные лица:

Саратовская городская Дума, город Саратов

Управление Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области

Администрация муниципального образования «Город Саратов», город Саратов

Саратовская областная Дума, г. Саратов

о признании недействующим пункт 1.9 Положения об использовании земельных участков, расположенных в границах территорий общего пользования муниципального образования «город Саратов», утвержденного решением Саратовской городской Думы от 27.05.10г. № 51-606, как несоответствующий статьям 1, 3, 610 Гражданского Кодекса РФ, статье 15 Закона РФ «О защите конкуренции» от 26.07.06г. № 135-ФЗ

при участии в судебном заседании:

от заявителя – ФИО1 (служебное удостоверение № 062124 от 23.12.2009);

от Саратовской городской Думы – ФИО2 по доверенности от 05.02.10г.;

от Администрации МО «Город Саратов» – ФИО3 по доверенности от 16.06.10г.;

от Саратовской областной Думы – не явился, извещен

от Управления ФАС по Саратовской области – не явился, извещен

УСТАНОВИЛ:

Заместитель прокурора Саратовской области обратился в Арбитражный суд Саратовской области с заявлением о признании недействующим пункт 1.9 Положения об использовании земельных участков, расположенных в границах территорий общего пользования муниципального образования «город Саратов», утвержденного решением Саратовской городской Думы от 27.05.10г. № 51-606, как несоответствующий статьям 1, 3, 610 Гражданского Кодекса РФ, статье 15 Закона РФ «О защите конкуренции» от 26.07.06г. № 135-ФЗ

Определением суда от 15.02.11г. по инициативе арбитражного суда к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечено Управление Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области.

Определением суда 01.04.11г. к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены Саратовская областная Дума, Администрация МО «город Саратов».

В судебное заседание явились представители заявителя, Саратовской городской Думы, Администрации МО «город Саратов».

Представитель УФАС по Саратовской области в судебное заседание не явился, извещен надлежащим образом, что подтверждается имеющимся в материалах дела ходатайством о рассмотрении дела без участия представителя.

Представитель Саратовской областной Думы в судебное заседание не явился, извещен надлежащим образом, что подтверждается имеющимся в материалах дела ходатайством о рассмотрении дела без участия представителя.

Суд, в порядке ст. ст. 123, 156 АПК РФ, считает возможным рассмотреть заявление в отсутствие надлежащим образом извещенных лиц, участвующих в деле.

В судебном заседании заявитель поддержал заявленные требования по основаниям, изложенным в заявлении.

Саратовская городская Дума возражает против удовлетворения заявленных требований по основаниям, изложенным в отзыве на заявление.

Администрация МО «город Саратов» возражает против удовлетворения требований по основаниям, изложенным в отзыве.

От УФАС по Саратовской области, Саратовской областной Думы в материалах дела имеется отзывы, поддерживающие позицию Саратовской городской Думы.

Материалами дела установлено, что решением Саратовской городской Думы от 27.05.10г. № 51-606 утверждено Положение об использовании земельных участков, расположенных в границах территорий общего пользования муниципального образования «город Саратов». Данное решение опубликовано в официальном печатном издании МО «город Саратов» - газете «Саратовская панорама», спецвыпуск от 02.06.10г. № 52(569).

Пунктом 1.9 Положения установлено, что допускается использование земельных участков, расположенных в границах территорий общего пользования, для размещения нестационарных торговых объектов, соответствующих архитектурному облику муниципального образования «Город Саратов», размещение которых осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов, на срок, не превышающий 11 месяцев.

Заявитель полагает, что пунктом 1.9 Положения Саратовской городской Думой установлен предельный 11 месячный срок аренды земельных участков, расположенных в границах территорий общего пользования. Однако положения статей 1 и 3 Гражданского кодекса Российской Федерации не предоставляют органам местного самоуправления право на ограничение гражданских прав, а положения статьи 610 Гражданского кодекса Российской Федерации предусматривают возможность установления предельных сроков аренды только на основании закона. Кроме того, по мнению заместителя прокурора Саратовской области, оспариваемые нормы противоречат положениям статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года №135-ФЗ «О защите конкуренции», поскольку установлением предельного 11 месячного срока аренды земельных участков ограничивается конкуренция, хозяйствующие субъекты, осуществляющие соответствующий вид деятельности в нестационарных торговых объектах, ставятся в неравное положение по сравнению с хозяйствующими субъектами, осуществляющими тот же вид деятельности в стационарных торговых объектах.

Саратовская городская Дума по основаниям, изложенным в отзыве на заявление, возражает против удовлетворения заявленных требований. По мнению представительного органа местного самоуправления МО «Город Саратов» срок аренды, указанный в оспариваемом положении не является максимальным сроком договора аренды в том понимании, в котором используется в части 3 статьи 610 Гражданского кодекса Российской Федерации, в силу того, что указанная норма адресована должностным лицам администрации, осуществляющим подготовку соответствующих документов, а её нарушение не может иметь таких правовых последствий, как прекращение договора. Кроме того, оспариваемая норма Положения не ограничивает какую либо конкуренцию, поскольку размещение стационарных торговых объектов на территориях общего пользования не допускается. Муниципальное образование является стороной в договорных отношениях и вправе пользоваться всеми предоставленными ему гражданским законодательством правами, что предполагает реализацию как стороной в договоре аренды права определения существенного условия договора - его срока. Однако, в оспариваемом решении говорится не об аренде, а об использовании земельных участков.

Администрация муниципального образования «Город Саратов» заявленные требования оспорила по основаниям, изложенным в отзыве на заявление, просит отказать в удовлетворении требований, полагая, что нормативный правовой акт принят в рамках компетенции органа местного самоуправления, и без нарушений статей 1, 3 и 610 Гражданского кодекса Российской Федерации, а также статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции», с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территории муниципального образования, обеспечения ограничения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду. Пункт 1.9 Положения принят во избежание коррупционной схемы предоставления земельных участков, расположенных в границах территорий общего пользования для целей, не связанных со строительством – размещения нестационарных торговых объектов.

Представитель Саратовской областной Думы в части установления в п. 1.9 Положения максимального (предельного) срока аренды земельных участков, полагается на усмотрение суда.

Управление Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области в отзыве сообщает, что не усматривает в оспариваемом пункте 1.9 Положения нарушений статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции», поскольку на территории муниципального образования установлены единые критерии для всех субъектов предпринимательской деятельности, эксплуатирующих нестационарные торговые объекты.

Исследовав материалы дела, выслушав представителей лиц, участвующих в деле, суд исходит из следующего.

Согласно статье 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации прокурор вправе обратиться в арбитражный суд в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, с заявлениями о признании нормативных правовых актов недействующими, если полагает, что такой оспариваемый акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов, ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 1 статьи 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации)

Таким образом, в силу требований законодательства, прокурор вправе обратиться в арбитражный с заявлением о признании нормативных правовых актов органов местного самоуправления недействующими, а арбитражный суд обязан установить соответствие или несоответствие оспариваемого правового акта (или его части) требованиям действующего законодательства имеющего большую юридическую силу и нарушение прав и интересов неограниченного круга лиц в сфере предпринимательской деятельности или отсутствие такового.

Заявитель в обоснование нарушения прав и законных интересов граждан и организаций в сфере предпринимательской деятельности ссылается на то, что оспариваемое положение нормативного правового акта без достаточных к тому оснований, ограничивает предельным сроком аренду земельного участка (11 месяцев) и нарушает свободу гражданских правоотношений в области аренды земельных участков, гарантированное, в том числе статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации, ставит владельцев нестационарных торговых объектов в неравное положение с лицами, осуществляющими торговую деятельность в стационарных торговых объектах, при том что ограничение гражданских прав, возможно только законом, а не нормативным правовым актом органа местного самоуправления.

В соответствии с положениями части 4 статьи 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт.

Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом. Под правовым актом индивидуального характера понимается акт, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц.

Рассматриваемый правовой акт опубликован в официальном печатном издании МО «город Саратов» - в газете «Саратовская панорама», спецвыпуск от 02.06.10г. № 52(569).

Указанное решение содержит правовые нормы (правила поведения), рассчитано на не неоднократное применение, действует независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом, содержит обязательные для применения правовые нормы.

Рассматривая вопрос о соответствии пункта 1.9 Положения нормам гражданского законодательства, содержащимся в статьях 1, 3, 610 Гражданского кодекса Российской Федерации, арбитражный суд приходит к следующему выводу.

Как следует из содержания пункта 1.9 Положения допускается использование земельных участков, расположенных в границах территорий общего пользования, для размещения нестационарных торговых объектов, соответствующих архитектурному облику муниципального образования «город Саратов», размещение которых осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов, на срок, не превышающий 11 месяцев.

Таким образом, из буквального толкования оспариваемой нормы следует, что органом местного самоуправления установлен срок использования земельных участков под размещение нестационарных торговых объектов, не превышающий 11 месяцев, т.е. установлен предельный срок использования земельных участков – 11 месяцев.

Действующее законодательство допускает использование земельных участков только на праве собственности, аренды, постоянного (бессрочного) пользования, безвозмездного срочного пользования, сервитута, пожизненного наследуемого владения.

С учетом характера регулируемых отношений в рассматриваемом деле использование земельных участков осуществимо только на праве аренды.

Из пояснений в судебном заседании представителя Администрации МО «город Саратов» следует, что во исполнение оспариваемого пункта Положения, Администрацией с лицами заключаются договоры аренды земельных участков на срок, не превышающий 11 месяцев. Представителем Саратовской городской Думы данный факт не оспаривается.

Таким образом, во исполнение указанного пункта положения оформляются земельно-правовые отношения.

Саратовской городской думой не представлено доказательств какого-либо иного использования земельных участков, кроме как оформление договора аренды земельного участка на срок, не превышающий 11 месяцев.

Как отмечалось ранее, гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений, неприкосновенности собственности, свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты.

Граждане (физические лица) и юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе. Они свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и в определении любых не противоречащих законодательству условий договора.

Гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

В соответствии с положениями пунктов 1 и 2 статьи 2 Гражданского кодекса Российской Федерации гражданское законодательство определяет правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, прав на результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации (интеллектуальных прав), регулирует договорные и иные обязательства, а также другие имущественные и личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности участников.

Участниками регулируемых гражданским законодательством отношений являются граждане и юридические лица. В регулируемых гражданским законодательством отношениях могут участвовать также Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования.

Гражданское законодательство регулирует отношения между лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность, или с их участием.

В соответствии с положениями статьи 3 Гражданского кодекса Российской Федерации гражданское законодательство состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов (далее - законы), регулирующих отношения, указанные в пунктах 1 и 2 статьи 2 настоящего Кодекса. Нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать настоящему Кодексу.

Отношения, указанные в пунктах 1 и 2 статьи 2 настоящего Кодекса, могут регулироваться также указами Президента Российской Федерации, которые не должны противоречить настоящему Кодексу и иным законам.

На основании и во исполнение настоящего Кодекса и иных законов, указов Президента Российской Федерации Правительство Российской Федерации вправе принимать постановления, содержащие нормы гражданского права.

Министерства и иные федеральные органы исполнительной власти могут издавать акты, содержащие нормы гражданского права, в случаях и в пределах, предусмотренных настоящим Кодексом, другими законами и иными правовыми актами.

Таким образом, актами гражданского законодательства, указанными в статье 3 Гражданского кодекса Российской Федерации, регулируются правоотношения участников гражданского оборота (граждан, организация и публично-правовых образований), связанные с определением правового положения участников гражданского оборота, оснований возникновения и порядка осуществления права собственности и других вещных прав, прав на результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации (интеллектуальных прав), регулированием договорных и иные обязательств, других имущественных и личных неимущественных отношений, и регулированием предпринимательской деятельности.

Правоотношения, связанные с арендой имущества, регулируются нормами гражданского законодательства, его общие и специальные положения содержаться в Гражданском кодексе Российской Федерации, а также иных законах и нормативных правовых актах федеральных органов власти в пределах их компетенции.

При этом положения пункт 3 статьи 610 Гражданского кодекса Российской Федерации предусматривают, что только законом могут устанавливаться максимальные (предельные) сроки договора для отдельных видов аренды, а также для аренды отдельных видов имущества. В этих случаях, если срок аренды в договоре не определен и ни одна из сторон не отказалась от договора до истечения предельного срока, установленного законом, договор по истечении предельного срока прекращается.

На основании вышеизложенного, арбитражный суд приходит к выводу, что в компетенцию органов местного самоуправления не входит принятие нормативных правовых актов, регулирующих гражданские правоотношения, направленные на установление, изменение максимальных сроков договора аренды имущества, в том числе и земельных участков, а акты принимаемые органами местного самоуправления в этой области правоотношений должны быть направлены на правоприменение норм гражданского законодательства, а не на его изменение или дополнение.

Доводы Саратовской городской Думы о том, что указанная норма адресована лишь должностным лицам администрации, формирующим схему размещения нестационарных торговых объектов и предложения (оферты) при подготовке проектов договоров, отклоняется арбитражным судом как несостоятельный, поскольку пунктом 7 статьи 43 Устава муниципального образования «Город Саратов» предусмотрено, что муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению и соблюдению на всей территории города.

Однако обязательность исполнения и соблюдения муниципальных правовых актов, безусловно сопряжена с законностью самого нормативного правового акта и возможностью использования такого способа защиты, предусмотренного статьей 12 Гражданского кодекса Российской Федерации, как неприменение судом акта государственного органа или органа местного самоуправления, противоречащего закону.

При указанных обстоятельствах, суд считает, что пункт 1.9 Положения об использовании земельных участков, расположенных в границах территорий общего пользования муниципального образования «Город Саратов», утвержденного решением Саратовской городской Думы от 27.05.10г. № 51-606, не соответствует статьям 1, 3, 610 Гражданского Кодекса РФ, в связи с чем, подлежит признанию недействующим.

Арбитражным судом не усматривается несоответствия пункта 1.9 Положения правилам, установленным статьей 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

В соответствии со статьей 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции» органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются: введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров; установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров.

Однако из содержания пункта 1.9 Положение не следует, что органом местного самоуправления введены ограничения или установлены запреты в отношении осуществления определенного вида предпринимательской деятельности или ограничены права хозяйствующих субъектов на продажу товаров, поскольку оспариваемой нормой установлены лишь периоды эксплуатации нестационарных торговых объектов, исходя из видов товаров предложенных к реализации их потребительских свойств и сезонных потребностей. Оспариваемая норма не содержит каких-либо запретов.

При таких обстоятельствах, арбитражный суд считает, что пункт 1.9 Положения соответствует статье 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

В соответствии с пунктом 6 статьи 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого акта федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, наличия у органа или должностного лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагается на орган, должностное лицо, которые приняли оспариваемый акт.

При изложенных обстоятельствах арбитражный суд приходит к выводу о том, что Саратовской городской Думой не доказана законность и обоснованность пункта 1.9 Положения, его соответствие ст. ст. 1,3,610 ГК РФ, следовательно, требования заявителя подлежат удовлетворению.

Руководствуясь статьями 167-170, 181, 195 АПК РФ, арбитражный суд

Р Е Ш И Л:

Признать пункт 1.9 Положения об использовании земельных участков, расположенных в границах территорий общего пользования муниципального образования «Город Саратов», утвержденного решением Саратовской городской Думы от 27.05.10г. № 51-606, недействующим, как несоответствующим статьям 1, 3, 610 Гражданского Кодекса РФ.

Решение арбитражного суда может быть обжаловано в кассационную инстанции в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу.
Направить копии решения арбитражного суда лицам, участвующим в деле, в соответствии с требованиями статьи 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий Е.В. Пузина

Судьи Т.И. Викленко

В.В. Землянникова